Decentralizacja systemu zarządzania i więcej kompetencji w rękach samorządu

Przekazanie oraz uporządkowanie kompetencji pomiędzy wojewodą a jednostkami samorządu terytorialnego oraz właściwymi organami w tych jednostkach to tylko część zmian, jakie wprowadza tzw. ustawa kompetencyjna. Nowe przepisy przewidują również zmiany strukturalne w tej administracji. Mają one m.in. polegać na ponownym zespoleniu na szczeblu województwa i powiatu np. organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej czy przekazaniu ośrodków doradztwa rolniczego w gestię samorządu województwa. Ustawa z 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie miała wejść w życie 1 kwietnia tego roku. Jednak Trybunał Konstytucyjny musiał zająć się zastrzeżeniami prezydenta do niektórych przepisów powołanej ustawy. Mimo że prezydent podpisał ostatecznie ustawę już 22 maja tego roku, to do 8 czerwca nie została ona opublikowana w Dzienniku Ustaw.

Zmiany obejmują 25 ustaw, m.in. ustawę o samorządzie powiatowym, prawo farmaceutyczne czy ustawę o utrzymaniu porządku i czystości w gminie. Przykładowo w ustawie o ochronie przyrody zmiany mają charakter zmian kompetencyjnych. Zgodnie z nimi sejmikowi województwa w miejsce wojewody powierzone zostaje tworzenie i likwidacja parku krajobrazowego oraz nadawanie mu statutu. Konsekwencją takiego rozwiązania jest konieczność odrębnego uregulowania ustanawiania planu ochrony dla rezerwatu przyrody (pozostaje w kompetencji wojewody) oraz planu ochrony dla parku krajobrazowego (przechodzi do kompetencji sejmiku województwa) oraz zmiany zasad powoływania dyrektora parku krajobrazowego, którego powoływać będzie zarząd województwa po zasięgnięciu opinii regionalnej rady ochrony przyrody. Z kolei sejmikowi województwa w miejsce wojewody zostaje powierzone wyznaczanie obszaru chronionego krajobrazu. Radzie gminy zaś w miejsce wojewody zostaje powierzone ustanawianie pomnika przyrody. Natomiast tworzenie i nadawanie statutu wojewódzkim ośrodkom ruchu drogowego zostaje powierzone sejmikowi województwa w miejsce zarządu województwa, a wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie przedsiębiorstwa w zakresie odbierania odpadów komunalnych, będą określane uchwałą rady gminy, a nie jak teraz decyzją wójta. Uzupełnieniem omawianej ustawy kompetencyjnej jest obowiązująca od 1 kwietnia 2009 r. ustawa o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. nr 31, poz. 206). Nowością tych przepisów jest przypisanie wojewodzie zadań związanych z zarządzaniem kryzysowym. Już teraz ciąży na nim obowiązek zapewnia współdziałania wszystkich organów administracji rządowej i samorządowej działających w województwie oraz kierowanie ich działalnością w zakresie zapobiegania zagrożeniu życia, zdrowia lub mienia oraz zagrożeniom środowiska, bezpieczeństwa państwa i utrzymania porządku publicznego, ochrony praw obywatelskich, a także zapobiegania klęskom żywiołowym i innym nadzwyczajnym zagrożeniom oraz zwalczania i usuwania ich skutków. Wojewoda będzie również: dokonywać oceny stanu zabezpieczenia przeciwpowodziowego województwa, opracowywać plan operacyjny ochrony przed powodzią oraz ogłaszać i odwoływać pogotowie i alarm przeciwpowodziowy.

Zdaniem Jana Kozłowskiego, marszałka województwa pomorskiego, zmiana wyraźnie sytuuje wojewodę jako przedstawiciela rządu w terenie, realizującego zadania pozostają w gestii rządu i nadzorującego z punktu widzenia prawa działalność samorządów.

– Uchwalone przepisy określają organy samorządu terytorialnego jako gospodarzy terenu, umożliwiając im, zwłaszcza województwom, realizację polityki rozwoju poszczególnych regionów i przyjmowanie odpowiedzialności za kształtowanie i wdrażanie tej polityki – mówi Jan Kozłowski.

Wzmocnieniu uległy również funkcje wojewody w stosunku do administracji zespolonej i niezespolonej działającej w województwie. Wojewoda może wydawać polecenia obowiązujące wszystkie organy administracji rządowej w województwie, a w sytuacjach nadzwyczajnych także organy samorządu terytorialnego. W ściśle określonych przypadkach może także wstrzymać egzekucję administracyjną poprzez wydanie decyzji administracyjnej.

W opinii marszałka Jana Kozłowskiego należy dążyć do przekazania na poziom powiatowy lub gminny jak największej ilości środków i zadań realizowanych obecnie przez samorząd województwa i administrację wojewody, dla których punktem odniesienia jest konkretny mieszkaniec.

– Dzięki takim zmianom samorząd województwa będzie mógł skoncentrować się na zadaniach dotyczących rozwoju – tłumaczy Jan Kozłowski. Dodaje jednak, że dla skutecznej realizacji polityki rozwoju regionu samorząd województwa musi jednak dysponować odpowiednimi instrumentami finansowymi, ponieważ – ze względów ustrojowych – nie powinien posługiwać się środkami władczymi wobec swoich partnerów w regionie.

Uchwalona pod koniec stycznia ustawa miała zacząć obowiązywać od 1 kwietnia 2009 r. Ustawa nie weszła jednak w życie. Została skierowana przez Prezydenta RP do Trybunału Konstytucyjnego. Prezydent zarzucił ustawie m.in. to, że powierzenie sejmikowi kompetencji w zakresie tworzenia, zmiany granic i likwidacji parku krajobrazowego w uzgodnieniu z właściwym rejonowym dyrektorem ochrony środowiska (RDOŚ) nie zapewnia we właściwy sposób ochrony środowiska. Zgodnie z ustawą projekt uchwały sejmiku w sprawie utworzenia, zmiany granic lub likwidacji parku krajobrazowego wymaga uzgodnienia między innymi z właściwym RDOŚ. Oznacza to, że bez zgody RDOŚ nie jest możliwe ani utworzenie, ani zlikwidowanie parku krajobrazowego, gdyż brak takiej zgody wyklucza wydanie aktu. Nie jest też możliwa zmiana granic parku. W tym wypadku brak zgody może dotyczyć samego wydania aktu albo jego szczegółowej treści – konkretnego przebiegu linii granicznej parku. Tak więc dla podjęcia prawnie skutecznych uchwał sejmiku rozstrzygające znaczenie ma uzyskanie zgody RDOŚ. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego nie można przyjąć, że uchwalona ustawa narusza konstytucję. W opinii sędziów TK ustawa zmienia dotychczasowy podział kompetencji między administracją rządową i samorządową w zakresie tworzenia i funkcjonowania parków krajobrazowych, przyjęcie jednak przez ustawodawcę pewnej koncepcji dalszego funkcjonowania jednej z form ochrony przyrody mieści się w konstytucyjnie akceptowalnych granicach swobody ustawodawczej. W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że kwestionowany przepis jest zgodny z konstytucją

Zgodnie z obowiązującym stanem prawnym starosta określa, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową lub mienie gromadzkie. Dzisiaj w przypadku sporu kompetencyjnego wynikającego z położenia nieruchomości na obszarze więcej niż jednego powiatu – właściwego starostę określa wojewoda. Nowe przepisy przewidują, że rozstrzyganie sportów kompetencyjnych będzie poddane regułom ogólnym. W konsekwencji oznacza to, że zgodnie z art. 22 kodeksu postępowania administracyjnego spory o właściwość będzie rozstrzygał sąd administracyjny. W ten sposób nastąpi dalsze ujednolicenie trybu postępowania.

Zgodnie z ustawą o odznakach i mundurach odznaki honorowe stanowią wyróżnienie w szczególności za zasługi położone w działalności państwowej lub społecznej. Dotychczas wśród podmiotów samorządowych upoważnionych do ustanowienia odznak są wyłącznie samorządy wojewódzkie. Celem nowelizacji przepisów w tym zakresie jest rozszerzenie tego katalogu o pozostałe jednostki samorządu terytorialnego, a tym samym umożliwienie ustanawiania i przyznawania odznak honorowych. Dzięki zmianie odznaki honorowe za zasługi w działalności państwowej lub społecznej na rzecz rozwoju określonej jednostki samorządu terytorialnego będą ustanawiane przez organ stanowiący (rada gminy, rada powiatu, sejmik województwa) danej jednostki samorządu terytorialnego.

Zgodnie z ustawą o scalaniu i wymianie gruntów postępowanie scaleniowe przeprowadza starosta. Obecnie odwołania od decyzji starosty w tych sprawach trafiają do wojewody. Według nowych przepisów odwołanie trafi do samorządowego kolegium odwoławczego.

Zmiany w ustawie – Prawo przewozowe mają charakter porządkowy. Dzisiaj upoważnionym do nakładania na przewoźnika obowiązku zawarcia umowy o wykonanie zadania przewozowego w przypadku zaistnienia klęski żywiołowej jest – obok wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i starosty – marszałek województwa. Dotychczasowe kompetencje marszałka zostaną przekazane wojewodzie.

Pomimo ponownego zespolenia na szczeblu województwa i powiatu organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej Główny Inspektor Sanitarny będzie uprawniony do wydawania poleceń organom inspekcji dotyczących podjęcia określonych czynności zapobiegawczych lub kontrolnych w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa sanitarnego. Zgodnie z nowymi przepisami Główny Inspektor Sanitarny (GIS) będzie ustalał ogólne kierunki działania organów inspekcji oraz koordynował i nadzorował ich działalność. Z kolei minister zdrowia w drodze rozporządzenia określi standardy postępowania w zakresie kontroli i nadzoru sanitarnego organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz wzory dokumentacji dla poszczególnych czynności kontrolnych. Główny Inspektor Sanitarny będzie uprawniony w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa sanitarnego do wydania organom inspekcji poleceń dotyczących podjęcia określonych czynności zapobiegawczych lub kontrolnych oraz żądać od nich informacji w tym zakresie. O wydaniu takiego polecenia będzie musiał zawiadomić odpowiedniego wojewodę lub starostę. Z kolei właściwy inspektor przynajmniej raz w roku będzie zobowiązany do przedstawienia informacji o stanie bezpieczeństwa sanitarnego powiatu i województwa właściwemu sejmikowi województwa i radzie powiatu. W związku z przedłożoną informacją organom tym służyć będzie prawo występowania, przez podjęcie uchwały, z wnioskami o podejmowanie działania przez właściwy organ Inspekcji Sanitarnej, w celu zapewnienia należytego stanu bezpieczeństwa sanitarnego. Dodatkowo minister zdrowia będzie określał również kwalifikacje wymagane na poszczególne stanowiska pracy w stacji sanitarno-epidemiologicznej, uwzględniając doświadczenie zawodowe, wykształcenie, specjalizacje, szkolenia oraz wymagany staż pracy. Określi on także wzór legitymacji służbowej pracownika stacji. Stacje sanitarno-epidemiologiczne zaś dodatkowo będą wykonywały badania laboratoryjne w zakresie nadzoru sanitarnego, działając w zintegrowanym systemie badań laboratoryjnych i pomiarów. Państwowy lub Główny Inspektor Sanitarny będzie mógł również upoważnić odpowiednio pracowników podległej mu stacji sanitarno-epidemiologicznych lub pracowników Głównego Inspektoratu Sanitarnego do wykonywania w jego imieniu określonych czynności kontrolnych i wydawania decyzji na zasadach i w trybie określonym przez ministra zdrowia w drodze rozporządzenia.

Wojewódzki inspektor sanitarny zostanie pozbawiony możliwości wydawania poleceń powiatowym i granicznym inspektorom sanitarnym. Z kolei wójt (burmistrz, prezydent miasta) uzyska prawo występowania do powiatowego inspektora o podjęcie działań w określonych sytuacjach. Państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego i jego zastępcę będzie powoływać i odwoływać wojewoda za zgodą Głównego Inspektora Sanitarnego. Natomiast decyzje personalne w stosunku do granicznego inspektora sanitarnego i jego zastępcę będzie podejmować Główny Inspektor Sanitarny za zgodą wojewody. Na szczeblu powiatowym obsada stanowiska państwowego powiatowego inspektora sanitarnego i jego zastępcy należeć będzie do starosty w porozumieniu z państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym. Nowe przepisy przyznają również uprawnienie właściwemu miejscowo wojewodzie i staroście, którzy na wniosek właściwego inspektora sanitarnego będą mogli w każdym czasie odwołać odpowiednio powoływanego inspektora. Będzie to możliwe, jeżeli działalność państwowego inspektora sanitarnego lub podległej mu jednostki może zagrozić prawidłowemu wykonywaniu zadań Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a zwłaszcza naruszyć bezpieczeństwo sanitarne. Odwołanie w takim trybie ma następować w drodze decyzji administracyjnej i będzie wymagało szczegółowego pisemnego uzasadnienia.

Zgodnie z przepisami właściwy inspektor sanitarny przynajmniej raz w roku będzie zobowiązany do przedstawienia informacji o stanie bezpieczeństwa sanitarnego powiatu i województwa właściwemu sejmikowi województwa i radzie powiatu. W związku z przedłożoną informacją organom tym służyć będzie prawo występowania, przez podjęcie uchwały, z wnioskami o podejmowanie działania przez właściwy organ Inspekcji Sanitarnej w celu zapewnienia należytego stanu bezpieczeństwa sanitarnego. Natomiast wójt (burmistrz, prezydent miasta) w przypadkach bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa sanitarnego na terenie gminy, w szczególności zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, będzie mógł wystąpić do właściwego powiatowego inspektora sanitarnego z wnioskiem o podjęcie działań zmierzających do usunięcia tego zagrożenia.

Nowelizacja ustawy o rybactwie śródlądowym dotyczy zmiany kompetencji między organami na szczeblu województwa. Zgodnie z nimi z zarządu województwa na marszałka województwa zostają przeniesione kompetencje w zakresie kontroli prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej oraz udzielania zezwoleń na odstępstwa od zakazów połowu ryb. Z kolei z zarządu województwa na sejmik zostaje przeniesione uprawnienie do ustalania trzyliterowego oznaczenia powiatu, stosowanego na sprzęcie przeznaczonym do rybactwa śródlądowego. Konsekwencją tych zmian jest m.in. pozbawienie zarządu województwa prawa składania wniosku o ukaranie w trybie ustawy o rybactwie śródlądowym. Z kolei obręby ochronne będzie ustanawiał lub znosił w drodze uchwały zarząd województwa na wniosek uprawnionego do rybactwa lub z urzędu lub na wniosek właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Mimo zmian zadania z zakresu rybactwa śródlądowego wykonywane przez samorząd województwa ze względu na swój charakter pozostają zadaniami z zakresu administracji rządowej.

Zmiany w ustawie o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego dotyczą przekazania kompetencji pomiędzy wojewodą a samorządem województwa. Od wejścia w życie nowych przepisów zadania związane z integracją środowisk kombatanckich i koordynacją ich działań należeć będą do samorządu wojewódzkiego. W konsekwencji upoważniono samorząd województwa do współdziałania z organizacjami społecznymi i stowarzyszeniami kombatantów i osób represjonowanych oraz do powoływania pełnomocnika.

Zmiany w ustawie o lasach dotyczą kontroli i nadzoru. Zgodnie z nimi w lasach, przez które przebiega granica powiatów, nadzór nad gospodarką leśną będzie sprawował starosta, na którego terenie znajduje się większa część obszaru lasu. Starosta będzie mógł w drodze porozumienia powierzyć prowadzenie w jego imieniu spraw z zakresu nadzoru, w tym wydawanie decyzji administracyjnych w I instancji, nadleśniczemu Lasów Państwowych.

W prawie łowieckim zmiany dotyczą uporządkowania spraw związanych z wydawaniem aktów prawa miejscowego. Uprawnienia do skracania okresów polowań zostaną przeniesione z marszałka województwa na sejmik województwa, zaś uprawnienia do ustalania zakończenia okresu zbioru gatunków roślin uprawnych na terenie danego województwa zostaną przeniesione z zarządu województwa na sejmik województwa.

Nowelizacja ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach dotyczy uregulowania zagadnień związanych z wydawaniem aktów prawa miejscowego. Dzisiaj to wójt (burmistrz, prezydent miasta) określa wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie przedsiębiorstwa w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, ochrony przed bezdomnymi zwierzętami oraz prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części. Po wejściu w życie nowych przepisów decyzje w sprawach, o których mowa wyżej, będą miały charakter aktów prawa miejscowego. Oznacza to, że wydawane będą przez właściwą radę gminy. Uchwały te będą miały charakter prawa miejscowego.

W ustawie – Prawo o ruchu drogowym zmiany dotyczą podziału kompetencji w ramach organów województwa samorządowego. Zgodnie z nimi upoważnienie do tworzenia i nadawania statutu wojewódzkim ośrodkom ruchu drogowego zostaje powierzone sejmikowi województwa w miejsce zarządu województwa.

Zezwolenia na prowadzenie hodowli lub utrzymywanie psa rasy uznawanej za agresywną będzie wydawał i cofał wójt (burmistrz, prezydent miasta) właściwy ze względu na planowane miejsce prowadzenia hodowli lub utrzymywanie psa na wniosek osoby zamierzającej prowadzić taką hodowlę lub utrzymywać takiego psa.

Zmiany w ustawie o zawodzie psychologa i samorządzie zawodowym psychologów dotyczą przeniesienia na rzecz marszałka województwa dotychczasowych kompetencji wojewody w zakresie udzielania zezwolenia na prowadzenie prywatnej praktyki psychologicznej. W konsekwencji marszałek będzie podmiotem współpracującym z regionalną radą psychologów w zakresie nadzoru nad zgodnym z zezwoleniem wykonywaniem prywatnych praktyk psychologicznych.

Z kolei w ustawie – Prawo farmaceutyczne uprawnienia do określania rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych zostaną przeniesione z kompetencji zarządu powiatu na rzecz rady powiatu. Rada będzie ustalała je w drodze uchwały.

Zmiany w ustawie o pomocy dotyczą zadań z zakresu pomocy społecznej realizowanych przez gminę. Od wejścia w życie ustawy kompetencyjnej przyznawanie i wypłacanie zasiłków stałych oraz opłacanie składek na ubezpieczenie zdrowotne określonych w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej będzie zadaniami własnymi gminy o charakterze obligatoryjnym. Dotychczas było to zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej.

Nowa ustawa kompetencyjna upoważnia sejmik województwa do utworzenia w drodze uchwały parku krajobrazowego lub powiększenia jego obszaru. Dotychczas było to uprawnienie wojewody. Sejmik będzie również określał jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę (jeżeli została wyznaczona), szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części. Dotyczy to także kompetencji do likwidacji lub zmniejszenia obszaru parku krajobrazowego. Likwidacja lub zmniejszenie parku krajobrazowego będą możliwe po uzgodnieniu z właściwymi miejscowo radami gmin, z powodu bezpowrotnej utraty wartości przyrodniczych, historycznych i kulturowych oraz walorów krajobrazowych wyłączanych obszarów. Projekt uchwały sejmiku województwa w sprawie utworzenia, zmiany granic lub likwidacji parku krajobrazowego wymaga również uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Sejmik województwa w drodze uchwały będzie nadawał statut parku krajobrazowego lub zespołu parków krajobrazowych określający strukturę organizacyjną parku lub zespołu parków. Z kolei zarząd województwa będzie powoływał dyrektora parku krajobrazowego po zasięgnięciu opinii regionalnej rady ochrony przyrody. Dodatkowo zgodnie z nowymi przepisami wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu nastąpi w drodze uchwały sejmiku województwa, który określi jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części. Podobnie jak w przypadku parku krajobrazowego likwidacja lub zmiana granic obszaru chronionego krajobrazu nastąpi w drodze uchwały sejmiku województwa, po zaopiniowaniu przez właściwe miejscowo rady gmin.

Zmiany w ustawie o jednostkach doradztwa rolniczego podporządkowują 16 wojewódzkich ośrodków doradztwa rolniczego samorządowi województwa przy zachowaniu dotychczasowego Centrum Doradztwa Rolniczego jako państwowej osoby prawnej. W konsekwencji wojewódzkie ośrodki doradztwa rolniczego będą podlegały właściwemu sejmikowi województwa. Sejmik będzie również właściwy do powoływania dyrektora wojewódzkiego ośrodka i powoływania składu Rady Społecznej Doradztwa Rolniczego

Marszałek województwa w miejsce wojewody otrzyma kompetencje dotyczące m.in.: przyjmowania sprawozdań od przedsiębiorców prowadzących stację demontażu i zawiadomień o zakończeniu prowadzenia działalności, w zakresie demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji i o rozwiązaniu lub wygaśnięciu umowy z przedsiębiorcą prowadzącym punkt zbierania pojazdów oraz uzgadniania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów, dla przedsiębiorcy prowadzącego punkt zbierania pojazdów.

Zgodnie z nowymi przepisami marszałek województwa przejmie wszystkie zadania wojewody określone w ustawie o przeciwdziałaniu narkomanii. Dodatkowo to sejmik województwa w miejsce wojewody, po zasięgnięciu opinii ministra zdrowia oraz ministra rolnictwa, określi w drodze uchwały ogólną powierzchnię przeznaczoną corocznie pod uprawy maku lub konopi włóknistych oraz rejonizację tych upraw. Uwzględni przy tym zagrożenie narkomanią, zapotrzebowanie na surowce pochodzące z tych upraw oraz tradycję uprawy maku i konopi włóknistych na danym terenie.