Kto za co odpowiada, jakich błędów trzeba się wystrzegać

 Jak dobrze przygotować uchwałę

Budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem jej dochodów, wydatków oraz przychodów i rozchodów.

Prace nad projektem budżetu na dany rok, który stanowi podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w danym roku budżetowym, zaczynają się z reguły po wakacjach roku poprzedzającego. Przy czym uchwała budżetowa powinna zostać podjęta – zgodnie z zasadą uprzedniości – do końca roku budżetowego poprzedzającego rok budżetowy, w którym ma obowiązywać. Zasada ta nie ma jednak charakteru bezwzględnie wiążącego.

Rozdział kompetencji

W procedurze planowania i uchwalania budżetu w jednostce samorządu terytorialnego (dalej JST) uczestniczy:

1) organ stanowiący (rada gminy, rada powiatu, sejmik),

2) organ wykonawczy (wójt, burmistrz, prezydent miasta, zarząd powiatu, zarząd województwa),

3) regionalna izba obrachunkowa (RIO).

Podział zadań między tymi podmiotami regulują ustawy samorządowe i ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2077, dalej u.f.p.). [tabela]

Tabela. Podział zadań

Organ stanowiący	Organ wykonawczy	Regionalna izba obrachunkowa
• podejmuje uchwałę proceduralną, określającą tryb prac nad projektem uchwały budżetowej (art. 234 u.f.p.) • uchwala budżet wraz z podjęciem uchwały budżetowej	• przygotowuje projekt uchwały budżetowej wraz z załącznikami i wymaganymi materiałami informacyjnymi • przekazuje projekt uchwały budżetowej do regionalnej izby obrachunkowej do zaopiniowania, przekazuje projekt do organu stanowiącego w celu uchwalenia, przekazuje podległym jednostkom organizacyjnym odpowiednie informacje niezbędne do opracowania przez nie własnych planów finansowych.	• przedstawia opinię na temat: – projektu uchwały budżetowej oraz załączonych do niej objaśnień i informacji, – możliwości sfinansowania deficytu budżetowego, – prawidłowości dołączonej do budżetu prognozy kwoty długu JST, ze szczególnym uwzględnieniem zapewnienia przestrzegania limitów zadłużenia w latach następnych, – podjętej przez organ stanowiący uchwały budżetowej • uchwala do końca lutego tego roku budżetowego, budżet JST w zakresie zadań własnych oraz zleconych w przypadku, gdy JST nie podjęła uchwały budżetowej w terminie do 31 stycznia roku budżetowego

Ustawy samorządowe oraz u.f.p. nie regulują w sposób jednolity dla wszystkich JST trybu prac nad projektem uchwały budżetowej. Artykuł 234 u.f.p. upoważnia organ stanowiący do podjęcia tzw. uchwały proceduralnej. W jej treści należy ustalić:

• wymaganą szczegółowość projektu budżetu JST;
• terminy obowiązujące w toku prac nad projektem uchwały budżetowej;
• wymogi dotyczące uzasadnienia i materiały informacyjne, które zarząd przedłoży organowi stanowiącemu JST wraz z projektem uchwały budżetowej.

Poza wyżej wymienionymi elementami uchwała proceduralna może także określać – uwzględniając lokalne uwarunkowania i specyficzne wydatki JST – inne kwestie, np. kierunki preferencji rozwojowych, planowane przedsięwzięcia inwestycyjne, politykę cenową dotyczącą usług komunalnych, stan zatrudnienia i wynagrodzeń w samorządowych jednostkach organizacyjnych. Może także zawierać informacje o:

• terminach i trybie prac rady w trakcie procedury uchwalania budżetu (obowiązki przewodniczącego i poszczególnych komisji);
• komisji odpowiedzialnej za wstępne rozpatrzenie projektu uchwały budżetowej,
• formie, w jakiej komisja przedłoży organowi stanowiącemu projekt uchwały budżetowej (czy ma to być wykaz poprawek do projektu złożonego przez zarząd JST, czy też możliwe jest również przedłożenie jednolitego tekstu projektu, zawierającego proponowane poprawki);
• trybie zgłaszania propozycji poprawek do projektu budżetu (czy w przypadku gdy radni zgłoszą poprawki na sesji poświęconej uchwaleniu budżetu, poprawki te są jeszcze przedmiotem obrad komisji właściwej do spraw budżetu – taki tryb obowiązuje w pracach nad budżetem państwa, czy też są tylko dyskutowane na sesji);
• przebiegu sesji, na której podejmowana jest uchwała budżetowa;
• warunkach uczestnictwa zarządu w pracach rady i jej komisji nad uchwałą budżetową.

Szczególne wymogi dla uchwały proceduralnej określa art. 53 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 995 ze zm., dalej u.s.p.). [ramka 1]

Ramka 1. Wymogi dla rady powiatu

Rada powiatu w uchwale proceduralnej musi ustalić:

• obowiązki jednostek organizacyjnych powiatu oraz powiatowych służb, inspekcji i straży w toku prac nad projektem budżetu powiatu;

• wymaganą szczegółowość projektu budżetu (nie mniejszą niż wymagana jest przez przepisy u.f.p.);

• wymagane materiały informacyjne, które zarząd powiatu powinien przedstawić radzie powiatu wraz z projektem uchwały budżetowej;

• terminy obowiązujące w toku prac nad projektem budżetu powiatu.

Zakres uchwały proceduralnej

Organ stanowiący, czyli np. rada gminy, nie ma natomiast upoważnienia, by regulować w uchwale proceduralnej tryb i terminy przygotowywania projektu uchwały budżetowej przez zarząd JST. To zastrzeżenie wynika z tego, że prace nad projektem uchwały budżetowej rozpoczynają się od momentu sporządzenia projektu tej uchwały przez organ wykonawczy JST. Taki zakres regulacji wynika z treści upoważnienia zawartego w art. 234 u.f.p. W przepisach brak jest zatem m.in. podstaw prawnych do regulowania przez radę gminy prac poprzedzających sporządzenie projektu uchwały budżetowej, w tym określenia obowiązków kierowników jednostek bud żetowych, pracowników urzędu gminy i samych radnych czy przedstawicieli jednostek pomocniczych w toku prac poprzedzających sporządzenie projektu uchwały budżetowej. Uwaga powyższa nie dotyczy rady powiatu, a to z tego powodu, że w art. 53 u.s.p. zakres upoważnienia dla rady powiatu jest szerszy. Takiego przepisu nie przewiduje zaś ani ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.), ani ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 913 ze zm.).

O sposobie skorzystania ze swoich uprawnień decyduje wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu, województwa, związku. W tym też celu zazwyczaj podejmowane są przez zarządy JST akty wewnętrzne (zarządzenia wójta, uchwały zarządu) w sprawie określenia szczegółowych zasad pracy nad projektem budżetu, które zawierają szczegółowe ustalenia, wymagania i terminy. Chodzi o zorganizowanie i przypisanie zadań wraz ze wskazaniem ich wykonawców (jednostek organizacyjnych JST, komórek organizacyjnych urzędu) oraz ułożenie dokładnego kalendarium prac budżetowych, których efektem będzie projekt budżetu.

WAŻNE Uchwała proceduralna nie jest aktem prawa miejscowego, ale jest uchwałą obligatoryjną, czyli musi zostać podjęta.

Przepisy nie wskazują okresu, na jaki uchwała proceduralna powinna zostać uchwalona. Oznacza to, że może to być okres roku budżetowego, okres kadencji organu stanowiącego, jak również może zostać uchwalona bezterminowo i zmieniona w razie zaistnienia takiej potrzeby.

Przygotowanie projektu budżetu

Aby utworzyć budżet, który zaspokajałby potrzeby mieszkańców, podległych gminie jednostek i zakładów budżetowych, konieczne jest właściwe rozeznanie wszystkich ich potrzeb. Dlatego też w pierwszej kolejności kierownicy samorządowych jednostek budżetowych (np. gminnego ośrodka pomocy społecznej, placówki opiekuńczo-wychowawczej, szkół podstawowych, przedszkoli), zakładu budżetowego (tj. zakładu wodociągów i usług komunalnych) oraz kierownik instytucji kultury (gminnej biblioteki publicznej) opracowują plany rzeczowe zadań planowanych do wykonania w danym roku, tworząc w ten sposób projekty planów finansowych.

!Ustawa proceduralna może okreslać nie tylko szczegółowość projektu budżetu czy wewnętrzne terminy, ale także kierunki preferencji rozwojowych, planowane przedsięwzięcia inwestycyjne, politykę cenową dotyczącą usług komunalnych, stan zatrudnienia i wynagrodzeń w samorządowych jednostkach organizacyjnych.

Również radni, a także przedstawiciele jednostek pomocniczych, czyli sołtysi, mogą składać wnioski do projektu budżetu JST. Obejmują one propozycje zadań koniecznych do wykonania w danym roku. Wszystkie materiały prezentujące potrzeby jednostek, zakładów budżetowych i mieszkańców składane są do skarbnika JST w terminie wyznaczonym przez organ wykonawczy. Z kolei skarbnik oblicza kwoty dochodów jednostki samorządu, na które składają się: dochody własne, dotacje celowe na realizację zadań własnych oraz zleconych z zakresu administracji rządowej, kwota subwencji należnej z budżetu państwa.

Na podstawie wyliczonych kwot dochodów, a także przedłożonych materiałów i wniosków od kierowników jednostek budżetowych, zakładów budżetowych, radnych oraz sołtysów skarbnik opracowuje zbiorcze zestawienie dochodów i wydatków.

Zestawienie to trafia do zarządu JST, który na jego podstawie opracowuje projekt budżetu. Ten jest przyjmowany w drodze zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) lub uchwały zarządu (powiatu, województwa). Projekt uchwały budżetowej powinien być opracowany z uwzględnieniem określonych przez ustawodawcę w art. 235 u.f.p elementów obligatoryjnych i fakultatywnych.

15 listopada do tego dnia roku poprzedzającego rok budżetowy zarząd JST powinien przedłożyć projekt uchwały budżetowej

Zarząd JST przekazuje projekt organowi stanowiącemu oraz do zaopiniowania regionalnej izby obrachunkowej. Wraz z tym dokumentem doręcza im uzasadnienie do projektu uchwały budżetowej oraz inne materiały określone w uchwale proceduralnej. Przepisy u.f.p. nie wyznaczają, w jakiej kolejności dokumenty komu są przekazywane. Można to zatem zrobić jednocześnie lub podjąć decyzję, że któryś z nich otrzyma projekt wcześniej. Ważne jest natomiast dochowanie ustawowego terminu wyznaczonego na 15 listopada. Dotrzymanie tej cezury jest konieczne, ponieważ organ stanowiący JST nie może uchwalić uchwały budżetowej bez uprzedniego zapoznania się z opinią RIO o tym projekcie, a uchwalenie uchwały budżetowej powinno nastąpić przed rozpoczęciem roku budżetowego (czyli przed 1 stycznia).

WAŻNE Nieprzedstawienie projektu uchwały budżetowej regionalnej izbie obrachunkowej jest naruszeniem procedury uchwalania budżetu, nie skutkuje jednak niezgodnością z prawem podjętej uchwały budżetowej.

Opinia RIO

Zgodnie z art. 238 ust. 3 u.f.p, po tym, jak RIO wyda opinię, zarząd JST jest obowiązany ją przedstawić organowi stanowiącemu – musi to zrobić przed uchwaleniem budżetu. Uzyskanie opinii RIO jest także niezbędne w przypadku ubiegania się przez gminę o udzielenie kredytu lub pożyczki albo w przypadku zamiaru emisji przez jednostkę papierów wartościowych – w zakresie możliwości spłaty kredytu lub pożyczki lub wykupu papierów wartościowych (art. 91 ust. 2 u.f.p.). Inne przypadki, gdy jest niezbędne zaopiniowanie, określa art. 13 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 561 ze zm., dalej u.r.i.o.).

RIO ocenia projekt budżetu pod względem legalności, tj. według kryterium zgodności z prawem, i na tej podstawie wydaje opinię o możliwości sfinansowania zaplanowanego (założonego) deficytu budżetowego. Przedmiotem opinii jest przede wszystkim stwierdzenie, czy projekt uchwały odpowiada wymogom, jakie u.f.p. reguluje w art. 212 i art. 235–237. Są to zarówno wymagania formalne (zakres postanowień uchwały, szczegółowość dochodów i wydatków, wymagane załączniki do uchwały), jak i merytoryczne (prawidłowe wskazanie źródeł dochodów budżetowych i wydatków bud żetowych jednostki samorządu terytorialnego, wysokość deficytu budżetowego i źródła jego pokrycia, wysokość rezerw budżetowych).

Oprócz badania zakresu, struktury i stopnia szczegółowości budżetu RIO bada również właściwy poziom wydatków na realizację obligatoryjnych zadań własnych, zakres i strukturę udzielanych z budżetu samorządowego dotacji, przestrzegania limitów w zakresie długu samorządowego oraz prawidłowości klasyfikacji budżetowej.

WAŻNE Negatywna opinia regionalnej izby obrachunkowej nie wstrzymuje dalszej procedury budżetowej.

Od opinii RIO organ wykonawczy gminy ma prawo odwołać się do kolegium izby. Odwołanie jest rozpatrywane przez kolegium RIO (art. 20 ust. 2 u.r.i.o.).

Uchwała kolegium nadal ma rangę opinii, a nie wiążącego rozstrzygnięcia, dlatego też nie przysługuje na nią prawo skargi do sądu administracyjnego.

Jeżeli projekt budżetu przedstawionego przez JST przewiduje deficyt, to zgodnie z art. 246 u.f.p. regionalna izba obrachunkowa przedstawia też opinię w sprawie możliwości jego sfinansowania. Przepisy u.f.p. nie zakreślają terminu do wydania przez regionalną izbę obrachunkową opinii w sprawie przedstawionego projektu budżetu. Uwzględniając jednak wyznaczone przez u.f.p. terminy w zakresie procedury budżetowej, należy przyjąć, że opinia powinna być wydana w terminie umożliwiającym organowi wykonawczemu zapoznanie się z jej treścią, ustosunkowanie do niej, w sytuacji gdy jest ona negatywna, przedłożenie jej organowi stanowiącemu JST wraz z odpowiedzią na zarzuty.

14 dni ma kolegium RIO na rozpatrzenie odwołania ws. opinii budżetowej samorządu

Mimo że kompetencje RIO mają na tym etapie procedury budżetowej charakter opiniodawczy, nie należy zapominać, że w ramach sprawowanego nadzoru izba ma kompetencje do stwierdzenia nieważności podjętej uchwały budżetowej. Nieuwzględnienie przez organy samorządu zarzutów zawartych w opinii RIO może skutkować w przyszłości stwierdzeniem nieważności w całości lub części uchwały budżetowej, jeżeli będą zachodziły przesłanki stwierdzenia takiej nieważności. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa w uchwale RIO nie stwierdza nieważności uchwały, lecz ogranicza się do wskazania, że wydano ją z naruszeniem prawa.

WAŻNE Nieuwzględnienie przez organy samorządu zarzutów zawartych w opinii RIO może skutkować w przyszłości stwierdzeniem nieważności w całości lub części uchwały budżetowej.

Uchwalenie budżetu

Przekazanie projektu uchwały budżetowej organowi stanowiącemu i RIO wraz z uzasadnieniem do projektu oraz materiałami informacyjnymi, o których mowa w art. 234 u.f.p., kończy etap jego opracowywania. Przedłożony w terminie organowi stanowiącemu projekt uchwały z jednej strony jest podstawą prowadzenia gospodarki finansowej do czasu podjęcia uchwały budżetowej, z drugiej zaś stanowi dla rady/sejmiku podstawę prac zmierzających do uchwalenia budżetu. Ma to miejsce w trakcie sesji oraz podczas posiedzeń fachowych komisji rady/sejmiku, które opiniują przedłożony projekt i zgłaszają do niego swoje wnioski. [ramka 2] Celem jest nadanie ostatecznego kształtu projektowi uchwały budżetowej.

Ramka 2. Program posiedzenia

Porządek sesji budżetowej powinien obejmować co najmniej następujące punkty:

• przedstawienie projektu uchwały budżetowej przez przedstawiciela komisji właściwej do spraw budżetu,

• przedstawienie opinii RIO,

• wystąpienie przedstawiciela zarządu JST,

• debatę nad projektem,

• podsumowanie debaty przez przedstawiciela komisji właściwej do spraw budżetu i przez przedstawiciela zarządu JST,

• głosowanie nad projektem.

Uchwalając budżet, organ stanowiący JST nie jest bezwzględnie związany przedłożonym mu projektem i zarówno w toku prac komisyjnych, jak i podczas sesji, na której budżet jest uchwalany, może wnosić do projektu poprawki (zmiany). Autopoprawki może też zgłaszać zarząd JST. Należy jednak pamiętać, że przedłożenie przez zarząd do 15 listopada projektu budżetu oznacza brak możliwości wprowadzania autopoprawek do pierwotnej wersji projektu. Dopiero uwzględnienie ich w treści uchwały budżetowej nadaje im moc wiążącą. Poprawki te muszą być bowiem przegłosowane na sesji budżetowej i poddane w ten sposób kontroli organu stanowiącego (uchwała Kolegium RIO w Zielonej Górze nr 300/2010 z 15 września 2010 r.). Po 15 listopada organ wykonawczy traci prawo zgłaszania autopoprawek i samodzielnych zmian do przedstawionego przez siebie i przedłożonego radzie projektu (uchwała Kolegium RIO w Zielonej Górze nr 397/2010 z 1 grudnia 2010 r.).

Jeżeli chodzi o zmiany wnoszone w projekcie przez radę/sejmik, należy wskazać, że u.f.p. przewiduje ograniczenia. Podstawowe znaczenie ma tu art. 240 u.f.p. Mówi on, że organ stanowiący JST nie może bez zgody zarządu wprowadzić w projekcie uchwały budżetowej zmian powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu JST. Ponadto organ stanowiący musi przestrzegać jeszcze kilku innych zasad wynikających z przepisów u.f.p. Obowiązkowo muszą zostać zabezpieczone środki finansowe na przypadające w roku budżetowym spłaty rat długu publicznego oraz wydatki związane z jego obsługą i regulacją innych wcześniej zaciągniętych zobowiązań. W budżecie powinny również zostać zagwarantowane środki na realizacje wieloletnich przedsięwzięć inwestycyjnych, finansowanie zadań obowiązkowych z zakresu administracji rządowej i innych zleconych ustawami, a także realizowanych na podstawie porozumień. W tych obszarach radni mają bardzo ograniczone możliwości wprowadzania zmian do przedłożonego projektu przez zarząd JST.

31 stycznia najpóźniej tego dnia radni muszą przyjąć uchwałę budżetową

W pozostałym zakresie, w szczególności w ramach wydatków majątkowych, takie zmiany są możliwe. Organ stanowiący może uchwalić budżet odbiegający treścią od projektu uchwały budżetowej. Rada/sejmik, jako organ, w którego kompetencji leży uchwalanie budżetu, jest uprawniony – bez uprzedniej zgody organu wykonawczego – do wprowadzania w projekcie budżetu zmian polegających na zmniejszeniu dochodów lub zwiększeniu wydatków, jeśli nie powodują one zwiększenia deficytu. Każda propozycja zwiększenia wydatków obliguje organ stanowiący do wskazania źródeł ich finansowania. [ramka 3]

Ramka 3. Dopuszczalne modyfikacje

Organ stanowiący w opracowanym przez zarząd projekcie uchwały budżetowej może bez konieczności uzyskania zgody zarządu wprowadzić następujące zmiany:

• zmniejszyć dochody lub wydatki, jeżeli nie powoduje to zwiększenia deficytu;

• zmniejszyć wydatki i jednocześnie zmniejszyć deficyt;

• zwiększyć dochody, jeżeli organ stanowiący stwierdzi, że są one niedoszacowane, oraz jednocześnie zwiększyć wydatków i/lub zmniejszyć deficyt;

• zwiększyć dochody przez ustanowienie nowych źródeł dochodów (przewidzianych w odrębnych ustawach);

• wprowadzić nowe zadania oraz inne ukształtowanie struktury wydatków (zmniejszenie wydatków w jednym dziale, a zwiększenie w innym);

• wskazać inne niż proponowane w projekcie źródła pokrycia deficytu (np. pokrycie deficytu przychodami z prywatyzacji zamiast kredytem komercyjnym);

• zmniejszyć wydatki na realizację przedsięwzięcia uchwalonego w uchwale w sprawie wieloletniej prognozy finansowej, pod warunkiem że uprzednio organ stanowiący podjął uchwałę o zmianie zakresu wykonywania lub wstrzymania wykonywania przedsięwzięcia, a zarząd JST, opracowując projekt uchwały budżetowej, nie uwzględnił tej uchwały.

Przedstawienie opinii

Uchwała budżetowa wymaga uzyskania aprobaty większości radnych (zwykła większość głosów). Przed uchwaleniem zarząd jest zobowiązany przedstawić radzie/sejmikowi opinię organu nadzoru w sprawie projektu uchwały budżetowej. Zasada roczności budżetu sprawia, że uchwała budżetowa ma moc wiążącą od 1 stycznia roku budżetowego, także w sytuacji, gdy uchwalenie budżetu następuje w późniejszym terminie. Treść uchwały budżetowej określa art. 212 u.f.p. [ramka 4] Natomiast w załącznikach do uchwały budżetowej zamieszcza się:

• zestawienie planowanych kwot dotacji udzielanych z budżetu JST;
• plan dochodów rachunku dochodów samorządowych jednostek budżetowych oraz wydatków nimi finansowanych;
• plany przychodów i kosztów samorządowych zakładów budżetowych.

Ramka 4. Elementy uchwały budżetowej

Uchwała budżetowa określa:

• łączną kwotę planowanych dochodów budżetu JST, z wyodrębnieniem dochodów bieżących i majątkowych;

• łączną kwotę planowanych wydatków budżetu JST, z wyodrębnieniem wydatków bieżących i majątkowych;

• kwotę planowanego deficytu albo planowanej nadwyżki budżetu JST wraz ze źródłami pokrycia deficytu albo przeznaczenia nadwyżki budżetu JST;

• łączną kwotę planowanych przychodów budżetu JST;

• łączną kwotę planowanych rozchodów budżetu JST;

• limit zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych;

• kwotę wydatków przypadających do spłaty w danym roku budżetowym, zgodnie z zawartą umową, z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez JST;

• szczególne zasady wykonywania budżetu JST w roku budżetowym, wynikające z odrębnych ustaw;

• uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy;

• inne postanowienia, których obowiązek zamieszczenia w uchwale budżetowej wynika z postanowień organu stanowiącego JST.

W uchwale budżetowej organ stanowiący JST może upoważnić zarząd do:

• zaciągania kredytów i pożyczek oraz emitowania papierów wartościowych;

• dokonywania zmian w budżecie przez zarząd JST także w zakresie niezdefiniowanym w ustawie.

Uchwała budżetowa powinna zostać podjęta – zgodnie z zasadą uprzedniości – do końca roku budżetowego poprzedzającego rok budżetowy, w którym ma obowiązywać.

Zasada ta nie ma jednak charakteru bezwzględnie wiążącego. Dopuszczalne jest podjęcie uchwały w trakcie roku bud żetowego, nie później jednak niż do 31 stycznia. Przesłanką do uchwalenia budżetu w trakcie roku budżetowego, zgodnie z art. 239 u.f.p., są szczególnie uzasadnione przypadki, które jednak nie zostały zdefiniowane w ustawie. Może to być np. nieprzewidywalne wystąpienie klęski żywiołowej lub wprowadzenie stanu wyjątkowego. Ale takim uzasadnionym przypadkiem nie będzie przekroczenie terminu przedłożenia projektu uchwały budżetowej.

WAŻNE Organ stanowiący wskazuje, jakie przypadki mogą stanowić przyczynę uchwalenia budżetu w tym samym roku, na który jest on uchwalany.

Budżet zastępczy

Jeżeli uchwała budżetowa nie zostanie podjęta do 31 stycznia roku budżetowego, organ stanowiący czasowo traci prawo do uchwalenia budżetu. Wśród przyczyn niedotrzymania terminu przez organ stanowiący wymienia się przede wszystkim względy polityczne i brak porozumienia w radzie bądź sejmiku. Może to być sytuacja, która nastąpi po odwołaniu dotychczasowego zarządu JST lub po rozwiązaniu organu stanowiącego i wyborze nowych radnych do tego organu.

W takiej sytuacji RIO w terminie do końca lutego roku budżetowego ustala budżet JST w zakresie zadań własnych i zleconych, z zapewnieniem realizacji wcześniej zaciągniętych zobowiązań, w tym kosztów obsługi długu. Jest to działanie konieczne ze względu na potrzebę zapewnienia ciągłości prowadzenia gospodarki finansowej w skali całego roku. Budżet ustalony przez RIO powinien umożliwiać realizację gospodarki finansowej. Jeśli nie jest on zrównoważony w pierwszej kolejności, redukuje się wydatki o charakterze majątkowym. W tak ustalonym budżecie uzasadnieniem dla zaciągania długu mogą być zobowiązania wynikające z umów zaciągniętych w latach wcześniejszych, np. w przypadku przedsięwzięć wieloletnich.

WAŻNE Do dnia ustalenia budżetu przez RIO podstawą gospodarki finansowej danej jednostki samorządu terytorialnego jest projekt budżetu.

Rozwiązanie zawarte w art. 240 ust. 3 u.f.p. zostało wprowadzone przede wszystkim w celu wypełnienia luki, która powstaje z powodu braku uchwały budżetowej po 31 stycznia roku budżetowego. Wypełnienie tej luki jest jednak pozorne. Po pierwsze, do czasu dokonania ustaleń przez RIO nadal podstawę gospodarki finansowej stanowi projekt uchwały budżetowej opracowany przez zarząd. Po drugie, ustalenia RIO nie zastępują uchwały budżetowej w całości, ponieważ dotyczą jedynie wydatków jednostki samorządu terytorialnego w zakresie obowiązkowych zadań własnych oraz zadań zleconych. To zaś oznacza, że ustalenia te nie są równoznaczne z pełną treścią uchwały budżetowej.

Na co trzeba uważać, żeby RIO nie zakwestionowała uchwały rady 

Izby obrachunkowe nierzadko stwierdzały błędy w gminnych budżetach. Nieprawidłowości mogą wkraść się w różne miejsca, ale szczególnie trzeba uważać na prawidłowe ustalanie limitów i upoważnień do zaciągania zobowiązań czy emisji obligacji, a także ustalania rezerw

1. Limity i upoważnienia do zaciągania zobowiązań jako składnik uchwały budżetowej

Przepisy dotyczące tych kwestii zawarte są w art. 212 ust. 1 pkt 6 oraz art. 212 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych. Stanowią one, że uchwała budżetowa określa limit zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90 tej ustawy, oraz że w uchwale budżetowej organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może upoważnić zarząd do zaciągania kredytów i pożyczek oraz emitowania papierów wartościowych, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90.

Naruszenia wspomnianych regulacji mogą być różnorodne. A w konsekwencji także w zróżnicowany sposób może to oceniać od strony prawnej regionalna izba obrachunkowa.

Naruszenia w podanym zakresie mogą dotyczyć braku ustanowienia ww. limitów czy upoważnień bądź ustanowienia ich w nieprawidłowych wartościach, tj. w kwotach wyższych bądź niższych – w stosunku do kwoty zaciąganych zobowiązań. Omawiając tę kwestię, warto odnieść się do orzecznictwa regionalnych izb obrachunkowych. Robimy to w oparciu o rozstrzygnięcia nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku. I tak, jeśli chodzi o przypadki naruszenia polegającego na braku wskazania kwoty limitu zobowiązań (np. z tytułu kredytów zaciąganych na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań) i jednocześnie braku wskazania upoważnienia do zaciągania zobowiązań z tego tytułu, odnieść się można do uchwały Kolegium RIO w Gdańsku z 19 stycznia 2017 r. (znak: nr 018/g240/B/17).

W uchwale tej przyjęto, że zaniechania w określeniu limitu zobowiązań i upoważnienia do ich zaciągnięcia stanowią istotne naruszenie ww. regulacji prawnych. W związku tym RIO nakazała radzie gminy, by ustaliła we właściwej wysokości limit i upoważnienie dla wójta gminy do zaciągania zobowiązań z tytułu kredytów przeznaczonych na spłatę wcześniejszych zobowiązań w określonym i wyznaczonym terminie. W uzasadnieniu tej uchwały podkreślono m.in., że: „Określenie w uchwale budżetowej przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego limitu zaciąganych zobowiązań długoterminowych zobowiązuje radę do udzielenia w tej samej wysokości upoważnienia wskazanego w art. 212 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, w celu umożliwienia realizacji przez organ wykonawczy zapisu określającego w uchwale budżetowej limit zaciąganych zobowiązań”.

W praktyce występują również naruszenia polegające na prawidłowym określeniu limitu zobowiązań, a braku określenia upoważnienia dla organu wykonawczego. Takie zaniechanie także będzie skutkować interwencją nadzorczą regionalnej izby obrachunkowej. Przykładem tego może być uchwała Kolegium RIO w Gdańsku z 18 stycznia 2018 r. (znak: nr 008/g256/B/18). Wynika z niej, że brak wskazania w uchwale budżetowej konkretnej kwoty upoważnienia dla wójta (w zakresie zaciągania zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych na sfinansowaniu planowanego deficytu budżetu gminy) stanowi istotne naruszenie art. 212 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych. Inny przypadek nieprawidłowości w zakresie stanowienia o limitach czy upoważnieniach może dotyczyć sytuacji, w której wysokość limitu zobowiązań i upoważnienia dla wójta gminy (zawarte w uchwale budżetowej), np. z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek na pokrycie planowanego deficytu budżetu, będzie w kwocie wyższej niż wynikająca z uchwały budżetowej kwota zaciąganych zobowiązań z przeznaczeniem na pokrycie planowanego owego deficytu. Wówczas zabraknie adekwatności między tymi limitami/upoważnieniami a spodziewaną kwotą kredytu do zaciągnięcia. Ocenę takiej kwestii podjęło Kolegium RIO w Gdańsku z 18 stycznia 2018 r. (znak: nr 012/g231/Z/18). Jak stwierdzono w uchwale tego organu, uchwała budżetowa z takimi wadami również narusza ustawę o finansach publicznych. W tej konkretnej sprawie kolegium ograniczyło się jednak do stwierdzenia nieistotnego naruszenia prawa. Pod uwagę wzięto m.in. to, że wysokość określonego limitu i upoważnienia na sfinansowanie planowanego deficytu budżetu była wyższa niż ta konieczna dla realizacji budżetu oraz że naruszenia stwierdzono po upływie roku budżetowego.

Poza omówionymi wyżej typowymi naruszeniami występującymi przy ustalaniu limitów czy upoważnień w uchwałach budżetowych JST w praktyce zdarzały się również przypadki szczególne. Takim przykładem jest sytuacja, w której w uchwale budżetowej rada gminy ustaliła co prawda limit zobowiązań do zaciągania kredytów (z upoważnieniem do zaciągania zobowiązań dla wójta), lecz o charakterze odnawialnym na przejściowy deficyt budżetu do pewnej określonej kwoty (np. do 500 tys. zł). Założeniem rady gminy było, aby tak ustalony limit umożliwił wielokrotne zaciąganie zobowiązań do ww. kwoty w trakcie roku budżetowego. Takie zamierzenie jest wadliwe w kontekście u.f.p. Warto tu przytoczyć art. 89 tej ustawy. Wynika z niego, że jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe na:

1) pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

2) finansowanie planowanego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

3) spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów;

4) wyprzedzające finansowanie działań finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej.

Co jednak istotne, w ust. 2 ww. przepisu podano, że zaciągnięte kredyty i pożyczki oraz wyemitowane papiery wartościowe, z przeznaczeniem na pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego, podlegają spłacie lub wykupowi w tym samym roku, w którym zostały zaciągnięte lub wyemitowane. Natomiast w art. 91 ust. 1 postanowiono, że suma zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz zobowiązań z wyemitowanych papierów wartościowych, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90. nie może przekroczyć kwoty określonej w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego. W tym kontekście odwołać się można do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2010 r. (sygn. akt II GSK 897/09). Co prawda zostało ono oparte na innym stanie prawnym (nieobowiązującej ustawie z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych), to kierunek interpretacyjny tam wskazany może być użyteczny w ocenie stanu faktycznego, bowiem w istocie zapisy ustawowe są zakresowo zbliżone. W wyroku tym podano m.in., że: „W ocenie Sądu nie zasługiwało na zaaprobowanie stanowisko skarżącego o odnawialności limitu zobowiązań w ciągu roku, polegające na tym, że po spłaceniu zaciągniętego w tym samym roku budżetowym kredytu można zaciągnąć nowy, którego maksymalna wysokość mogłaby wynieść tyle, ile stanowi limit określony w uchwale. Art. 83 ust. 1 u.f.p. wyraźnie mówi o sumie zobowiązań wymienionych w art. 82 ust. 1 u.f.p., których łączna wysokość nie może przekroczyć kwoty limitu określonego w uchwale budżetowej”. W tym wyroku podkreślono również, że przepisy zawierające obligatoryjne elementy uchwały budżetowej mają zapobiec nadmiernemu zadłużaniu się oraz pojawieniu się ryzyka utraty płynności. Kompetencja do zaciągania kredytów i pożyczek krótkoterminowych w celu pokrycia występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu należy niewątpliwie do organów wykonawczych, lecz w granicach kwot określonych w uchwałach budżetowych (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. d ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym; t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm.).

Opierając się m.in. na powyższym wyroku, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie w uchwale z 12 stycznia 2016 r. (znak: 1.14.2016) przyjęło, że zapisy zbliżone do proponowanych przez gminę istotnie naruszają art. 89 ust. 1 pkt 1 i art. 91 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Z powyższego wynika więc, że zapisy uchwały w zakresie limitu zobowiązań (o cechach odnawialności) i powiązanego z nim upoważnienia dla organu wykonawczego z dużym prawdopodobieństwem mogą zostać zakwestionowane przez regionalną izbę obrachunkową.

2. Kłopot z konsolidacją zadłużenia

Kwestia konsolidacji zadłużenia gminy w formie nowej emisji obligacji na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z obligacji czy kredytów – a konkretnie ujmowanie tego w przychodach i rozchodach budżetu nie jest uregulowane jednoznacznie w ustawie o finansach publicznych. W praktyce stanowi to istotny problem dla JST przy kształtowaniu budżetu. Na tyle istotny, że rząd przewiduje w tym zakresie zmianę ustawy. Sejmowy proces legislacyjny dotyczący projektu ustawy o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw (druk 2787) obecnie trwa (dokument jest po pierwszym czytaniu).

WAŻNE Emisja obligacji niezależnie od tego, czy związana jest ze spłatą wcześniej zaciągniętych zobowiązań, stanowi nowy tytuł dłużny. Cel i wartość emitowanych obligacji muszą być zapisane w uchwale budżetowej.

Dziś jednak ocena prawnej dopuszczalności rozwiązań budżetowych wymaga spojrzenia przez pryzmat u.f.p i orzecznictwa sądowego. I tak zgodnie z art. 212 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy, uchwała budżetowa, która stanowi podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w danym roku budżetowym (art. 212 ust. 4), określa m.in. łączną kwotę planowanych przychodów oraz łączną kwotę planowanych rozchodów budżetu JST. Z kolei na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 4 lit. a, do przychodów budżetu JST zalicza się także środki ze sprzedaży papierów wartościowych (w tym obligacji), zaś w rozchodach publicznych ujmowany jest m.in. wykup wspomnianych papierów wartościowych (art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy). Istotne znaczenie w kontekście emisji obligacji przez jednostki samorządowe mają art. 89 ust. 1 pkt 3, art. 91 ust. 1 i art. 212 ust. 1 pkt 6 ww. ustawy. Z tych norm wynika, że jednostki mogą emitować papiery wartościowe na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów, przy czym suma zaciągniętych w ten sposób zobowiązań nie może przekroczyć kwoty określonej w uchwale budżetowej, stanowiącej limit zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90 u.f.p. Prowadzi to do wniosku, że emisja obligacji niezależne od tego, czy jest związana ze spłatą wcześniej zaciągniętych zobowiązań, stanowi nowy tytuł dłużny, gdyż kreuje nowy stosunek obligacyjny pomiędzy emitentem (jednostka samorządu terytorialnego) a właścicielem obligacji (obligatariuszem). A w konsekwencji, cel i wartość emitowanych obligacji muszą być ujęte w wielkościach zaplanowanych w uchwale budżetowej. Dlatego też przychody z ww. tytułu winny zostać ujęte w budżecie danej jednostki, podobnie jak i rozchody z tytułu wykupu obligacji. Ponadto suma zaciągniętych zobowiązań zarówno z tytułu kredytów i pożyczek, jak i z wyemitowanych papierów wartościowych nie może przekroczyć limitu określonego w uchwale budżetowej. Końcowo warto dodać, że przy zaciąganiu zobowiązań m.in. z tytułu emisji obligacji na cele określone w art. 89 ust. 1 pkt 2–4 i art. 90 ww. ustawy jednostki zobowiązane są stosować reguły z art. 243 i art. 244 tej ustawy. Oznacza to, że obciążenia budżetu samorządowego m.in. spłatami z tytułu emisji obligacji z odsetkami nie mogą przekroczyć relacji z art. 243, określającego indywidualny wskaźnik zadłużenia. Jeśli do tego dojdzie, to dana jednostka traci prawo do uchwalenia budżetu.

WAŻNE Obciążenia budżetu samorządowego m.in. spłatami z tytułu emisji obligacji z odsetkami nie mogą przekroczyć relacji z art. 243, określającego indywidualny wskaźnik zadłużenia. Jeśli do tego dojdzie, to dana jednostka traci prawo do uchwalenia budżetu.

3. Rezerwy – ogólna i na zarządzanie kryzysowe

Rezerwy to bardzo ważny element budżetu. Zasadniczo stanowi o nich art. 222 u.f.p. Wynika z niego, że w budżecie jednostki samorządu terytorialnego tworzy się rezerwę ogólną, w wysokości nie niższej niż 0,1 proc. i nie wyższej niż 1 proc. wydatków budżetu.

Taką odrębną ustawą jest ustawa z 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1401 ze zm.), a dokładniej art. 26 ust. 4. Postanowiono w nim, że w budżecie jednostki samorządu terytorialnego tworzy się rezerwę celową na realizację zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego w wysokości nie mniejszej niż 0,5 proc. wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, pomniejszonych o wydatki inwestycyjne, wydatki na wynagrodzenia i pochodne oraz wydatki na obsługę długu.

Na kanwie tych regulacji dochodzi często do naruszeń w zakresie poziomu tworzonych rezerw, co skrzętnie wykazują regionalne izby obrachunkowe. Przykładem interwencji w stosunku do nieprawidłowo ustalonej rezerwy ogólnej jest uchwała Kolegium RIO w Lublinie z 14 stycznia 2017 r. (znak: nr 29/2017). Wszczęło ono postępowanie nadzorcze z powodu istotnego naruszenia art. 222 ust. 1 u.f.p., bo JST nie osiągnęła dolnej granicy rezerwy ogólnej czyli 0,1 proc. Podobny kierunek interpretacyjny w stosunku do rezerwy na zarządzanie kryzysowe wynika z uchwały Kolegium RIO w Szczecinie z 18 stycznia 2018 r. (znak: nr II.7.S.2018). Wskazano w niej, że ustalenie poziomu tej rezerwy poniżej ustawowego limitu 0,5 proc. stanowi o istotnym naruszeniu art. 26 ust. 4 ustawy o zarządzaniu kryzysowym.

Wynika z tego więc, że JST winny ostrożnie ustalać w budżetach poziom rezerw.

Na co tworzy się rezerwy ©℗

W budżecie jednostki samorządu terytorialnego mogą być tworzone rezerwy celowe na:

• wydatki, których szczegółowy podział na pozycje klasyfikacji budżetowej nie może być dokonany w okresie opracowywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

• wydatki związane z realizacją programów finansowanych z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2; (chodzi m.in. o środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu;

• gdy odrębne ustawy tak stanowią (np. ustawa o zarządzaniu kryzysowym).

4. Wydatki niewygasające

O wydatkach niewygasających stanowi art. 263 ustawy o finansach publicznych. Wskazano w nim, że niezrealizowane kwoty wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego wygasają, z zastrzeżeniem ust. 2 i 4 ww. artykułu, z upływem roku budżetowego. W ust. 2 ustawodawca postanowił, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może ustalić w drodze uchwały wykaz wydatków, do których nie stosuje się ust. 1, oraz określić ostateczny termin dokonania każdego wydatku ujętego w tym wykazie w następnym roku budżetowym. W wykazie tym ujmuje się wydatki związane z realizacją umów:

– w sprawie zamówienia publicznego,

– które zostaną zawarte w wyniku zakończonego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, w którym dokonano wyboru wykonawcy.

Natomiast z art. 263 ust. 4 wynika m.in., że ostateczny termin dokonania wydatków, które nie wygasają z upływem roku budżetowego, upływa 30 czerwca roku następnego.

30 czerwca upływa ostateczny termin dokonania wydatków, które nie wygasają z końcem roku budżetowego

Łącznie z wykazem wydatków, które nie wygasają z upływem roku budżetowego, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala plan finansowy tych wydatków w podziale na działy i rozdziały klasyfikacji wydatków, z wyodrębnieniem wydatków majątkowych. Środki finansowe na wydatki ujęte w ww. wykazie są gromadzone na wyodrębnionym subkoncie podstawowego rachunku bankowego JST. Na kanwie tych regulacji dochodziło niejednokrotnie do nieprawidłowego ustalenia wydatków niewygasających. Nieprawidłowość polegała na tym, że w owych wykazach ujmowano wydatki, które nie były uprzednio przewidziane w budżecie danego roku. Takie działanie jest wadliwe. Warto w tym względzie odnotować stanowisko podane w uchwale Kolegium RIO w Poznaniu z 22 stycznia 2018 r. (znak: nr 3/106/2018), gdzie zaakcentowano, że: „W wykazie wydatków, które nie wygasają z upływem roku budżetowego, można ujmować tylko takie, które były przewidziane w budżecie danego roku oraz wydatki niewykonane w wysokości nieprzekraczającej planu wydatków ujętych w budżecie”. Podobny kierunek interpretacyjny wynika z uchwał Kolegium RIO w Warszawie (znak: nr 3.50.2016 z 2 lutego 2016 r., znak nr 4.64.2016 z 9 lutego 2016 r.). Z kolei w uchwale Kolegium RIO w Łodzi z 19 stycznia 2018 r. (znak: nr 3/4/2018) podkreślono, że „w sytuacji, gdy w budżecie gminy, zadanie inwestycyjne (...) nie zostało zaplanowane, nie ma podstawy do ustalenia wydatków niewygasających, związanych z realizacją tego zadania”. Finalnie w ww. uchwale uznano, że ustalenie takich wydatków było prawnie wadliwe, co skutkowało stwierdzeniem nieważności części uchwały w sprawie ustalenia wydatków niewygasających z upływem roku budżetowego. ©℗