Zintegrowane plany inwestycyjne do poprawki. Będzie łatwiej, ale nie bez ryzyka

Chociaż zintegrowanych planów inwestycyjnych (ZPI) przybywa, wciąż jest ich jak na lekarstwo. Jednym z głównych hamulców są przepisy. Ministerstwo Rozwoju i Technologii ma ambitne plany, by usunąć największe bariery. Najnowsza wersja projektu nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma dać nowe narzędzia, dzięki którym ZPI mają się stać bardziej popularne. Choć inwestorzy chwalą proponowane rozwiązania, to jednocześnie wskazują, czego ich zdaniem w projekcie zabrakło.

Lublin przeciera szlaki

Do tej pory w całej Polsce uchwalono 30 ZPI. To wciąż niewiele. Nadal dotyczą one takich obszarów jak fotowoltaika i infrastruktura. Cztery ZPI przewidują zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Zostały one uchwalone na terenie Rumii, Lublina, Leszna i Kołbaskowa. Są też i takie, na podstawie których powstaną osiedla domów jednorodzinnych (Goczałkowice-Zdrój, Skoczów) oraz hotel (Trzebiatów). Największy i najbardziej spektakularny projekt powstanie w Lublinie, na terenie Górek Czechowskich. Dzięki ZPI deweloper wybuduje osiedle budynków wielorodzinnych mieszkalnych oraz urządzi park o powierzchni bagatela 75 ha, który będzie otwarty dla wszystkich.

ZPI cieszą się coraz większym zainteresowaniem wśród inwestorów. Tylko do krakowskiego ratusza wpłynęło już kilkadziesiąt wniosków o ich uchwalenie.

– Dziś uchwalenie ZPI jest procedurą długotrwałą, nieprzewidywalną i w pełni zależną od woli rady gminy. Mimo blisko 3 lat obowiązywania ustawy planistycznej wciąż jest to rozwiązanie nowe, często nieznane inwestorom, zwłaszcza tym, którzy nie realizują dużych projektów. Gminy są pochłonięte uchwalaniem planów ogólnych i nie koncentrują się na propagowaniu tego mechanizmu, nie zachęcają inwestorów do korzystania z niego – wyjaśnia dr Agnieszka Grabowska-Toś, wspólniczka zarządzająca Kancelarii Kania Stachura Toś, ekspertka komitetu ds. Nieruchomości KIG. Jej zdaniem największym problemem nie jest sam stopień skomplikowania procedury, ale brak realnej gwarancji jej zakończenia sukcesem. Inwestor może uzyskać uchwałę intencyjną, prowadzić wielomiesięczne negocjacje, uzgadniać treść umowy urbanistycznej, ponosić koszty koncepcji i analiz, a mimo to rada gminy na końcowym etapie może po prostu nie uchwalić ZPI. Ryzyko jest więc wysokie, a to dla inwestorów jest jeden z czynników, który biorą pod uwagę, decydując się na skorzystanie z danego rozwiązania.

Koncepcja odblokuje ZPI?

Projekt noweli rozwiązuje część dotychczasowych problemów inwestorów. Jego nowa wersja przewiduje m.in. możliwość uchwalenia przez gminę koncepcji urbanistyczno-architektonicznej. Radni będą mogli określić, czego oczekują od inwestora, jeszcze zanim ten przygotuje projekt ZPI.

Projekt wskazuje też, co taka koncepcja może obejmować. Chodzi m.in. o założenia dotyczące układu funkcjonalnego i urbanistycznego zabudowy, parametry intensywności zabudowy oraz minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej, a także kwestie dotyczące architektury – gabaryty budynków, ich kolorystykę, geometrię i pokrycie dachów. Dokument ma również odnosić się do układu komunikacyjnego, głównych rozwiązań infrastruktury technicznej wraz z ich powiązaniem z otoczeniem oraz do analizy krajobrazowej. Dopiero po uzgodnieniu koncepcji sporządzany byłby właściwy projekt ZPI.

Nowe rozwiązanie podoba się Polskiemu Związkowi Firm Deweloperskich i prawnikom zajmującym się inwestycjami. – Mamy tu do czynienia z pewnym ewenementem. Otóż bardzo podobny postulat dotyczący wprowadzenia koncepcji zgłosiły niezależnie PZFD, Unia Metropolii Polskich oraz Izba Architektów. To pokazuje, że potrzeba wprowadzenia takiego rozwiązania jest realna – mówi Michał Leszczyński, dyrektor działu legislacji PZFD.

Według niego to dobre rozwiązanie, gdyż o wiele łatwiej rozmawia się o konkretnej koncepcji, która jest czytelna także dla mieszkańców. Wokół takiego dokumentu po prostu łatwiej negocjować.

– Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (którym jest ZPI) w swojej klasycznej formie jest dla przeciętnego odbiorcy mało zrozumiały, wymaga dodatkowych wizualizacji i objaśnień w celu przełożenia jego zapisów na realny obraz zabudowy – zauważa Leszczyński. I dodaje, że są w Polsce samorządy, które generalnie pozytywnie oceniały formułę ZPI, ale miały poważne zastrzeżenia do tego, że to nie one sporządzają projekt planu miejscowego, tylko inwestor.

– Nowe przepisy w dużej mierze rozwiązują ten problem i przywracają gminie większą kontrolę nad procesem – wyjaśnia dyrektor PZFD.

Dr Agnieszka Grabowska-Toś zauważa z kolei, że koncepcja architektoniczno-urbanistyczna powinna uporządkować wstępną fazę rozmów z gminą i umożliwić wcześniejszą ocenę zgodności zamierzenia z polityką przestrzenną samorządu. Co więcej, gmina będzie mogła zwolnić inwestorów – w drodze uchwały – z obowiązku dołączania do wniosku projektu ZPI. Dzięki temu powstanie on dopiero wtedy, gdy organ zaakceptuje zamierzenie przedstawione w koncepcji, a inwestor wyrazi zgodę na oczekiwaną przez gminę inwestycję uzupełniającą.

– Wielokrotnie zwracałam uwagę na konieczność odwrócenia dotychczasowej kolejności, która polega na tym, że najpierw inwestor przygotowuje projekt ZPI obejmujący inwestycję główną i uzupełniającą, a dopiero potem w ramach negocjowania umowy urbanistycznej faktycznie prowadzone są uzgodnienia zarówno co do zakresu inwestycji głównej, jak i rodzaju i zakresu inwestycji uzupełniającej. Mam nadzieję, że jeśli przepis wejdzie w życie, gminy będą chętnie podejmowały takie uchwały, bo zmiana kolejności działania może w praktyce znacząco ułatwić procedowanie ZPI – podsumowuje prawniczka.

Inwestycja uzupełniająca na drugim końcu miasta

Projekt przewiduje również zmianę definicji inwestycji uzupełniającej. Zgodnie z nim będzie to inwestycja służąca wykonywaniu zadań własnych gminy, w szczególności w zakresie m.in. budowy dróg publicznych, linii kolejowych, obiektów infrastruktury publicznego transportu zbiorowego, obiektów działalności kulturalnej, przedszkoli czy szkół. Projekt przewiduje, że inwestycja uzupełniająca nie będzie musiała być powiązana z inwestycją główną.

Propozycja podoba się Maciejowi Górskiemu, adwokatowi, partnerowi GPLF Górski & Partners Law Firm. – Dziś definicja inwestycji uzupełniającej jest bardzo wąska i przewiduje, że inwestycja taka musi bezpośrednio służyć obsłudze inwestycji głównej. I tu pojawiał się problem. Wyobraźmy sobie sytuację, w której gmina chciałaby, aby inwestor wybudował przedszkole, ale w sąsiedniej dzielnicy, a nie bezpośrednio przy swojej inwestycji. W świetle obowiązujących przepisów nie można by uznać takiego przedszkola za inwestycję uzupełniającą, bo nie „obsługuje” ono bezpośrednio inwestycji głównej. Po zmianie przepisów będzie to już możliwe, co daje gminom większą elastyczność – chwali prawnik.

Istotna jest także zmiana dotycząca możliwości modyfikowania granic ZPI po podjęciu uchwały o przystąpieniu do jego sporządzenia. Dziś istnieje ryzyko uznania, że jest to istotne naruszenie prawa, co może prowadzić do nieważności całego aktu. Tymczasem w praktyce procedura ZPI to proces negocjacyjny z inwestorem i w jego trakcie często okazuje się, że konieczne są korekty również w zakresie granic. Projekt nowelizacji wprost przewiduje, że takie zmiany, wynikające z negocjacji, nie będą wymagały ponownego podejmowania uchwały o przystąpieniu. To duże uproszczenie i usunięcie istotnych wątpliwości proceduralnych.

Brak gwarancji dla inwestorów

Projekt nie rozwiązuje jednak wszystkich problemów związanych ze ZPI. Jednym z nich jest ustalenie wysokości partycypacji inwestora, czyli ile musi wyłożyć ze swojej kieszeni, by zrealizować swój plan.

– Obecnie nie ma właściwie żadnego ustawowego ograniczenia co do wysokości świadczeń, jakich gmina może oczekiwać w ramach umowy urbanistycznej. Od niedawna przepisy dają gminom możliwość ustalania tzw. cenników, czyli zasad zawierania takich umów. To oczywiście dobrze, że pojawiła się taka możliwość, ale wątpię, żeby mniejsze samorządy takie uchwały podejmowały – tłumaczy mec. Maciej Górski.

Prawnik nie bardzo rozumie też, dlaczego nie wprowadzono żadnego limitu wysokości partycypacji. Dla porównania, przy planie rewitalizacji ustawodawca wprost wskazał, że wartość inwestycji uzupełniającej nie może przekroczyć wzrostu wartości nieruchomości wynikającego z uchwalenia planu. Skoro tam dało się wprowadzić takie ograniczenie, to dlaczego nie tutaj? Ustawowe ustalenie maksymalnego limitu mogłoby realnie pomóc w negocjacjach. Dawałoby inwestorom punkt odniesienia i pewien poziom bezpieczeństwa. Szczególnie w tych gminach, które nie ustalą swoich cenników.

– Projekt jest zachowawczy i pozostawia bez odpowiedzi kilka fundamentalnych pytań. Nie mówi o przerwaniu negocjacji przez organ wykonawczy gminy, co pozostaje jedną z największych barier zniechęcających inwestorów do angażowania środków w kosztowne przygotowania. Nie rozwiązuje też kwestii odpowiedzialności za koszty poniesione przez inwestora w razie bezzasadnego wycofania się gminy z rozmów – wylicza Michał Gliński, radca prawny, partner zarządzający w kancelarii Wardyński i Wspólnicy.