Dojrzałe regulacje. Zwłaszcza do zmian

Ustawa - Prawo prasowe, która weszła w życie 1 lipca 1984 r., miała spełniać dwie funkcje: chronić dziennikarzy i wytyczać im profesjonalne standardy. Z biegiem czasu wiele jej instytucji przestało jednak chronić żurnalistów, a nawet zaczęło działać przeciwko nim. Nieaktualność aktu najlepiej obrazuje art. 1, który odnosi się do Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. Do dziś nazwa nie została skorygowana. Nie tylko ten przepis rodzi kontrowersje w środowisku medialnym. Świętujące trzydziestolecie prawo dalekie jest od doskonałości. Głównym problemem jest szeroko rozbudowana odpowiedzialność karna towarzysząca obowiązkom nałożonym na dziennikarzy. Karanie za słowa ciężko pogodzić ze standardami wynikającymi z orzecznictwa m.in. Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Warto przyjrzeć się kilku archaicznym instytucjom ustawy, które budzą wątpliwości w świetle międzynarodowych standardów wolności słowa.

Prasa w rękach samorządu

Niewątpliwie najdalej idące skutki w praktyce wywołuje art. 8, który umożliwia samorządom pełnienie funkcji wydawcy. Gminy, powiaty czy województwa korzystają z tego, wypuszczając na rynek rozmaite periodyki bądź powołując spółki, które prowadzą działalność wydawniczą na ich rzecz. Pisma promujące działania lokalnych włodarzy nierzadko przypominają regularne gazety. A wydawcy niezależnych tytułów prasowych są zmuszeni się z nimi mierzyć.

Władze lokalne powinny oczywiście mieć możliwość zawiadamiania o sprawach regionu za pomocą biuletynów czy też stron internetowych. Granica pomiędzy informowaniem a wydawaniem normalnego tytułu prasowego jest jednak niejasna. To z kolei prowadzi do zakłócenia norm konkurencji na lokalnym rynku mediów. Prasa samorządowa jest bowiem w uprzywilejowanej pozycji, często zatrudnia pracowników samorządowych, a ze względu na wsparcie z budżetu publicznego może swobodnie kalkulować cennik reklam. W efekcie już teraz trudno o niezależną prasę w niektórych regionach Polski, negatywnym przykładem są choćby województwa warmińsko-mazurskie i podlaskie.

Ciężko sobie wyobrazić, aby tytuły prasowe wydawane przez jednostki samorządowe spełniały podstawowe standardy dziennikarstwa, urzeczywistniając "prawo obywateli do ich rzetelnego informowania, jawności życia publicznego oraz kontroli i krytyki społecznej" (art. 1 prawa prasowego). Zazwyczaj redagują je pracownicy magistratu lub osoby podległe służbowo lokalnym włodarzom, które nie są w stanie rzetelnie informować o działaniach swoich przełożonych i ich kontrolować. A przecież patrzenie na ręce władzy i informowanie obywateli o jej poczynaniach jest najważniejszą funkcją prasy. Rolą lokalnych dziennikarzy jest bycie stróżem demokracji (watchdogs). W tym zakresie możliwość wydawania tytułów prasowych przez samorządy godzi w istotę wolności prasy i swobodę słowa.

Roli korygującej obecnego stanu prawnego można się dopatrywać w stanowiskach przyjętych ostatnio przez regionalne iby obrachunkowe z Łodzi i Wrocławia. Orzekając o możliwości wydawania gazet, zamawiania płatnych ogłoszeń i reklam, RIO przypomniały, iż gminy rozporządzają pieniędzmi publicznymi, a więc "wszystkich mieszkańców". Nie mogą ich wydawać w sposób dowolny. Ponadto RIO z Wrocławia stwierdziła, że "wolność prasy gminnej może więc leżeć tylko w granicach tej treści, która zaspokaja zbiorowe potrzeby mieszkańców. Warunek ten spełniają przede wszystkim informacje o działaniach i zamierzeniach organów gminy i jej jednostek organizacyjnych, w tym o aktach prawa miejscowego, organizowanych akcjach, imprezach itp. Nie spełniają go natomiast publikacje o charakterze politycznym, tym bardziej jednostronne. Wspólnota samorządowa ze swej natury jest różna. Mieszkańcy różnią się miedzy sobą poglądami. Ukazywanie opozycji w negatywnym świetle zaspokaja wyłącznie potrzeby ich przeciwników politycznych". Stanowiska RIO powinny być jasnym sygnałem dla ustawodawcy i doprowadzić do modyfikacji art. 8 ustawy, uniemożliwiając samorządom wydawanie prasy.

Archaiczna autoryzacja

Na szczególną uwagę zasługuje również instytucja autoryzacji wypowiedzi prasowej (art. 14 ust. 2 prawa prasowego), umożliwia bowiem ingerencję w tekst przez źródło informacji (tj. udzielających wywiadu, wypowiedzi, komentarza). "Publikowanie lub rozpowszechnianie w inny sposób informacji utrwalonych za pomocą zapisów fonicznych i wizualnych wymaga zgody osób udzielających informacji". Za brak autoryzacji dziennikarzowi grozi grzywna lub kara ograniczenia wolności. Ze względu na sankcję karną jest to regulacja unikatowa na skalę światową. Najczęściej instytucje podobne do polskiej autoryzacji uregulowane są w dziennikarskich kodeksach etycznych, stanowiąc element deontologii zawodowej. Jak wskazuje prof. Andrzej Rzepliński w zdaniu odrębnym do wyroku TK, została wprowadzona po to, aby chronić informacje podawane przez przedstawicieli prasy i funkcjonariuszy państwowych lub partyjnych. Wokół tej kontrowersyjnej instytucji od lat toczy się dyskusja. Autorytety reportażu uważają, że jest to nieodzowny element warsztatu dziennikarskiego, który nie wymaga kodyfikacji, inni z kolei optują za prawną możliwością ingerencji przez rozmówcę w tekst, w celu ochrony prywatności, wizerunku i dobrego imienia.

O dolegliwości instytucji autoryzacji przekonał się Jerzy Wizerkaniuk - redaktor lokalnej gazety, który został skazany na karę grzywny w związku z opublikowaniem wywiadu i zdjęcia lokalnego polityka bez jego zgody. Sprawa stała się podstawą orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (który nie dopatrzył się naruszenia konstytucji) oraz Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (sprawa Wizerkaniuk przeciwko Polsce). Ten ostatni uznał, że instytucja autoryzacji ma na celu ochronę osób (w szczególności polityków), które mają znaczącą świadomość odpowiedzialności za słowo. Ponadto może ona służyć wywieraniu nacisków na redaktorów przez osoby będące źródłem informacji. W praktyce bowiem brak terminu na wyrażenie zgody co do publikacji tekstu umożliwia jego długotrwałą blokadę. Informacja szybko się dezaktualizuje, czyniąc publikację tekstu niecelową. Z kolei groźba surowej odpowiedzialności karnej prowadzić może do autocenzury dziennikarzy w razie braku autoryzacji.

Projekt nowelizacji prawa prasowego, zaproponowany przez PSL, zakłada wprowadzenie terminów na dokonanie autoryzacji (jednego dnia w przypadku dzienników i dwóch dni w przypadku czasopism). Propozycja ta niewątpliwie podąża w dobrym kierunku, niemniej jednak wątpliwa z punktu widzenia orzecznictwa trybunału w Strasburgu sankcja karna w projekcie się ostała.

Rejestracja prasy a internet

W świetle art. 20 prawa prasowego wydawanie tytułu prasowego wymaga rejestracji. Za tytuł prasowy uważa się dziennik lub czasopismo. Co do innych form prasy przepisy nie przewidują rejestracji. Prasa oznacza w szczególności dzienniki i czasopisma, serwisy agencyjne. Termin "dziennik" został zdefiniowany w prawie prasowym: jest nim ogólnoinformacyjny druk periodyczny lub przekaz za pomocą dźwięku oraz dźwięku i obrazu, ukazujący się częściej niż raz w tygodniu. Czasopismem z kolei jest druk periodyczny ukazujący się nie częściej niż raz w tygodniu, a nie rzadziej niż raz w roku. W zamiarze ustawodawcy wprowadzenie obowiązku rejestracyjnego miało na celu "ochronę praw do istniejących już na rynku tytułów prasowych, uniknięcie zarejestrowania tytułów o nazwie identycznej lub na tyle zbliżonej, że mogłaby być identyfikowana z nazwą już istniejącą".

Zakwalifikowanie tytułu jako dziennika lub czasopisma nakłada na jego autora/wydawcę obowiązki wynikające z art. 45 prawa prasowego, m.in. właśnie rejestrację. W wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 14 grudnia 2011 r. zniesiono sankcję ograniczenia wolności w razie braku jej dokonania, ale sam wymóg rejestracji w ustawie pozostał. Obecnie wydawanie pisma bez rejestracji stanowi wykroczenie, za które sąd może wymierzyć karę grzywny w wysokości do 5 tys. zł. Wraz z rozwojem internetu pojawił się jednak problem z kwalifikacją prawną niektórych serwisów internetowych i uznaniem ich za prasę w rozumieniu prawa prasowego. We wspomnianym wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że ustawodawca powinien rozważyć odrębną regulację sankcji za brak rejestracji, ale i samego obowiązku rejestracji, nie tylko w stosunku do czasopism drukowanych, ale także w odniesieniu do publikacji internetowych.

Dotychczasowe orzecznictwo sądów dotyczące rejestracji prasy internetowej jest niejednolite. W niektórych sprawach sądy umarzają postępowania z uwagi na znikomą społeczną szkodliwość, w innych orzekają przewidziane prawem kary. Sam Sąd Najwyższy nie dał jasnych wytycznych. Uznał co prawda, że przy spełnieniu określonych warunków portale internetowe podlegają rejestracji (gdy są odpowiednikiem lub kontynuują tradycyjne, papierowe wydanie dziennika lub czasopisma). Zabrakło jednak wskazania czytelnych kryteriów pozwalających odróżnić witryny internetowe objęte tym wymogiem od tych pozostających poza regulacją. Brak precyzji powoduje, że przepisy o rejestracji są wykorzystywane jako element walki konkurujących z sobą lokalnych portali newsowych. Złożenie zawiadomienia na policję o braku rejestracji portalu przez konkurenta nic nie kosztuje. Portal zaś narażony jest na proces i karę grzywny.

Wydaje się, że jedyne rozwiązanie problemu rejestracji stron internetowych to określenie wzajemnych praw i obowiązków osób, które chcą się posługiwać tytułem dziennikarza w rozumieniu prawa prasowego. Należy zastanowić się, czy z wymogiem rejestracji nie powinny się wiązać określone prawa wynikające z prawa prasowego oraz innych ustaw, w szczególności kodeksu postępowania karnego. Tylko dziennikarz (bloger, dziennikarz obywatelski, dziennikarz prasy tradycyjnej), który dokonałby rejestracji (lub zrobiłaby to jego redakcja) mógłby powoływać się przed organami władzy na szczególne gwarancje wynikające z prawa karnego procesowego, w szczególności na ochronę źródeł informacji, stanowiącą fundament dziennikarstwa. Tym samym, gdyby to bloger opublikował treści nagrań polityków, a nie renomowany tygodnik, przysługiwałoby mu prawo do ochrony źródeł informacji tylko w przypadku wcześniejszego zarejestrowania i dobrowolnego przyjęcia obowiązków i uprawnień wynikających z prawa prasowego.

Współczesny dziennikarz

Zgodnie z art. 7 ust. 5 prawa prasowego dziennikarzem jest zarówno ta osoba, która pozostając z redakcją w stosunku pracy, zajmuje się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych, jak i ta, która zajmuje się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji. Druga część definicji zdaje się wymagać doprecyzowania we współczesnym świecie medialnym. Czy dziennikarzem może być osoba związana z redakcją umową-zleceniem bądź inną umową, w jakikolwiek sposób zobowiązującą go do tworzenia, redagowania czy przygotowywania materiałów prasowych? Czy dziennikarzem jest wyłącznie reporter zbierający materiał, czy też pracownik redakcji, którego zadaniem jest przetwarzać, redagować czy opracowywać otrzymane informacje? Pytania te pozostawione są przez ustawodawcę bez jasnych odpowiedzi.

W tej chwili wielu dziennikarzy pracuje jako freelancerzy, którzy najpierw pracują nad materiałem dziennikarskim, a następnie próbują go zaprezentować na łamach prasy lub na antenie. Obecna definicja ustawowa wyklucza tego typu działalność dziennikarską, temat nie jest bowiem dziennikarzowi zlecany przez redakcję. Ponadto coraz częściej organizacje pozarządowe lub instytucje badawcze publikują opracowania i materiały specjalistyczne. Ich status, podobnie jak zaangażowanych przez nich dziennikarzy, w świetle prawa prasowego nie jest jasny.

Tajemnica dziennikarska

Ostatnie tygodnie, w tym wkroczenie służb do redakcji tygodnika "Wprost", pokazały również, że nie najlepiej chronione są źródła informacji dziennikarskiej. Być może zatem zakres art. 15 ust. 2 prawa prasowego powinien ulec modyfikacji. Zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka za naruszenie zasad tajemnicy dziennikarskiej uznaje się nie tylko nakaz ujawnienia informatora skierowany bezpośrednio do dziennikarza (np. podczas przesłuchania w charakterze świadka w postępowaniu karnym), ale także inne czynności podejmowane przez organy ścigania i inne służby w celu ustalenia osób odpowiedzialnych za ujawnienie poufnych informacji mediom. Trybunał wielokrotnie uznawał za niedopuszczalną ingerencję w tajemnicę dziennikarską działania, takie jak: przeszukanie pomieszczeń redakcyjnych i mieszkań dziennikarzy oraz zajęcie znajdujących się tam materiałów, które mogły zawierać dane informatorów (Sanoma Uitgevers B.V rzeciwko. Holandii, Saint-Paul Luxemburg S.A. przeciwko Luksemburgowi, czytaj także tekst prof. Ireneusza C. Kamińskiego "Ochrona dziennikarskich źródeł. Drzwi bardzo wąsko otwarte", Prawnik nr 123, 27-29 czerwca 2014 r.).

Instytucja tajemnicy dziennikarskiej jest ważnym narzędziem ochrony, nie tylko przed naciskami płynącymi z zewnątrz, np. ze strony organów ścigania. Stanowi również gwarancję pozwalającą utrzymać równowagę w stosunkach wewnętrznych pomiędzy interesem korporacyjnym właściciela medium a niezależnością dziennikarską. Zdarza się jednak, szczególnie w dobie kryzysu ekonomicznego, że właściciele mediów w pogoni za zyskiem zapominają o niej. Za przykład może tu posłużyć zwolnienie z redakcji dziennika "Rzeczpospolita" trzech dziennikarzy oraz redaktora naczelnego po publikacji artykułu "Trotyl na wraku tupolewa". Do zwolnienia doszło w związku z odmową ujawnienia przez nich źródeł informacji.

Zgodnie z prawem prasowym dziennikarz ma obowiązek ujawniać informacje objęte tajemnicą dziennikarską wyłącznie redaktorowi naczelnemu, a i jemu jedynie "w niezbędnych granicach". Również kodeksy etyczne wydawców, jak i instrumenty międzynarodowe nie dają podstawy do ujawniania tożsamości informatorów dziennikarza na żądanie właściciela środka masowego przekazu. Wynika to z założenia, że redaktor naczelny, a nie właściciel, odpowiada za całokształt spraw związanych z redakcją, podejmuje decyzje o publikacji i jest uprawniony, a zarazem zobowiązany, do weryfikacji materiałów zgromadzonych przez dziennikarzy. Obowiązek ten jest szczególnie istotny, gdy publikacja oparta jest na anonimowych źródłach i dotyczy zagadnień mających znaczenie dla porządku publicznego czy bezpieczeństwa narodowego.

Sprawa "Rzeczpospolitej" zilustrowała, iż standardy wynikające z tajemnicy dziennikarskiej nie zawsze są przestrzegane przez właścicieli mediów. Wiąże się to z brakiem odpowiednich rozwiązań prawnych chroniących dziennikarza przed dyktatem ze strony właściciela. Niezależność dziennikarzy od właścicieli nie znalazła bowiem uregulowania w prawie prasowym. Brakuje w szczególności przepisów odnoszących się do stosunków pracowniczych w redakcjach, które uwzględniałyby specyfikę zawodu dziennikarza. Brak jest także mechanizmów "miękkiego prawa", np. rekomendacji opiniotwórczych stowarzyszeń dziennikarskich czy rezolucji odpowiednio silnych organów doradczych, takich jak np. funkcjonujący w Wielkiej Brytanii Defence, Press and Broadcasting Advisory Committee. Jest to instytucja złożona z przedstawicieli mediów, jak również urzędników państwowych, przedstawicieli sił zbrojnych, której zadaniem jest doradzanie wydawcom w kwestiach publikacji informacji tajnych, ważkich z punktu widzenia bezpieczeństwa narodowego. Niewiążące wytyczne opracowywane przez komisję służą za wskazówkę dla wydawców.

Co dalej z prawem prasowym?

W ostatnich latach podjęto kilka prób nowelizacji ustawy, ich celem było usunięcie wszelkich anachronizmów oraz instytucji, które nie funkcjonują w prawie prasowym oraz które mają związek z okresem PRL. Swoje niezależne projekty przedstawili wydawcy, stowarzyszenie dziennikarzy i politycy. Nie udało się jednak osiągnąć pomiędzy nimi konsensusu. Obecnie na rozpoznanie czeka wspomniany projekt PSL. Jaki będzie jego los - ciężko przewidzieć.

Jedyną szansą na korektę instytucji, które budzą kontrowersje, jest stopniowy demontaż prawa prasowego w drodze regularnej litygacji przed Trybunałem Konstytucyjnym i ETPC. Przykładem jest instytucja sprostowania, która po wyrokach strasburskiego trybunału (sprawa Kaperzyński przeciwko Polsce) i TK przeszła pod koniec 2012 r. znaczącą modyfikację w celu dostosowania do standardów wolności słowa. W prawie prasowym pozostawiono jednolitą formę reakcji na publikację, tj. wyłącznie odnoszącej się do faktów. Zrezygnowano z instytucji odpowiedzi pozwalającej na polemikę z wypowiedziami ocennymi. Nowela zniosła ponadto odpowiedzialność karną za niedopełnienie obowiązku publikacji sprostowania oraz wprowadziła szybki tryb procedowania w sprawach dotyczących tego zagadnienia. Modyfikację instytucji sprostowania należy uznać za dobry pierwszy krok.

Stanowiska regionalnych izb obrachunkowych powinny być jasnym sygnałem dla ustawodawcy i doprowadzić do modyfikacji art. 8 ustawy, uniemożliwiając samorządom wydawanie prasy

Jedyną szansą na korektę archaicznych instytucji, które budzą kontrowersje, jest stopniowy demontaż prawa prasowego w drodze regularnej litygacji przed Trybunałem Konstytucyjnym i Europejskim Trybunałem Praw Człowieka. Przykładem są regulacje dotyczące sprostowania

@RY1@i02/2014/128/i02.2014.128.070000400.805.jpg@RY2@

fot. michał kołyga

@RY1@i02/2014/128/i02.2014.128.070000400.806.jpg@RY2@

Dominika Bychawska-Siniarska prawniczka, szefowa "Obserwatorium wolności mediów w Polsce" oraz koordynatorka projektu "Europa Praw Człowieka" Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka

Dominika Bychawska-Siniarska

prawniczka, szefowa "Obserwatorium wolności mediów w Polsce" oraz koordynatorka projektu "Europa Praw Człowieka" Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka