Raport o stanie gminy to bat na włodarzy czy skuteczny instrument oceny

Więcej pytań niż odpowiedzi. I na pewno dużo obaw

Po raz pierwszy roczny raport o stanie gminy trzeba będzie przygotować do końca maja przyszłego roku, a wcześniej ustalić, jak ma wyglądać. Bo ustawa z 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 130) prawie nic na ten temat nie mówi. I choć przepisy, a konkretnie art. 28 aa wprowadzony do ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1875), zaczną obowiązywać dopiero od nowej kadencji, to raport będzie obejmował już to, co dzieje się już w roku bieżącym. - Te przepisy mogą być batem na włodarzy - stwierdza Adam Struzik, marszałek województwa mazowieckiego. - Taka szeroko pojęta tematyka raportu (stan gminy - red.) połączona z uzyskaniem wotum zaufania, a oderwana od absolutorium budżetowego, daje radnym i obywatelom podstawę do rozgrywek politycznych. A w przypadku powiatów i województw przy dwukrotnym nieudzieleniu wotum zaufania może dojść do odwołania całych zarządów.

Zgodnie z nowym art. 28 aa ustawy o samorządzie gminnym:

● Wójt co roku do 31 maja przedstawia radzie gminy raport o stanie gminy.

● Raport podsumowuje działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego.

● Rada gminy może określić w drodze uchwały szczegółowe wymogi dotyczące raportu.

● Rada gminy rozpatruje raport podczas sesji, na której podejmowana jest uchwała w sprawie absolutorium budżetowego.

● W debacie radni zabierają głos bez ograniczeń czasowych.

● Mogą też zabierać głos mieszkańcy gminy, przepisy określają, ile osób musi poprzeć takie zgłoszenie.

● Zgłoszenie mieszkańca trzeba złożyć najpóźniej w przeddzień sesji.

● Po zakończeniu debaty nad raportem, rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Tę uchwałę podejmuje się bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy.

● Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu go.

● Po nieudzieleniu wotum zaufania w dwóch kolejnych latach, rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta.

Podobnego zdania jest Bernadeta Skóbel, kierownik działu monitoringu prawnego i ekspertyz Biura Związku Powiatów Polskich. - Wydaje mi się, że raport o stanie samorządu będzie traktowany jako element walki politycznej w ramach lokalnej polityki, a nie jako instrument mający podsumować roczną działalność jednostki samorządu terytorialnego - wyjaśnia. - Mamy przecież szereg sprawozdań czy raportów, które pozwalają organom stanowiącym oceniać organ wykonawczy. Mamy też instytucję absolutorium. Dodanie nowego instrumentu, ale podobnego w swojej istocie do obecnych, nie spowoduje moim zdaniem znaczącej zmiany jakościowej w rzeczowej dyskusji o stanie danej jednostki - przekonuje.

Również Tomasz Andrukiewicz, prezydent Ełku, jest zdania, że polityka może odgrywać ważną rolę przy udzielaniu bądź nie wotum zaufania .

Nowa instytucja może się stać elementem gry politycznej

TOMASZ ANDRUKIEWICZ: Nie rozumiem, jaki jest cel wprowadzania instytucji wotum zaufania obok absolutorium. Powinno być albo wotum, albo absolutorium, albo jakieś zgrabne połączenie jednego i drugiego

Czy raport o stanie gminy rzeczywiście usprawni kontrolę radnych i mieszkańców nad organem wykonawczym?

Sam pomysł opracowywania i przedkładania radzie raportu o stanie gminy jest bardzo interesujący, bo w debacie, zadając pytania - mogą wziąć udział nie tylko radni, ale i obywatele. Szkoda jednak, że posłowie PiS nie wzięli pod uwagę licznych postulatów środowisk samorządowych oraz organizacji pozarządowych, na przykład dotyczących określenia standardów, jakie powinien wypełniać raport, jaka powinna być jego maksymalna pojemność. Przy braku precyzyjnych zapisów można uznać, że to narzędzie będzie służyć biciu piany. Uważam, że raport nie usprawni kontroli radnych i mieszkańców nad organem wykonawczym. Raport i nowa instytucja wotum zaufania dla wójta może szybko stać się elementem gry politycznej w samorządzie - czyli tam, gdzie swarów politycznych nie powinno być. Dwukrotny brak wotum może bowiem powodować przyjęcie przez radę wniosku o przeprowadzenie referendum w sprawie odwołania wójta. Nie rozumiem też, jaki jest cel wprowadzania instytucji wotum zaufania obok absolutorium. Powinno być albo wotum, albo absolutorium, albo jakieś zgrabne połączenie jednego i drugiego. Uważam, że stworzone zostało narzędzie sprzyjające politycznemu naciskowi lub walce politycznej w samorządach, które powinny być z dala od polityki, którą przesycony jest nasz kraj. Przecież mieszkańcy generalnie cenią spokój i nie lubią, jak polityczne spory i kłótnie przenosi się na szczebel lokalny.

Jakie miejsce zajmie raport w stosunku do innych dokumentów sprawozdawczych, przygotowywanych przez władze miast, a zwłaszcza do sprawozdania finansowego?

W ustawie wskazano, że raport ma obejmować podsumowanie działalności wójta za poprzedni rok, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rad gminy i budżetu obywatelskiego. Oznaczać to może, że raport może być ciekawym dokumentem sprawozdawczym, ale też typowym dokumentem propagandowym o charakterze PR-owym. Uważam, że lepszym pomysłem byłoby opracowanie raportu, którego integralną częścią jest sprawozdanie finansowe. Po jego przedłożeniu powinno być głosowane absolutorium, które de facto jest swego rodzaju instytucją wotum zaufania. Bo wotum zaufania to nic innego, jak akceptacja i prolongata działań wójta, burmistrza i prezydenta.

Jak instytucja wotum zaufania i związana z nią możliwość przeprowadzenia referendum odwoławczego koresponduje z obecnym absolutorium? Czy to nie jest powielanie istniejących rozwiązań?

Oczywiście, że jest. To powielanie rozwiązań sprawdzonych w czasie prawie 30 lat funkcjonowania samorządów po zmianie ustrojowej w Polsce.

Czy brak ograniczeń czasowych dla radnych biorących udział w debacie nad raportem utrudni procedowanie na sesji, na której przecież ustalić trzeba także kwestię absolutorium budżetowego?

To błąd, że nie mamy możliwości wskazania czasu wystąpienia jednego radnego w dyskusji nad raportem. To samo zresztą dotyczy czasu prezentacji raportu przez wójta. Uważam, że takie kwestie powinny być przez rady swobodnie regulowane w statucie gminy lub w uchwale. Można wyobrazić sobie, że w radzie, która w większości składa się z radnych niepopierających wójta - prowadzone są godzinami debaty, z których nic nie wynika. Bowiem ocena będzie swobodna, może nawet "widzimisię" rady. Z drugiej strony raport może nabrać też rozmiarów, których przyswojenie będzie trudne. W tym zakresie jest w przyjętej ustawie za mało precyzyjnych zapisów. Można też wyobrazić sobie paradoksalną sytuację - rada nie udziela wotum zaufania wójtowi z powodów politycznych, ale jednocześnie udziela absolutorium z działalności finansowej i wykonania budżetu. Zauważmy przy tym, że instytucja absolutorium nie daje możliwości swobodnego uznania, że coś jest złe, skoro z dokumentów i stanu faktycznego wynika co innego. Jeśli sprawozdanie finansowe jest poprawne, ma pozytywną opinię regionalnej izby obrachunkowej, to absolutorium jest udzielane, a gdy rada podejmie odmienną uchwałę, musi liczyć się z władczym działaniem organów nadzoru. Mogę nie lubić wójta, mogę nie zgadzać się z nim, ale w obliczu faktów, wynikających z pozytywnej opinii RIO - głosuję za udzieleniem absolutorium. Przy wotum nie będzie obiektywnej opinii, będącej wytyczną dla radnych. Moim zdaniem komuś pomyliły się szczeble: rządowy - gdzie udziela się wotum zaufania rządowi, a wotum jest instytucją polityczną - ze szczeblem samorządowym, gdzie polityka wkraczać nie powinna. Absolutorium ma wartość merytoryczną, obiektywną i fachową.

ⒸⓅ

@RY1@i02/2018/044/i02.2018.044.18300070a.803.jpg@RY2@

Tomasz Andrukiewicz prezydent Ełku

Rozmawiała Wioletta Kępka

Jednak podczas prac nad ustawą z 11 stycznia 2018 r. po stronie samorządowej pojawiły się także głosy wskazujące na zasadność tworzenia takiego dokumentu. Wskazał na to m.in. w uwagach do projektu Arkadiusz Bąk, przewodniczący Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego, stwierdzając, że raport "(...) to element dodatkowej kontroli działań zarządu opartej nie tylko, jak do tej pory, na kwestiach prawidłowego wykonania budżetu, ale również innych bardzo ważnych aspektach związanych z realizacją polityk strategicznych i rozwojowych oraz działalności Zarządu". Również Adam Struzik dostrzega pewien plus rozwiązania. - Taki raport przyda się, jeśli będą jasno określone parametry, znajdą się tam elementy, które da się obiektywnie zmierzyć, przeanalizować rozwój społeczny i gospodarczy pod kątem zadań samorządu. To wszystko oczywiście może zadziałać tylko przy dobrej woli wszystkich zainteresowanych.

Poważnym problemem może się jednak okazać termin rozpatrywania raportu. Przepisy bowiem wskazują, że raczej powinno się to odbyć na sesji, podczas której podejmowana jest uchwała absolutoryjna. Połączenie procedur budżetowej i ustrojowej wydaje się samorządowcom nietrafione i mogące pomniejszać znaczenie sprawdzalnych danych finansowych. Zdaniem Arkadiusza Bąka pomniejszanie znaczenia dokumentów, które są opracowane na podstawie ewidencji księgowej, a ich poprawność formalno-rachunkowa oraz zgodność z prawem są opiniowane przez Regionalna Izbę Obrachunkową i niezależnego biegłego rewidenta, można traktować wręcz jako próbę upolitycznienia debaty absolutoryjnej. Wtóruje mu Bernadeta Skóbel. - Obecnie, jeżeli sprawozdanie finansowe jednostki, a więc jej sytuacja finansowa, nie budzi zastrzeżeń, to radni nie mają podstaw prawnych, aby odmówić absolutorium organowi wykonawczemu - przypomina. - I to nawet wtedy, gdy merytorycznie nie zgadzają się z polityką i kierunkami rozwoju realizowanymi przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta, zarząd powiatu albo województwa. Raport o stanie jednostki może posłużyć politycznym przepychankom. Nie określono w nim bowiem żadnych przesłanek merytorycznych, do których radni powinni się odnosić, przyjmując lub odrzucając taki raport - mówi ekspertka. Dlatego jej zadaniem często decyzja w sprawie raportu będzie miała polityczny wymiar nawet wtedy, gdy z raportu będzie wynikać, że sytuacja danej JST jest dobra.

Taki raport przyda się, jeśli będą jasno określone parametry, znajdą się tam elementy, które da się obiektywnie zmierzyć, przeanalizować rozwój społeczny i gospodarczy pod kątem zadań samorządu. To wszystko oczywiście może zadziałać przy dobrej woli wszystkich zainteresowanych

marszałek województwa mazowieckiego

Obowiązek przygotowania raportu krytykują zwłaszcza małe gminy. - W małych jednostkach niczego nie zmieni. Przed sesją absolutoryjną pokazujemy stan majątku i stan finansów samorządu. Gdy dołożymy do tego roczne sprawozdanie z wykonanie budżetu, to okaże się, że taki raport już co roku przygotowujemy, choć do tej pory nie nazywaliśmy tak tych danych - uważa Krzysztof Iwaniuk, wójt Gminy Terespol.

Co więcej, choć nowe przepisy nie weszły jeszcze w życie, to już pojawiły się pierwsze wątpliwości proceduralne. W imieniu samorządów zwróciliśmy się do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z pytaniem, czy wotum zaufania musi być koniecznie głosowane na tej samej sesji, co absolutorium budżetowe? Odpowiedź nie pozostawia w tym względzie niejasności. Resort administracji nie ma też dobrych wiadomości dla nowo wybranych włodarzy. Jak przypomina MSWiA, "wotum zaufania będzie udzielane wójtowi, który sprawuje mandat organu wykonawczego". To znaczy, że w praktyce nowy wójt odpowie za działania swojego poprzednika, choć w tym przypadku istnieje swoiste zabezpieczenie - radni mogą ogłosić referendum odwoławcze w dopiero po nieudzieleniu wotum zaufania w dwóch kolejnych latach.

Stanowisko MSWiA w sprawie kolejności podjęcia uchwały o udzieleniu wotum zaufania

@RY1@i02/2018/044/i02.2018.044.18300070a.801.jpg@RY2@

Uchwała o udzieleniu albo nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania, biorąc pod uwagę treść art. 28aa ustawy o samorządzie gminnym (przypominamy, że art. 28aa, będzie miał zastosowanie od następnej kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego). Można przyjąć, że powinna być podjęta na tej samej sesji podczas, której podejmowana jest uchwała tzw. absolutoryjna. Skoro raport o stanie gminy ma być rozpatrywany w pierwszej kolejności - przed absolutorium - to uprawnionym wydaje się pogląd, że uchwała w sprawie udzielenia wotum zaufania powinna być również poddana głosowaniu w pierwszej kolejności - zgodnie z uzasadnieniem do poselskiego projektu ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. zmieniającej m.in. ustawę o samorządzie gminnym, było to zamierzeniem projektodawców instytucji wotum zaufania.

Jednocześnie informujemy, że ocena zgodności z prawem określonych stanów faktycznych i działań organów jednostki samorządu terytorialnego mieści się w wyłącznej kompetencji organów nadzoru, tj. wojewody oraz regionalnej izby obrachunkowej.

ⒸⓅ

OPINIA EKSPERTA

Mieszkańcy na tym nie skorzystają

@RY1@i02/2018/044/i02.2018.044.18300070a.802.jpg@RY2@

Agata Dąmbska ekspert Forum Od-nowa

Obowiązek opracowywania corocznych raportów o stanie jednostki samorządu terytorialnego, który w teorii ma służyć mieszkańcom, jest zmianą fikcyjną. Z punktu widzenia mieszkańców o wiele istotniejsze są transparentność i jawność wszystkich działań urzędu samorządowego na co dzień oraz to, aby wszystkie informacje o funkcjonowaniu władz lokalnych były ogólnodostępne. Natomiast raport o stanie jednostki samorządu terytorialnego mają sporządzać organy tej jednostki i w gruncie rzeczy będzie się on niewiele różnił od informacji, często uznaniowych, które mieszkańcy i tak otrzymują. Mieszkańcy nie będą mieli wpływu na sporządzenie takiego raportu. Po prostu otrzymają gotowy produkt. Pytanie, czy w tym opracowaniu znajdą się rzeczy niewygodne dla władz lokalnych, czy też nie? Tego mieszkańcy nie będą w stanie sprawdzić. Będą więc oceniali to, co ktoś w sposób wybiórczy im przedstawi. Kilkanaście lat temu w sposób znaczący zaburzone zostały funkcje mieszkańców w gminie. Do 2002 roku mieliśmy demokrację przedstawicielską, czyli mieszkańcy wybierali radnych, a ci podejmowali w ich imieniu decyzje. Po wprowadzeniu bezpośrednich wyborów wójtów, burmistrzów i prezydentów miast rola radnych została zmarginalizowana, a mieszkańcy stracili swoją reprezentację. Za pomocą ustawy o zwiększeniu udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych, ustawodawca na siłę przesunął wektor w stronę demokracji bezpośredniej. A przecież mieszkańcy często nie mają ani kompetencji, ani narzędzi, jak również czasu i ochoty, aby angażować się wprost w takie działania, jak prace nad raportem o stanie gminy. Gdyby chcieli zrobić to w sposób profesjonalny, a i sam raport byłby przygotowany profesjonalnie, każdy z zainteresowanych musiałby poświęcić swój czas wolny, aby się w niego wczytać i zrozumieć. To jest zadaniem radnych. Jeżeli więc budżet gminy jest prawidłowo planowany i realizowany, a gmina informuje mieszkańców o swoich działaniach, nie ma powodu pisać żadnych raportów. Tym bardziej, że istnieje już szereg sprawozdań i czas na debatę na ich temat podczas sesji absolutoryjnej. Po co więc mnożyć podobne byty?

Raport będzie raz w roku swego rodzaju fajerwerkiem, a na co dzień mieszkaniec nie będzie miał żadnego wpływu na swoją jednostkę

Do tego dochodzi brak jednolitych wytycznych, co raport powinien zawierać. Czy to mają być informacje z wykonania budżetu, czy dane o liczbie inwestycji lub wprowadzonych w życie uchwał rady, czy np. wnioski z przeprowadzonych konsultacji społecznych. Raporty będą się więc od siebie różnić w poszczególnych gminach. Jak więc mieszkańcy mają je ze sobą porównywać i oceniać?

Dużo istotniejsze dla włączenia mieszkańców w życie gminy są rzetelne przeprowadzanie konsultacji społecznych i systematyczne informowanie o ważnych inwestycjach i przedsięwzięciach. Raport będzie raz w roku swego rodzaju fajerwerkiem, a na co dzień mieszkaniec nie będzie miał żadnego wpływu na swoją jednostkę. To, co ludzi najbardziej interesuje, to przebieg planowanych inwestycji, czy np. będą mieli chodnik lub nowe latarnie, czy będą załatane dziury w jezdni, albo czy pod ich domem nagle nie zostanie wybudowana droga szybkiego ruchu. Ale to są sprawy, które się należy wyjaśniać na bieżąco, a nie raz w roku w jakimś raporcie.

Wprowadzenie dokumentu może więc mieć ten skutek, że JST poczują się zwolnione z obowiązku bycia w stałym kontakcie z mieszkańcami i ograniczą swoje działania w tym zakresie do przygotowania corocznego dokumentu. Jest też kolejnym sygnałem, ze powinniśmy ostatecznie zdecydować, jakiego rodzaju ustroju samorządowego chcemy. Czy to ma być demokracja bezpośrednia, a więc ustrój, w którym o wszystkim decydują mieszkańcy przy pomocy referendów i konsultacji? Czy może należy konsekwentnie budować demokrację przedstawicielską z wyważoną wzajemnie rolą organów wykonawczych i stanowiących? Raport o stanie jednostki samorządu terytorialnego nie rozwiąże tego dylematu, a nawet ugruntuje obecny stan zniechęcający mieszkańców do jakiegokolwiek angażowania się w sprawy własnej wspólnoty.

ⒸⓅ

Radni bez ograniczeń czasowych

Dużo kontrowersji wiąże się też z zasadami przeprowadzania debaty nad raportem. Najwięcej emocji w tym zakresie budzi zwłaszcza umożliwienie radnym zabierania głosu w dyskusji bez ograniczeń czasowych. - Jak długo może trwać sesja, na której raport będzie omawiany, biorąc pod uwagę również to, że jest to ta sama sesja, podczas której radni wypowiadają się na temat sprawozdania finansowego za poprzedni rok i podejmują decyzję o udzieleniu bądź nieudzieleniu organowi wykonawczemu absolutorium? Jak ją organizować, by mogli się wypowiedzieć wszyscy chętni? - zastanawia się Bernadeta Skóbel. - Naszym zdaniem, jeżeli chcemy rzeczowej dyskusji, jakieś ograniczenie czasowe powinno być. Przyznanie prawa nieograniczonego wypowiadania się przez radnych, a tak naprawdę opozycji wobec organu wykonawczego, to miecz obosieczny. Każda siła, dziś rządząca w gminie czy powiecie, jutro może być w opozycji i odwrotnie. A w praktyce trzeba będzie jakoś organizować te sesje - przekonuje Skóbel.

- Jeżeli pod uwagę weźmiemy nieograniczone czasowo wystąpienia radnych, możliwość wypowiadania się także mieszkańców, wotum zaufania związane z raportem i jeszcze absolutorium budżetowe, to tego typu sesja może trwać dwa dni, a przy surrealistycznym podejściu do problemu nawet trzy - twierdzi Adam Struzik.

Obawy o długość i efektywność dyskusji podczas omawiania raportu o stanie samorządu artykułowano już podczas prac nad projektem ustawy. Wskazywano m.in. na przewlekłość takiej debaty, a w skrajnych przypadkach paraliż i przerwanie sesji. Efektem przeciągającej się w nieograniczony sposób dyskusji może być także uniemożliwienie wzięcia w niej udziału mieszkańcom.

Pozorny udział

Nowe przepisy dają mieszkańcom prawo zabierania głosu w debacie nad raportem zarówno o stanie gminy, powiatu, jak i województwa. W każdym z tych przypadków zainteresowany wzięciem udziału w debacie musi złożyć do przewodniczącego rady lub powiatu zgłoszenie poparte odpowiednim poparciem społeczności lokalnej lub regionalnej. W przypadku gminy do 20 tys. mieszkańców zainteresowany musi uzbierać podpisy 20 osób, a w gminach powyżej 20 tys. mieszkańców - 50 osób. W powiatach zgłoszenie musi być podpisane przez 150 osób (jednostki do 100 tys. mieszkańców) albo 300 osób (jednostki powyżej 100 tys. mieszkańców). Natomiast w województwach granicą jest 2 mln mieszkańców. Poniżej tej liczby wystarczy zebrać 500 podpisów, a powyżej wymagane jest 1000.

Konieczność zebrania podpisów może być skuteczną, ale nie jedyną barierą dla mieszkańców chcących wziąć udział w debacie nad raportem o stanie samorządu. - Nie wydaje mi się także, aby nowe przepisy w znaczący sposób zwiększyły liczbę mieszkańców obecnych podczas sesji rady. Jeżeli do tej pory zainteresowanie sesją absolutoryjna było niewielkie, to nie sądzę, aby konieczność opracowywania raportu o stanie gminy i debatowanie nad nim zmieniły tę sytuację - mówi Krzysztof Iwaniuk. Życie mieszkańców i ich rodzin, nie tylko w małych gminach, nie kręci się wokół urzędu. Każdy ma swoje problemy. To nie lata 90., gdy budowaliśmy wszystko praktycznie od nowa, a na zebrania mieszkańców przychodzono licznie i dyskutowano z zaangażowaniem - dzieli się długoletnim doświadczeniem Krzysztof Iwaniuk. - Często zapominamy też, że finanse gminy, a zwłaszcza małej, to nie budżet państwa. Jest o wiele prostszy i czytelniejszy dla mieszkańców. Jeżeli przy tym w gminie jest jasna strategia rozwoju, to nie ma konieczności ani potrzeby sporządzać dodatkowych dokumentów. Nie ma też potrzeby zachęcania mieszkańców do bezpośredniego kontaktu z władzami lokalnymi. W małych gminach wszyscy się znamy.

Kolejnym problemem mogą być zasady udziału mieszkańców w dyskusji. Mają oni być dopuszczani do głosu w kolejności złożenia zgłoszeń, a nie np. skali poparcia. Przy czym liczba mieszkańców mogących zabrać głos wynosi jedynie 15 osób, ale rada albo sejmik mogą zwiększyć tę liczbę. - Nasze sesje od lat są jawne i mieszkańcy mogą na nich zabierać głos - wyjaśnia z kolei Adam Struzik. - Dlatego uważam, że publiczna debata nad raportem to przerost formy nad treścią - dodaje.

Wotum zaufania

Finałem dyskusji nad raportem o stanie jednostki samorządu terytorialnego ma być głosowanie nad wotum zaufania dla organu wykonawczego. Radni podejmą taką uchwalę bezwzględną większością głosów. W gminach, w przypadku nieudzielenia wotum zaufania wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w dwóch kolejnych latach, radni będą mogli przyjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania włodarza. W przypadku powiatu i województwa brak wotum zaufania jest równoznaczny ze złożeniem wniosku o odwołanie zarządu.

- W powiatach i województwach nowe narzędzia polityki lokalnej nie będą miały aż takiego znaczenia, jak na poziomie gmin - mówi Bernadeta Skóbel. - Ich zarządy są wybierane przez radnych. Można więc założyć, że rada lub sejmik, które wcześniej wybrały zarząd, będą popierać jego politykę, przyjmując raport o stanie jednostki. Jednak w gminach, zwłaszcza w tych, w których wójt, burmistrz czy prezydent miasta są wybierani w wyborach bezpośrednich, gdzie włodarze nie będą mieli większości w radzie, może się okazać, że raport o stanie gminy nie będzie przyjmowany z powodów pozamerytorycznych. To jest poważne zagrożenie dla jakości polityki lokalnej. Ale mam nadzieję, że przynajmniej w powiatach będzie to instrument racjonalniej wykorzystywany niż w gminach - uważa ekspertka.

Współpraca Zofia Jóźwiak

@RY1@i02/2018/044/i02.2018.044.18300070a.804.jpg@RY2@

Wioletta Kępka

dgp@infor.pl

Po raz pierwszy w przyszłym roku

Instytucja raportu o stanie gminy, pomimo jej dość szczegółowego uregulowania w przepisach ustawy o samorządzie gminnym, może w praktyce stwarzać gminom szereg problemów

Jedną z istotniejszych nowości wprowadzonych styczniową ustawą jest instytucja raportu o stanie gminy (dalej również: raport). Została ona uregulowana w nowym przepisie, oznaczonym jako art. 28aa ustawy o samorządzie gminnym, który został wprowadzony ustawą o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych. Raport ma stanowić dokument, który obejmuje podsumowanie działalności wójta w roku poprzedzającym jego złożenie, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego. Z uwagi na przedmiot raportu, obowiązek jego sporządzenia został nałożony na organ wykonawczy gminy. Przygotowany przez niego dokument ma być przedstawiany radzie gminy co roku w terminie do dnia 31 maja roku następującego po roku, którego będzie dotyczyć.

Instytucja raportu o stanie gminy może w stosowaniu stwarzać gminom szereg problemów. Tym samym zasadniejsze wydaje się jak najszybsze, jeszcze w tej kadencji JST, rozpoczęcie przygotowania pod kątem jej praktycznego zastosowania po raz pierwszy w przyszłym roku.

W odrębnej uchwale

Ustawodawca wprowadził w nowych przepisach możliwość określenia przez radę gminy - w drodze uchwały - szczegółowych wymogów dotyczących raportu (art. 28aa ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym). Z tak skonstruowanego przepisu zdaje się jednoznacznie wynikać, że kwestie te, mimo ich ustrojowego charakteru, powinny zostać uregulowane w odrębnej, aniżeli statut, uchwale rady gminy. Gdyby bowiem ustawodawca chciał nadać tym regulacjom charakter materii statutowej, jednoznacznie dałby temu wyraz - jak to niejednokrotnie czynił - również na gruncie analizowanej nowelizacji. W przypadku skorzystania przez radę gminy z uprawnienia do ustalenia szczegółowych wymogów dotyczących raportu, przyjąć należy, że podjęta uchwała w tym zakresie nie powinna obejmować roku, którego dotyczy sporządzany już raport. Innymi słowy, przedmiotowa uchwała nie powinna być podejmowana w roku sporządzania raportu za poprzedni rok ze skutkiem dla tego raportu. Organ wykonawczy gminy powinien mieć bowiem możliwość przygotowania się do sporządzenia raportu z uwzględnieniem konkretnych wymogów już w trakcie roku, którego ten raport będzie dotyczyć. W odmiennym przypadku uchwała działałaby retrospektywnie, bowiem termin na sporządzenie raportu biegnie od 1 stycznia do 31 maja roku następującego po roku, którego dotyczy, a działanie takie byłoby uszczegółowianiem wymogów raportu już w trakcie terminu na jego sporządzenie. Tym samym w przypadku chęci określenia przez radę gminy w drodze uchwały wymogów, o których mowa w art. 28aa ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, powinny one obowiązywać w stosunku do raportu o stanie gminy za rok 2018, który będzie przedstawiany w 2019 r., wyłącznie w przypadku, gdy uchwała w tym zakresie zostanie podjęta do końca 2018 r.

Z uwagi na fakt, że uchwała, o której mowa w art. 28aa ust. 3, reguluje materię o charakterze wewnętrznym, przyjąć należy, że nie ma ona charakteru aktu prawa miejscowego. Tym samym, przy braku odmiennej regulacji w tym zakresie w samej uchwale, wejdzie ona w życie z dniem podjęcia. Z uwagi na wymogi precyzyjności redagowania aktów prawnych w jej treści powinno znaleźć się wyraźne wskazanie w stosunku do raportu sporządzanego, za który rok lub lata znajdą zastosowanie wymogi w niej sformułowane. Wskazać bowiem należy, że wobec braku odmiennych uregulowań ustawowych przyjąć można, że omawiana uchwała może być podjęta zarówno bezterminowo (a więc będzie obowiązywać do czasu uchwalenia nowych wymogów albo uchylenia dotychczasowych), jak i na czas trwania danej kadencji organów JST lub też w odniesieniu do konkretnego roku, którego raport ma dotyczyć.

Kończąc tę część, należy podkreślić, że z uwagi na fakultatywny charakter omawianej uchwały zastosowania do niej nie znajdzie termin wyznaczony art. 15 nowelizacji, tzn. jej wejście w życie nie musi nastąpić w dniu rozpoczęcia nowej kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego.

Absolutorium a procedura rozpatrzenia

Ustawodawca zdecydował się na wyraźne powiązanie procedury rozpatrywania raportu o stanie gminy z procedurą udzielenia lub nieudzielenia absolutorium, czemu dał wyraz w art. 28aa ust. 4 ustawy. Zgodnie z tym przepisem rada gminy rozpatruje raport podczas sesji, na której podejmowana jest uchwała rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Co więcej, wskazano w nim również, że raport rozpatrywany jest w pierwszej kolejności, a nad przedstawionym dokumentem przeprowadza się debatę. Konsekwencją tej regulacji jest konieczność uwzględniania - w procedurze rozpatrywania przez radę gminy raportu - terminów przewidzianych do udzielenia absolutorium. To natomiast oznacza konieczność sięgnięcia do przepisów ustawy o finansach publicznych. Z art. 271 tej ustawy jednoznacznie bowiem wynika, że rada gminy zobowiązana jest do podjęcia uchwały w sprawie absolutorium dla wójta nie później niż 30 czerwca roku następującego po roku budżetowym.

Biorąc tym samym pod uwagę fakt, że ustawodawca w ww. art. 28aa ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym nakazał rozpatrzenie raportu na sesji, na której podejmowana jest uchwała w sprawie absolutorium, powyższy termin znajdzie zastosowanie również do procedury rozpatrzenia raportu. Powiązanie procedury rozpatrzenia raportu z absolutorium oznacza zatem, że zarówno debata nad raportem, jak i udzielenie wotum zaufania wójtowi muszą się odbyć na tej samej sesji, co udzielenie lub nieudzielenie absolutorium, a więc w terminie do 30 czerwca roku następującego po roku, którego raport dotyczy. W tym kontekście zauważyć należy, że ustawodawca posłużył się pojęciem sesji, podczas której mają być rozpatrzone powyższe sprawy, co oznacza, że rozpatrzenie raportu i absolutorium nie musi nastąpić na jednodniowym posiedzeniu. Sesją jest bowiem czas pomiędzy jej otwarciem a zamknięciem przez przewodniczącego rady gmin. Ustawodawca nie wyklucza możliwości zarządzania przerw w jej trakcie, które mogą trwać nawet kilka dni. Tym samym, analogicznie, jak ma to miejsce w przypadku Sejmu lub Senatu, posiedzenie sesyjne rady gminy może obejmować nawet kilka dni.

Niezależnie od tego, że sesja dotycząca raportu i absolutorium nie musi zamykać się na jednodniowym posiedzeniu, dochowanie wyznaczonych przez ustawodawcę terminów będzie dużym wyzwaniem dla organów gminy z uwagi na fakt, że:

1) raport ze swej istoty jest dokumentem obszernym, a jego przedstawienie radzie może nastąpić zarówno przed dniem 31 maja, jak i dopiero w tym dniu;

2) na sesji w przedmiocie raportu konieczne jest przeprowadzenie debaty według określonych ustawowo zasad.

WAŻNE

Ze względu na możliwość przerwania sesji i dokończenia jej w późniejszym czasie należy pamiętać o obowiązku zachowania terminu na podjęcie uchwały w sprawie absolutorium (tj. do 30 czerwca). Tym samym zwołanie sesji na ostatni dzień tego terminu może się okazać wysoce ryzykowne. Nie sposób bowiem z góry przewidzieć długości trwania debaty nad raportem o stanie gminy.

Debata z udziałem mieszkańców

Jednym z najistotniejszych elementów procedury rozpatrzenia przez radę gminy przedłożonego przez wójta raportu, jest debata nad jego treścią, w której udział brać mogą nie tylko radni, ale również mieszkańcy danej gminy. W odniesieniu do radnych ustawodawca w art. 28aa ust. 5 ustawy wskazał, że w debacie nad raportem zabierają oni głos bez ograniczeń czasowych. Tym samym w tym zakresie nie znajdą zastosowania ewentualne zapisy statutowe, które regulują kwestię długości czasu wystąpień radnych. Otwarte pozostaje natomiast pytanie co do dopuszczalności ograniczenia liczby takich wystąpień np. do jednego, bez możliwości ponownego zabrania głosu w debacie - w tym zakresie ustawodawca bowiem milczy.

WAŻNE

Jeśli rada gminy chciałaby uchwałą określić wymogi dotyczące raportu, powinny one obowiązywać w stosunku do raportu o stanie gminy za rok 2018, który będzie przedstawiany w 2019 r., wyłącznie w przypadku, gdy uchwała w tym zakresie zostanie podjęta do końca 2018 r.

W odniesieniu do udziału mieszkańców w debacie ustawodawca z kolei milczy co do możliwości ograniczenia przez radę czasowego lub ilościowego zabierania głosu. W nowych przepisach wprowadzono wyłącznie ograniczenie dotyczące liczby mieszkańców, którzy mogą zabrać głos w debacie, która została ustalona na poziomie maksymalnie 15 osób, z możliwością jej zwiększenia przez radę (art. 28aa ust. 8). Taka konstrukcja przepisów zdaje się umożliwiać wprowadzenie przez radę ograniczeń co do możliwości zabierania głosu przez mieszkańców, np. przez wskazanie, że każdy z nich może zabrać głos wyłącznie raz w czasie nieprzekraczającym 5 czy 10 minut.

Udział mieszkańców w debacie możliwy jest wyłącznie po uprzednim pisemnym zgłoszeniu takiego zamiaru przewodniczącemu rady. Składa się je najpóźniej w dniu poprzedzającym sesję, podczas której ma być przedstawiony raport o stanie gminy. Zgłoszenie musi być opoparte podpisami ustawowo określonej liczby osób. Co ważne, wśród osób podpisanych pod zgłoszeniem mogą być również radni, którzy wszak są mieszkańcami danej gminy. Jednocześnie ustawodawca nie wprowadził zakazu złożenia podpisu przez tę samą osobę pod dowolną liczbę zgłoszeń.

Jak już wskazano, liczba mieszkańców mogących zabrać głos w debacie wynosi maksymalnie 15. Liczba ta może jednak zostać zwiększona przez radę w sposób nieograniczony, przy czym określając ją, należy mieć na uwadze faktyczną możliwość zapewnienia czynnego udziału w debacie mieszkańcom - biorąc pod uwagę czas, jaki może zostać zajęty przez większą grupę wypowiadających się osób.

Wotum zaufania

Ostatnim elementem procedury rozpatrzenia raportu o stanie gminy jest podjęcie przez radę uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wójtowi wotum zaufania. Zgodnie z art. 28aa ustawy oraz intencją projektodawców uchwała w tym przedmiocie powinna zostać podjęta przed podjęciem uchwały w sprawie absolutorium. Korzystając z możliwości przerwania sesji i dokończenia jej w późniejszym terminie, należy jednak pamiętać o obowiązku zachowania terminu na podjęcie uchwały w sprawie absolutorium (tj. do 30 czerwca), a tym samym zwołanie sesji na ostatni dzień tego terminu może się okazać wysoce ryzykowne. Nie sposób bowiem z góry przewidzieć długości trwania debaty nad raportem o stanie gminy.

Uchwała w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wójtowi wotum zaufania podejmowana jest przez radę gminy - analogicznie jak w przypadku uchwały w sprawie absolutorium - bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Należy przy tym pamiętać, że przygotowany projekt uchwały w tym zakresie powinien zawierać odpowiednie uzasadnienie, z którego będą wynikać motywy rady gminy do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Brak uzasadnienia takiej uchwały - zwłaszcza w przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania - skutkować może stwierdzeniem jej nieważności przez organ nadzoru, jako sprzecznej z art. 7 Konstytucji RP. Stanowi on, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Ustawodawca wskazał również w art. 28aa ust. 9 zdanie trzecie ustawy, że niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. Dopuszczalne jest także poddanie pod głosowanie przygotowanego projektu w sprawie nieudzielenia wójtowi wotum zaufania. Należy jednak liczyć się z tym, że niepodjęcie takiej uchwały będzie równoznaczne z wyrażeniem wójtowi wotum zaufania - co wynika a contrario z ww. art. 28aa ust. 9 zdanie trzecie ustawy. O ile takie rozwiązanie rozwiązuje problem braku konieczności powtórnego głosowania (bowiem uchwała taka musi zostać przyjęta), o tyle może jednak prowadzić do dość niespodziewanych rezultatów. Przykładowo, podczas głosowania rady gminy składającej się z 15 radnych (a więc wymagana bezwzględna liczba głosów to co najmniej 8), w przypadku głosowania 7 radnych za udzieleniem wotum zaufania przy pozostałych głosach wstrzymujących się, wotum zaufania nie zostanie udzielone wójtowi. To w konsekwencji stanowić będzie sytuację uregulowaną w art. 28aa ust. 3 zdanie trzecie ustawy, a więc zostanie podjęta uchwała w sprawie nieudzielenia wójtowi wotum zaufania. Należy przy tym zaznaczyć, że z analogiczną sytuacją mamy także do czynienia przy udzielaniu wójtowi absolutorium.

!Wśród osób podpisanych pod zgłoszeniem mogą być również radni. Ustawodawca nie wprowadził także zakazu złożenia podpisu przez tę samą osobę pod dowolną liczbą zgłoszeń.

Konsekwencje braku uchwały

W analizowanym art. 28aa ustawodawca uregulował również konsekwencje prawne, które grożą wójtowi za brak udzielenia mu wotum zaufania. Zgodnie z ust. 10 tego przepisu, w przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta. W takiej sytuacji art. 28a ust. 3 i 5 stosuje się odpowiednio. Oznacza to, że rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta na sesji zwołanej nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia podjęcia uchwały w sprawie nieudzielenia wójtowi wotum zaufania.

W kontekście art. 28aa ust. 10 ustawy o samorządzie gminnym warto również zwrócić uwagę na fakt, że nieudzielenie wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach, skutkujące możliwością podjęcia uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie jego odwołania, nie musi dotyczyć dwóch kolejnych lat tej samej kadencji. Ustawodawca nie zdecydował się bowiem na wprowadzenie takiego ograniczenia. W konsekwencji możliwa jest sytuacja, w której owe dwa następujące po sobie lata bez wotum zaufania dla wójta wypadną na przełomie dwóch kadencji - jeden rok w "starej" kadencji, a drugi rok już w "nowej" kadencji.

Na przełomie kadencji

Szczególnie problematyczną kwestią procedury rozpatrywania raportu o stanie gminy jest udzielanie wójtowi wotum zaufania na przełomie dwóch kadencji. Z taką sytuacją będziemy mieli do czynienia już w pierwszym roku podejmowania raportu. Wotum zaufania w tym przypadku będzie bowiem udzielane za rok niemalże w całości z poprzedniej kadencji (przyjmując, że nadchodzące wybory samorządowe odbędą się w okolicach listopada bieżącego roku). O ile w przypadku, gdy wójtem w nadchodzącej kadencji zostanie ta sama osoba, która sprawuje tę funkcję obecnie, nie ma problemu z zasadnością oceny jej pracy za 2018 r., o tyle przy wyborze na stanowisko wójta nowej osoby udzielenie jej wotum zaufania za ten rok oznaczać będzie de facto ocenę działalności poprzedniego włodarza. W związku z powyższym pojawia się pytanie o możliwość nieudzielenia wójtowi przez radę gminy w takim przypadku wotum zaufania. W tym zakresie zasadnym wydaje się przyjęcie, choć nie wynika to bezpośrednio z przepisów, że rada gminy ma możliwość nieudzielenia wotum zaufania wyłącznie w przypadku oceny, że na taki stan rzeczy zasługuje działalność wójta w tym okresie roku, w którym pełnił on już swoją funkcję. Działanie takie musi jednak zostać wyraźnie wyartykułowane w uzasadnieniu do poddawanego pod głosowanie projektu uchwały. W innym przypadku, tj. w sytuacji nieudzielenia wotum zaufania nowemu wójtowi na przełomie kadencji bez szczegółowego uzasadnienia takiego działania, możliwe jest stwierdzenie nieważności uchwały w tym przedmiocie przez organ nadzoru.

Kto sprawdzi

Oprócz wątpliwości wskazanych powyżej problematyczne może okazać się również wskazanie organu nadzoru właściwego do kontroli legalności uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania. O ile bowiem uchwała w sprawie absolutorium w całości dotyczy problematyki spraw finansowych, co w konsekwencji bezsprzecznie wskazuje na właściwość regionalnej izby obrachunkowej, o tyle uchwała w sprawie wotum zaufania dotyczy przedstawionego przez wójta raportu o stanie gminy, który w części dotyczy spraw finansowych, w części natomiast innych realizowanych przez wójta zadań. Tym samym otwarte pozostaje pytanie, czy organem nadzoru właściwym w zakresie tej uchwały uzna się wojewoda, czy prawa w tym zakresie będzie rościć sobie również regionalna izba obrachunkowa

@RY1@i02/2018/044/i02.2018.044.18300070a.101(c).jpg@RY2@

Mateusz Karciarz

prawnik w dziale prawa administracyjnego Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu