Pieniądze niekiedy trzeba będzie zwrócić

W Unii Europejskiej zarówno krajowe systemy prawa, jak i regulacje wspólnotowe powinny chronić słuszne oczekiwania obywateli i przedsiębiorców. Zasada ta wiąże się z przewidywalnością działań organów państwa i administracji lokalnej, a także z logicznością zmian prawa. Także lokalnego.

Dlatego siedemnaście włoskich spółek hotelarskich oraz region autonomiczny Sardynii zaskarżyły decyzję Komisji Europejskiej. Uznała ona bowiem, że Sardynia, korygując uchwałą lokalny dekret mówiący o pomocy publicznej dla miejscowych hotelarzy, wprowadziła nielegalne zmiany w warunkach udzielania dotacji i pomocy de minimis. Nielegalne oznaczały w tym wypadku takie, które nie odpowiadały warunkom wcześniej zatwierdzonym przez europejską administrację. Dlatego spółki budujące i eksploatujące hotele, słusznie obawiając się strat, a władze Sardynii przekonane, że zostanie zniweczony zaplanowany przez nie efekt zachęty do modernizacji miejscowej bazy turystycznej, wniosły skargę go sądu Unii Europejskiej. Kiedy przegrały sprawę w pierwszej instancji, zaskarżyły wyrok do Trybunału Sprawiedliwości. Ostatecznie okazało się jednak, że KE ma rację.

Ostrożnie z lokalnymi uchwałami

Historia leżąca u podstaw sporu zaczęła się, kiedy region autonomiczny Sardynii przyjął działającą lokalnie ustawę, w której wyznaczono pulę pieniędzy na inwestycje początkowe. Pomoc miała mieć formę dotacji lub pożyczek funkcjonujących na preferencyjnych warunkach. Beneficjantami mogli być przedsiębiorcy z siedzibą na Sardynii. Dodatkowo władze tego regionu ustanowiły dla hotelarzy pomoc de minimis. Centralne władze włoskie, dotrzymując terminu, zgłosiły ustawę Komisji Europejskiej.

KE uznała wkrótce zgodność ustawy regionalnej ze wspólnym rynkiem. Po roku jednak radca ds. turystyki, rzemiosła i handlu regionu Sardynii wydał dekret w sprawie stosowania ustawy pomocowej. Był to akt wykonawczy, regulujący zasady starania się Sardyńczyków o pomoc. Napisano w nim, że dotacje będą dotyczyły projektów realizowanych dopiero po złożeniu wniosków o pieniądze. Nie będą dotyczyły wcześniejszych, nawet jeżeli takie uprzednie inwestycje miały służyć preferowanemu w programie celowi. Kwalifikowalne, czyli nadające się do refundacji koszty, musiały więc być poniesione po złożeniu aplikacji o dofinansowanie. Niemniej na mocy tego samego dekretu, na podstawie zawartych w nim przepisów przejściowych, pomocą mogły zostać objęte również koszty poniesione przez przedsiębiorców tuż po wejściu w życie ustawy pomocowej, ale jeszcze przed zatwierdzeniem jej przez Komisję Europejską.

W kolejnym roku region przyjął uchwałę uchylającą dekret z powodu uchybień proceduralnych. Ustanowił jednocześnie nowe przepisy wykonawcze dla systemu pomocy branży hotelowej. Mówiły one, że skoro dekret tuż po publikacji mógł wzbudzić w potencjalnych beneficjentach oczekiwanie, że wszystkie prace wykonane po wejściu w życie tego podstawowego dla całej kwestii aktu będą uważane za nadające się do objęcia dotacjami, to od samego początku stosowania dekretu trzeba brać je pod uwagę. O ile oczywiście tego rodzaju inwestycje zostały objęte wnioskiem o pomoc.

Ocena Komisji

Komisja Europejska, wskutek donosu na Sardyńczyków, wszczęła postępowanie wyjaśniające w sprawie wydanej już przez siebie decyzji o zgodności lokalnej pomocy publicznej ze wspólnym rynkiem. I ostatecznie wydała decyzję korygującą. Wskazała w niej, że nie została poinformowana, zgodnie z obowiązującą procedurą, o uchwałach z Sardynii. Unijni urzędnicy podkreślili przy tym, że w 28 przypadkach hotelowa pomoc na wyspie została przyznana na projekty rozpoczęte przed końcową datą wyznaczoną na składanie wniosków.

KE wydała więc kolejną decyzję. Uznała w niej, że skoro sardyńska uchwała nie została jej notyfikowana, to system hotelowej pomocy pod postacią, w jakiej jest stosowany, naruszył pierwotną decyzję zatwierdzającą taką pomoc. Dofinansowane projekty zaś, jeżeli zostały rozpoczęte przed datą zatwierdzenia i przed złożeniem jakiegokolwiek wniosku, nie nadają się do objęcia dotacjami. Dlatego KE zażądała wycofania wypłaconych w takich okolicznościach pieniędzy.

Spółki hotelowe i Sardynia rozpoczęły więc proces przed sądami Unii Europejskiej.

TSUE to sąd prawa

Dwie instancje TSUE przyznały rację Komisji, a nie władzom lokalnym Sardynii. Oceniają one bowiem zgodność stosowania procedur, także ustanowionych lokalnym prawem, z traktatami i rozporządzeniami europejskimi. Nie zajmują się słusznością elastycznego stosowania unijnych norm. Dlatego zarówno sąd orzekający w pierwszej instancji, jak i trybunał w drugiej instancji orzekły, że skarga przedsiębiorców, którzy muszą zwrócić pieniądze lokalnej administracji, nie może być uwzględniona. Przedmiotem bowiem spornej decyzji był system pomocy, a nie indywidualne dotacje. Dlatego w razie braku decyzji KE co do zgodności planowanej pomocy regionalnej z zasadami wspólnego rynku, samo przyjęcie przepisów prawa krajowego czy lokalnego, przewidującego dotacje, nie może dać potencjalnym beneficjentom pewności nawet tego, że będą mogli się o nią starać - orzekli europejscy sędziowie. Tym samym zainteresowani realizacją krajowego prawa mogą opierać uzasadnione oczekiwania tylko na zapewnieniach właściwych organów Unii. W przeciwnym razie mogą spodziewać się konieczności zwrotów przyznanych dotacji.

w sprawach połączonych od C-630/11 P do C-633/11 P.

Dobromiła Niedzielska-Jakubczyk

 dobromila.niedzielska@infor.pl