SAFE: pożyczka na bezpieczeństwo czy droga do utraty suwerenności? [OPINIA]

27 lutego polski Sejm przyjął poprawki Senatu do ustawy o Finansowym Instrumencie Zwiększenia Bezpieczeństwa SAFE. Security Action for Europe przyjęto w UE w maju 2025 r. i jest to nie tyle program, co instrument finansowy czy też fundusz pożyczkowy o wartości 150 mld euro, służący „wzmocnieniu Europejskiego Przemysłu Obronnego” poprzez zakupy broni i rozbudowę bazy przemysłowo-zbrojeniowej w Unii Europejskiej. Równocześnie w wielu dokumentach Komisji Europejskiej podkreślana jest konieczność zwalczenia „fragmentaryzacji przemysłu obronnego UE” oraz konsolidacji produkcji zbrojeniowej („pilne i duże inwestycje”).

Ustawie przypisuje się to, że dzięki niej Polska „będzie mogła” skorzystać z unijnej pożyczki w formie niejako szczególnego uprawnienia („dostaliśmy pieniądze” – mówił premier Donald Tusk); „uzyskaliśmy pomoc finansową” – czytamy w rozporządzeniu Rady UE; a Komisja twierdzi, że „pozwala pożyczyć”). W ten sposób wytwarza się silną presję polityczną na prezydenta Karola Nawrockiego, by podpisał ustawę, w pewnym sensie nadając instrumentowi SAFE już nie opcjonalny, lecz przymusowy, obowiązkowy charakter.

Tymczasem treść oraz sposób procedowania tej ustawy każą spytać o jej zgodność z Konstytucją (chodzi o uprawnienia Prezydenta RP w zakresie bezpieczeństwa i obronności państwa, wynikające także z ustawy o obronie ojczyzny). Wkroczono bowiem w kompetencje z dziedziny obrony narodowej, które nie zostały w unijnych traktatach przekazane do Komisji Europejskiej. Jest to również sprzeczne z wyrokami Trybunału Konstytucyjnego, a także z podstawowym dokumentem państwa polskiego, czyli aktualną Strategią Zarządzania Długiem Sektora Finansów Publicznych (w latach 2025–2028) opracowaną przez Ministerstwo Finansów.

Czy ustawa o SAFE jest sprzeczna z Konstytucją i ustawą o obronie ojczyzny?

Przepis art. 126 ust. 2 Konstytucji stanowi, że Prezydent „stoi na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa” i zgodnie z art. 134 jest „najwyższym zwierzchnikiem Sił Zbrojnych”. Ponadto na podstawie przepisu art. 133 Prezydent jest reprezentantem państwa „w stosunkach zewnętrznych”.

Rozwinięcie ogólnej normy konstytucyjnej odnoszącej się do kwestii stania na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa zostało dokonane w ustawie o obronie ojczyzny z dnia 11 marca 2022 r. Prezydent został w niej wyposażony w szczególne kompetencje i jest zasadniczym ogniwem systemu bezpieczeństwa państwa tworzącego strukturę, w skład której wchodzi całość sił i środków państwa przewidzianych do realizacji zadań w dziedzinie bezpieczeństwa.

Zgodnie z art. 24 tej ustawy Prezydent „przekazuje Radzie Ministrów rekomendacje do strategii bezpieczeństwa narodowego przed rozpoczęciem przez Radę Ministrów prac nad jej projektem” (pkt 1 ust. 1); „zatwierdza na wniosek Prezesa Rady Ministrów strategię bezpieczeństwa narodowego” (pkt 1 ust. 2); „przekazuje Radzie Ministrów rekomendacje do przygotowań obronnych Rzeczypospolitej Polskiej” (pkt 1 ust. 3); „wydaje, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, w drodze postanowienia, Polityczno-Strategiczną Dyrektywę Obronną Rzeczypospolitej Polskiej oraz inne dokumenty wykonawcze do strategii bezpieczeństwa narodowego” (pkt 1 ust. 4); „zatwierdza, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, plany krajowych ćwiczeń systemu obronnego, które są organizowane cyklicznie, nie rzadziej niż co 4 lata, przy udziale najwyższych władz państwowych i kieruje ich przebiegiem” (pkt 1 ust. 5); „postanawia, na wniosek Rady Ministrów, o wprowadzeniu albo zmianie określonego stanu gotowości obronnej państwa” (pkt 1 ust. 6); „może zwracać się do wszystkich organów władzy publicznej, administracji rządowej i samorządowej, przedsiębiorców, kierowników innych jednostek organizacyjnych oraz organizacji społecznych o informacje mające znaczenie dla bezpieczeństwa i obronności państwa” (pkt 1 ust. 9); „inicjuje i patronuje przedsięwzięciom ukierunkowanym na kształtowanie postaw patriotycznych i obronnych w społeczeństwie” (pkt 1 ust. 10). Zatwierdzane i wydawane przez Prezydenta dokumenty powinny stanowić podstawę do realizacji przedsięwzięć oraz planowania zamierzeń w sferze polityki bezpieczeństwa narodowego, jak również w sferze podejmowania czynności mających na celu doskonalenie systemu obronnego państwa.

Ogólne kompetencje dotyczące stania na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium zobowiązują Prezydenta do analizowania i oceny ewentualnych zagrożeń oraz uruchamiania prawnie dopuszczalnych działań w celu przeciwdziałania tym zagrożeniom. Również art. 25 ustawy o obronie ojczyzny wyposaża Prezydenta w istotne kompetencje, w tym „określa, na wniosek Ministra Obrony Narodowej, główne kierunki rozwoju Sił Zbrojnych oraz ich przygotowań do obrony państwa” (pkt 1, ust. 1). Dlatego też to Prezydent powinien uczestniczyć ex ante we wszystkich etapach powstawania projektu ustawy tworzącej procedurę kształtowania polskiego funduszu opartego na instrumentach SAFE – FIZB.

Zgodnie z rozporządzeniem Rady UE stanowiącym podstawę polskiej ustawy z 13 lutego wniosek o pożyczkę powinien być złożony do Komisji Europejskiej w terminie do 30 listopada 2025 r. Prezydent powinien więc brać udział w jego przygotowaniu i zatwierdzaniu. Odmienna procedura powoduje omijanie przepisów ustawy, ale przede wszystkim stanowi naruszenie Konstytucji RP.

Co z zadłużeniem publicznym?

Realizacja postanowień ustawy i instrumentu SAFE, po wejściu w życie, będzie sprzeczna także z przepisami Konstytucji dotyczącymi limitu zadłużenia (art. 216 ust. 5). Polski dług publiczny – w budżecie i poza budżetem państwa – przekroczył 2 bln zł, zaś relacja długu do PKB, według danych Komisji Europejskiej z 12 lutego 2026 r. (Debt Sustainability Monitor) wyniesie w 2026 r. 65,4 proc., a w 2029 r. wzrośnie do 75,3 proc. Tym samym przekroczy konstytucyjne ograniczenie, które wskazuje, że nie wolno zaciągać pożyczek lub udzielać gwarancji i poręczeń finansowych, w następstwie których państwowy dług publiczny przekroczy 3/5 wartości rocznego produktu krajowego brutto. Zaciągnięcie pożyczki SAFE oznacza jeszcze wyższy poziom zadłużenia i większe przekroczenie tego limitu.

Problematyka naruszenia Konstytucji została pominięta w dyskusjach zarówno w Sejmie (połączone komisje obrony i finansów publicznych nie obradowały merytorycznie nad poszczególnymi artykułami projektu ustawy i stanowiącego jej podstawę rozporządzenia Rady UE), jak i w dyskusji publicznej i medialnej.

Na posiedzeniu komisji w Sejmie była jedynie nieduża reprezentacja ministrów, kierowników resortów, choć w obradach plenarnych uczestniczył – nie tylko jako obserwator – ambasador RFN w Warszawie, co wzbudziło w Polsce wiele emocji, biorąc pod uwagę fakt, że Niemcy nie chcą korzystać z funduszu SAFE.