Sztywne ustawowe regulowanie instytucji interpelacji i zapytań radnych to niepotrzebne ograniczanie samodzielności samorządu

A jak pan ocenia obowiązek publikowania w BIP interpelacji i zapytań radnych oraz udzielonych na nie odpowiedzi?

Faktycznie do tej pory kwestia publikowania odpowiedzi na interpelacje i zapytania radnych w BIP była nieuregulowana. Rozporządzenie dotyczące zawartości BIP ustanawia pewne minimum i mało kto poza to wychodził. W tym zakresie nowy obowiązek zdaje się potwierdzać, że ustawodawca chciał ułatwić mieszkańcom dostęp do informacji publicznej. By mieć wgląd w sprawy gminy, nie musieli prosić radnego o udostępnienie im odpowiedzi np. wójta. Niestety nowy obowiązek też może okazać się problematyczny.

Dlaczego?

Z uwagi na dane wrażliwe, a pamiętajmy, że już 25 maja zacznie obowiązywać RODO. W efekcie radni zamiast szczegółowych wyjaśnień mogą otrzymywać ogólne, niezadawalające ich odpowiedzi. Na pewno dane w interpelacjach i zapytaniach radnych oraz odpowiedzi na nie w wielu przypadkach będą musiały być anonimizowane. A niewykluczone, że będą dwie wersje, np. interpelacji i odpowiedzi na nią, jedna ogólna dla celów publikacji i druga szczegółowa dla radnego. Przy czym praktyka pokaże, jak to będzie funkcjonować.

Jest tylko pytanie, czy ustawowe zapisy nie będą prawem martwym. Ustawa bowiem nie wspomina o sankcjach za nieudzielenie odpowiedzi w terminie, a nawet całkowite zignorowanie interpelacji radnego.

Jeśli będzie wola wszystkich stron, to prawo z trudem, ale będzie funkcjonowało. Przy czym przepisy trzeba tworzyć tak, aby przewidzieć ewentualną obstrukcję.

No właśnie, a co będzie, gdy organ wykonawczy nie odpowie w ciągu 14 dni?

Ponieważ ustawa milczy, tego typu kwestię radni powinni uregulować w statucie. Np. dać wójtowi kolejnych 10 dni na udzielenie odpowiedzi.

Ale czy to nie będzie pokątne wydłużanie ustawowego terminu? Swego rodzaju przyzwolenie na łamanie prawa? Czy wojewoda nie uchyli takiego zapisu?

Jeżeli ustawodawca nie zadbał o tę kwestię, to powinni to zrobić w statucie radni, by w ten sposób zagwarantować wykonanie przez organ wykonawczy jednostki nowego obowiązku, który ten nie był w stanie zrealizować w ustawowym terminie. Udowodnią w ten sposób, że podchodzą do swoich praw poważnie. Oczywiście uregulowanie tej kwestii w statucie będzie zależało tylko od nich. Przy czym, jeżeli tego nie zrobią, to wojewoda nie może im czynić z tego powodu zarzutu. Podobnie jak z umieszczenia w statucie zapisu, że po nieudzieleniu odpowiedzi w terminie organ wykonawczy ma jej ostatecznie udzielić w ciągu następnych 10 dni. Wojewoda nie będzie miał podstaw do jego uchylenia, bo nie będzie miał podstawy prawnej. Ustawa wszak nie reguluje tego, co się dzieje po upłynięciu ustawowego 14-dniowego terminu.

Dobrze, załóżmy, że radni dadzą wójtowi kolejne 10 dni na odpowiedź, ale i ten termin nie jest dotrzymywany. I co wtedy?

Nic. Ustawodawca bowiem nie zawarł żadnych rozwiązań dyscyplinujących organ wykonawczy, a rada nie może ich wprowadzić, bo prawo tego nie przewiduje. Zresztą ustawa ma także inne mankamenty. Np. wprowadzono tylko pisemną formę składania interpelacji i zapytań oraz odpowiedzi na nie, nie zauważając procedury elektronicznej, która w postępowaniu administracyjnym staje się już zasadniczo procedurą równorzędną z tradycyjną.

A jaka sankcja najlepiej by dyscyplinowała wójta?

Być może finansowa. Np. potrącenie 5 proc. wynagrodzenia, jeżeli wójt notorycznie unika wykonywania obowiązku, ewentualnie nałożenie kary 50 zł za każdą nieudzieloną w terminie odpowiedź. Tylko że wprowadzenie tego typu sankcji też byłoby problematyczne, ktoś musiałby ją wymierzać. Musiałby też istnieć tryb odwoławczy.

A czy przy wykorzystaniu obowiązujących przepisów radni w jakiś sposób mogą dyscyplinować wójta?

Można się zastanawiać, czy niedotrzymanie terminu przez organ wykonawczy nie podpada pod art. 231 kodeksu karnego. Zgodnie z nim funkcjonariusz publiczny, który przekraczając swoje uprawnienia lub nie dopełniając obowiązków, działa na szkodę interesu publicznego lub prywatnego, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3. Jednak najpierw poszkodowana osoba, czyli radny, który nie doczekał się odpowiedzi, będzie musiała złożyć zawiadomienie do prokuratury o możliwości popełnienia przestępstwa przez danego wójta, burmistrza, starostę czy marszałka. Tylko jest pytanie, jak na takie zawiadomienie zareaguje prokuratura. A nawet jeśli uznałaby, że faktycznie doszło do złamania prawa, to czy sąd podzieliłby jej zdanie. Jak do tej pory nie przypominam sobie, żeby prokuratura ścigała przewodniczącego rady, który nie zwoływał w terminie sesji. Nie jest jednak powiedziane, że radni nie zaczną korzystać tego przepisu w przyszłości, np. przeciwko burmistrzom nieodpowiadającym na ich pytania albo odpowiadającym z niedochowaniem ustawowego terminu.

Czy umocowanie ustawowe interpretacji i zapytań radnych będzie oznaczała konieczność zmiany statutów w jednostkach?

Tak, o ile ich zapisy będą się różniły od ustawowych. Przy czym trzeba także zwrócić uwagę nie tylko na samą procedurę, formę i sposób upublicznienia interpelacji i zapytań radnych oraz odpowiedzi na nie, ale również definicje zapisane w statutach.

Czy radni w swoich statutach będą mogli uszczegóławiać procedurę złożenia, np. interpretacji i odpowiedzi na nią?

Nawet powinni. Ustawa mówi tylko, że interpelacje i zapytania są składane na piśmie do przewodniczącego rady, który przekazuje je niezwłocznie organowi wykonawczemu. Nie wspomina natomiast, kiedy to może nastąpić, czy np. podczas tylko sesji, czy poza nią. Warto też uregulować sposób potwierdzenia złożenia przez radnego danego pisma, a także przekazania go organowi, albo też doprecyzować, co to jest np. sprawa o istotnym znaczeniu dla rozwoju gminy. Chodzi bowiem o to, aby zamieścić w statucie wszystkie konieczne i zarazem niezbędne regulacje pozwalające na usuwanie potencjalnych problemów i wątpliwości związanych z nowymi ustawowo instytucjami (zapytania i interpelacje). Przy czym regulacje statutowe muszą być oczywiście zgodne z ustawą. Statut powinien uzupełniać te przepisy ustawowe, które jedynie fragmentarycznie regulują daną instytucję i taka jest rola statutu, aby regulować ustrój wewnętrzny jednostki samorządu aż do granic sprzeczności z ustawami.

A czy pana zdaniem ustawowe umocowanie interpelacji i zapytań radnych było w ogóle potrzebne?

To trudne pytanie. Bo jeżeli założymy, że w ten sposób ustawodawca chciał zwiększyć zaangażowanie mieszkańców w sprawy lokalne, to należałoby stwierdzić, że nie jest to takie złe rozwiązanie. Tym bardziej że równocześnie - tym samym aktem prawnym - uregulowano inne kwestie, które mają zwiększyć udział obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych, m.in. wprowadzono obligatoryjne tworzenie przez gminy budżetów obywatelskich (ale chyba przedwcześnie ustawodawca wprowadził obowiązek tworzenia budżetów obywatelskich na poziom województw samorządowych ), a mieszkańcom gminy, powiatu i samorządu województwa przyznano prawo inicjatywy uchwałodawczej. Jednak ja osobiście uważam, że sztywne ustawowe regulowanie instytucji interpelacji i zapytań radnych za niepotrzebne ograniczanie samodzielności samorządu. Ustawodawca wkroczył tam, gdzie było to zbędne. Znaczna część jednostek samorządu kwestie interpretacji i zapytań radnych uregulowała już w swoich statutach i nie słyszałem, aby w tym zakresie były jakieś istotniejsze problemy. Niestety ustawodawca uznał inaczej i zarządził, by organ wykonawczy każdej jednostki, czyli wójt, burmistrz, prezydent, starosta czy marszałek, musiał udzielić odpowiedzi radnemu w ciągu 14 dni. Przy czym sytuacja wyglądałaby zupełnie inaczej, gdyby jednostkom w zakresie terminu udzielenia odpowiedzi dano pewną swobodę. Wystarczyło chociażby zapisać w ustawie, że organ wykonawczy na udzielenie odpowiedzi radnemu ma 14 dni, ale w szczególnych przypadkach rada gminy powiatu czy sejmik może ustalić dodatkowy termin.

Ale obecnie co jednostka, to inny termin na udzielenie odpowiedzi radnemu. W niektórych jest to 14 dni, w innych 21, a w jeszcze innych 30. Ujednolicenie wydaje się być rozsądnym krokiem.

Ale ta różnorodność była i jest uzasadniona. Wynikała ze specyfiki poszczególnych jednostek, ich uwarunkowań. W małej gminie, liczącej np. 2000 mieszkańców, gdzie wójt zna od podszewki każdą sprawę, nie ma problemu, by odpowiedź radnemu była udzielona w ciągu paru dni. Natomiast w Warszawie, Poznaniu czy Krakowie, gdzie znajomość wszystkich spraw przez prezydenta miasta jest praktycznie niemożliwa, zrealizowanie ustawowego zapisu będzie trudne, a udzielenie precyzyjnych wyjaśnień w wielu przypadkach będzie wręcz graniczyło z cudem. Jeszcze raz podkreślę, terminy zapisane obecnie w statutach poszczególnych jednostek wynikały z ich specyfiki, dzięki czemu prawo radnego do informacji było prawem racjonalnym, realnym do spełnienia. A co będzie od nowej kadencji, kiedy zaczną obowiązywać nowe przepisy? Otóż np. prezydent Katowic, chcąc sprostać ustawowym wymaganiom, będzie musiał zmobilizować jakiegoś urzędnika, by kosztem jakiegoś innego zadania odszukał potrzebne informacje i udzielił odpowiedzi. ⒸⓅ

@RY1@i02/2018/078/i02.2018.078.18300200c.801.jpg@RY2@

Dr hab. Kazimierz Bandarzewski adiunkt w Katedrze Prawa Samorządu Terytorialnego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego, sędzia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie

Rozmawiała Urszula Wróblewska