Komu, co i w jakich sytuacjach może zlecić wójt

Gmina jest podmiotem, odrębnym od państwa, działa więc we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Tę wspólnotę, z mocy prawa, tworzą jej mieszkańcy. Gmina wykonuje zadania własne, które należą do samorządu terytorialnego. Realizuje także zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, nakładane na nią przez ustawy lub obowiązki przejęte na podstawie porozumienia. Chodzi tu o zadania publiczne związane z infrastrukturą techniczną (drogi, kanalizacja, wodociągi, lokalny transport zbiorowy itd.), społeczną (szkoły, kultura fizyczna, ochrona zdrowia, opieka społeczna itp.), porządkiem i bezpieczeństwem publicznym (bezpieczeństwo sanitarne, ochrona przeciwpożarowa itd.), ładem przestrzennym i ekologicznym (ochrona środowiska, gospodarka terenami, utylizacja odpadów itp.).

Realizując te zadania, wójt (burmistrz, prezydent miasta) stosuje władztwo publiczne (przymus administracyjny). Zgodnie z ustawą z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) jest też organem administracji publicznej. W tym zakresie jest upoważniony do wydawania decyzji.

Co więcej, gmina jest osobą prawną. Wyraźnie to wynika z art. 2 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej u.s.g.). Jest zatem podmiotem prawa prywatnego. W tym zakresie może występować w obrocie cywilnoprawnym (czyli np. zawierać umowy). Osoba prawna w myśl art. 38 ustawy z 23 kwietnia 1963 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1025 ze zm., dalej k.c.) działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w oparciu o statut. Zgodnie z u.s.g. gminę w obrocie cywilnoprawnym także reprezentuje wójt. Przy czym włodarz może udzielać pełnomocnictw. Ale uwaga! Ustawa o samorządzie gminnym przewiduje w tym zakresie sporo ograniczeń. W zakresie zarządu mieniem oświadczenie woli składa jednoosobowo wójt albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca (samodzielnie albo wraz z inną upoważnioną osobą). W pozostałych sprawach pełnomocnikiem może być każdy urzędnik gminny. W praktyce rozgraniczenie tych kwestii może powodować problemy.

WAŻNE Pełnomocnictwo jest jednostronnym oświadczeniem osoby, na mocy którego inna osoba (pełnomocnik) staje się upoważniona do działania w imieniu mocodawcy w zakresie udzielonego pełnomocnictwa.

Sprawy bieżące

Zgodnie z art. 31 u.s.g. wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia „bieżące sprawy gminy”. W literaturze wskazano jednak kryteria oceny takich spraw. [schemat, s. D2] Otóż są nimi te kwestie, które dotyczą wewnętrznych spraw danej jednostki samorządu terytorialnego (A. Szewca [w:] G. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc, „Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz”, LEX 2012/el).

Bieżące sprawy gminy – cechy charakterystyczne

• Rutynowy charakter (powtarzalność)

• Duża częstotliwość występowania

• Niewielkie znaczenie (brak istotnego wpływu na gospodarkę gminy)

• Wymóg niezwłocznego i szybkiego załatwienia

• Brak zastrzeżenia sprawy do kompetencji innych organów

AB

Należy przypomnieć, że wójt jest kierownikiem urzędu gminy, a także zwierzchnikiem służbowym pracowników służbowych oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych.

Włodarz jednostki poza kierowaniem bieżącymi sprawami jednoosobowo reprezentuje także swoją JST na zewnątrz, tj. w relacjach z osobami (podmiotami) trzecimi. Artykuł 31 u.s.g. jest podstawą do składania przez wójta oświadczeń woli w sprawach publicznych (np. do oświadczenia woli gminy o przystąpieniu do stowarzyszenia gmin albo gdy obowiązujące przepisy przewidują podjęcie czynności administracyjnych dotyczących zarządu mieniem komunalnym). Chodzi tu też m.in. o podpisywanie i przyjmowanie pism i dokumentów, pełnienie funkcji reprezentacyjnych na uroczystościach oraz spotkaniach.

WAŻNE Uprawnienie do reprezentowania gminy nie obejmuje prawa reprezentowania rady gminy. Ta kompetencja przysługuje przewodniczącemu rady.

Wójt jest też organem administracji publicznej (tzw. sfera imperium). Rozpoznaje i rozstrzyga sprawy indywidualne w drodze decyzji administracyjnych.

Nie ma wątpliwości, że art. 31 u.s.g. jest podstawą do reprezentowania gminy (będącej stroną) przez wójta w postępowaniu administracyjnym lub w postępowaniu sądowym przed sądem administracyjnym czy powszechnym (tę kwestę omówimy dalej).

Powierzenie zadań

W sprawach bieżących, o czym już wcześniej wspominałem, wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy swojemu zastępcy lub sekretarzowi gminy. Artykuł 33 ust. 4 u.s.g. przewiduje ograniczenie podmiotowe takiego upoważnienia (może być tylko wyznaczony zastępca wójta lub sekretarz gminy). Ponadto zakres powierzonych tym osobom spraw musi być określony w stosownym akcie, jakim jest regulamin organizacyjny nadawany przez wójta w drodze zarządzenia na podstawie art. 33 ust. 2 u.s.g. (wyrok WSA w Kielcach z 28 września 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 368/07, por. też wyrok Sądu Najwyższego z 3 grudnia 2010 r., sygn. akt I PK 155/10). [ramka 1]

Ramka 1. Na czym polega istota przeniesienia kompetencji

NSA w wyroku z 3 grudnia 2008 r. (sygn. akt II OSK 1458/08) uznał, że art. 33 ust. 4 u.s.g. nie wskazuje ani zakresu, ani rodzaju spraw gminy, które mogą być delegowane na zastępcę wójta lub sekretarza gminy. Ponadto przepis ten nie zastrzega żadnych kwestii do wyłącznej kompetencji wójta (mowa jest w nim o określonych, a nie tylko niektórych kompetencjach wójta). NSA podkreślił, że taka dekoncentracja ma cechy trwałości. Oznacza to, że nie traci ona mocy obowiązującej ze zmianą lub brakiem piastuna urzędu. Zdaniem sądu podejmowanie zarządzeń w tym zakresie ma charakter wewnętrzny. Na zewnątrz organem właściwym do jego wydania pozostaje wójt. Przy czym powierzenie wykonywania określonych czynności zastępcy lub sekretarzowi gminy nie oznacza, że dochodzi do przeniesienia tych kompetencji na ten organ. Podmiot, na którego rzecz nastąpiła dekoncentracja kompetencji, nie staje się organem, działa zawsze w jego imieniu. ©℗

W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że przeniesienie zadań wójta na inne osoby niż wskazane w art. 33 ust. 4 u.s.g. (tj. zastępca i sekretarz) stanowi naruszenie prawa (wyrok WSA we Wrocławiu z 30 listopada 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 487/12). Przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 31 sierpnia 2012 r. (sygn. akt II OSK 1252/12) stwierdził, że powierzenie funkcji mieszczących się w zakresie kompetencji wójta związanych z prowadzeniem określonych spraw gminy pełnomocnikowi będącemu pracownikiem urzędu zamiast sekretarzowi lub zastępcy wójta narusza art. 33 ust. 1–5 u.s.g. i może być uznane za próbę obejścia prawa w kontekście ustrojowej pozycji sekretarza gminy. Według NSA przyjęcie odmiennej wykładni podawałoby w wątpliwość sens istnienia art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym.

WAŻNE Wójt może powierzyć określone (swoje) kompetencje w regulaminie organizacyjnym lub w odrębnym upoważnieniu.

Na podstawie art. 33 ust. 4 us.g. mogą być przekazywane w szczególności sprawy dotyczące kierowania urzędem gminy. Najbardziej w tym zakresie kompetentny jest sekretarz gminy. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 4 ustawy ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1260 ze zm., dalej u.p.s.) kierownik urzędu może upoważnić sekretarza do wykonywania w jego imieniu zadań, w szczególności z zakresu zapewnienia właściwej organizacji pracy urzędu oraz realizowania polityki zarządzania zasobami ludzkimi. Szczególna pozycja sekretarza gminy jako pracownika urzędu wynika również z tego, że utworzenie tego stanowiska jest obowiązkowe i osoba kandydująca na to stanowisko musi spełniać określone w u.p.s. warunki.

W zakresie spraw powierzonych w trybie art. 33 ust. 4 u.s.g. nie mogą się mieścić upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych. Do tego wymagane jest odrębne upoważnienie – na podstawie art. 268a k.p.a. i art. 39 ust. 2 u.s.g.

Powierzenia prowadzenia bieżących spraw gminy nie należy mylić z wyznaczeniem określonej osoby do reprezentowania pracodawcy w zakresie dokonywania czynności z zakresu prawa pracy, o których mowa a art. 31 ustawy z 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 917). W tym zakresie nie obowiązują bowiem ograniczenia podmiotowe przewidziane w art. 33 ust. 4 u.s.g.

Na ważne kwestie zwrócił uwagę NSA w wyroku z 14 listopada 2017 r. (sygn. akt II GSK 273/16). Wskazał mianowicie, że dekoncentracja zadań wójta jest nierozłącznie związana z tym, w jakiej roli on występuje. Czy występuje jako kierownik urzędu czy jako organ wykonawczy gminy. Zakres zadań i obowiązków w ramach tych funkcji nie jest bowiem tożsamy. Przepis zezwalający wójtowi na powierzenie prowadzenia określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta został umieszczony po przepisie ustanawiającym wójta kierownikiem urzędu. Zdaniem NSA rozumienie art. 33 ust. 4 u.s.g. nie może być oderwane od treści całego tego przepisu, a w szczególności od ust. 3 art. 33 u.s.g. Wykładnia ta daje podstawę do stwierdzenia, że wójt może powierzyć zastępcy wójta w swoim imieniu określone sprawy gminy związane z kierowaniem i organizacją urzędem, sprawami pracowniczymi, a nie sprawy dotyczące wójta jako organu wykonawczego. Zatem powierzenie określonych spraw zastępcy należy rozumieć w kontekście uprawnień do kierowania urzędem, a nie w kontekście wypełniania funkcji organu wykonawczego. [przykład 1]

Przykład 1

Niektórych uprawnień nie można przenieść

Zastępca wójta, działając na podstawie upoważnienia włodarza, wydał zarządzenie o przeniesieniu środków w kwocie 500 zł przeznaczonych pierwotnie na krajowe podróże służbowe nauczycieli szkoły podstawowej na rzecz wydatków związanych ze szkoleniami pracowników niebędących członkami korpusu służby cywilnej. Przy czym przeniesienie środków, które miały pokryć koszty delegacji służbowych, pozostawało w związku z bezpłatnymi szkoleniami nauczycieli w ramach projektu Ośrodka Rozwoju Edukacji „Aktywna Edukacja”. Regionalna izba obrachunkowa stwierdziła jednak nieważność tego zarządzenia. Zdaniem kolegium art. 33 ust. 4 u.s.g. nie może stanowić podstawy do delegowania przypisanych wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) kompetencji do dokonywania zmian w budżecie. Te bowiem służą mu jako organowi wykonawczemu. Ustawodawca w ustawie o finansach publicznych nie przewidział możliwości scedowania swoich uprawnień jako organu wykonawczego do dokonywania zmian w budżecie na inne osoby, w tym na swojego zastępcę (na podstawie wyroku NSA z 14 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 273/16).

Wydawanie decyzji

Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.s.g. wójt jest organem właściwym do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Ze sprawą taką mamy do czynienia wtedy, gdy prawa lub obowiązki jednostki nie są kształtowane bezpośrednio, z mocy przepisów, lecz określona regulacja wymaga konkretyzacji uprawnień lub obowiązków danej osoby przez ustawowo do tego umocowany podmiot (tj. organ administracji publicznej) w formie przewidzianej prawem (por. B. Adamiak, J. Borkowski, „Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz”, Warszawa 2017, s. 16–17). Należy przy tym podkreślić, że formą, do której wprost nawiązuje art. 39 ust. 1 u.s.g., jest wyłącznie decyzja administracyjna, co jest o tyle istotne, że nie każda sprawa indywidualna musi być rozpatrzona w ten właśnie sposób. Mówiąc jeszcze inaczej, w sprawach dotyczących praw i obowiązków jednostki, leżących w zakresie kompetencji gminy i rozstrzyganych w drodze decyzji, wójt będzie, co do zasady, organem właściwym do wydania takiego rozstrzygnięcia, chyba że w określonej kategorii spraw przepis szczególny wskazywałby inny podmiot jako właściwy do ich załatwienia.

Rozstrzygnięcia wójta mogą dotyczyć zadań własnych lub zleconych gminie. Włodarz jest też właściwy do rozstrzygania w formie decyzji, gdy takie uprawnienie nabył wskutek porozumienia zawartego z organami administracji rządowej, jak również na mocy porozumienia zawartego pomiędzy JST.

Pełnomocnictwo administracyjne

Wójt nie musi rozstrzygać wszystkich spraw osobiście. Z art. 39 ust. 2 u.s.g. wynika, że może on upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych w jego imieniu. Taką możliwość przewiduje także art. 268a k.p.a. czy art. 143 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 800 ze zm.).

WAŻNE Na mocy art. 39 ust. 2 u.s.g. wójt może upoważnić jedynie do wydawania decyzji administracyjnych. Natomiast zakres upoważnienia wydanego na podstawie art. 268a k.p.a. jest szerszy, gdyż może ono dotyczyć wydawania decyzji, postanowień i zaświadczeń.

Rozwiązanie przewidziane w art. 39 ust. 2 u.s.g. w założeniu pozwala usprawnić prowadzenie przez wójta postępowań administracyjnych. Dzięki temu przeciwdziała się spiętrzeniu spraw i opóźnieniom w ich załatwianiu.

Wójt ma całkowitą swobodę w wyborze pracowników, którym udzieli upoważnienie do wydawania decyzji (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1554/12). Może on bez ograniczeń przyznać kompetencję na określony czas lub bezterminowo. [przykład 2]

Przykład 2

Upoważnienie tylko dla pracownika urzędu

Wójt zawarł umowę zlecenia z radcą prawnym Waldemarem Nowakiem na prowadzenie od 1 stycznia do 31 grudnia 2019 r. obsługi prawnej w urzędzie gminy. Jednocześnie na mocy art. 39 ust. 2 u.s.g. oraz art. 268a k.p.a. Waldemar Nowak został upoważniony do wydawania w imieniu wójta decyzji w sprawie warunków zabudowy. Upoważnienie wydane dla radcy prawnego obarczone jest wadą prawną, gdyż ww. regulacje wyraźnie mówią o możliwości upoważnienia zastępców wójta lub pracowników urzędu, co oznacza, że chodzi o osoby związane z urzędem stosunkiem pracy. Tymczasem stosunek prawny łączący urząd gminy z Waldemarem Nowakiem ma charakter niepracowniczy i opiera się na relacji zleceniodawca–zleceniobiorca. To wyklucza go z kręgu osób, których wójt może upoważnić do wydawania decyzji w jego imieniu.

Przepisy u.s.g. nie określają zakresu spraw, które nie mogą stanowić przedmiotu upoważnienia. Od tej zasady wyjątek przewiduje ustawa z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, która w art. 110 ust. 7 mówi, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) udziela kierownikowi ośrodka pomocy społecznej upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy.

Jak wskazał WSA w Gliwicach z 14 kwietnia 2015 r. (sygn. akt I SA/Gl 1020/14), mimo że zastępca wójta lub inny pracownik urzędu gminy faktycznie sporządza i podpisuje decyzję, to na zewnątrz jest to nadal rozstrzygnięcie organu administracji. Upoważnienie bowiem wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencję organu w prawnych formach, z tym że upoważniony pracownik nie staje się przez to organem administracyjnym, lecz pełni – w granicach określonych w upoważnieniu – jedynie funkcję tego organu (wyrok WSA w Warszawie z 22 stycznia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1677/14).

Przedstawiona istota pełnomocnictwa administracyjnego pozwoliła na ukształtowanie się poglądu, że upoważnienia nie wygasają w przypadku zmiany na stanowisku wójta (na skutek upływu kadencji lub wygaśnięcia mandatu) i nie ma potrzeby ich potwierdzania przez nowo wybraną osobę.

Niezbędne wymogi

NSA w wyroku z 10 lutego 2015 r. (sygn. akt II GSK 2118/13) wyjaśnił, że upoważnienie (pełnomocnictwo administracyjne) przewidziane w art. 39 ust. 2 u.s.g. może przybrać dwojaką postać, wskazując:

• imię i nazwisko pracownika;
• funkcję lub stanowisko, jakie zajmuje upoważniona osoba w strukturze organu.

Upoważnienie musi być udzielone na piśmie z podaniem daty, od której obowiązuje, lub okresu, na jaki zostało udzielane. Powinno też wskazywać przedmiotowy zakres przekazywanych uprawnień (wyrok WSA w Warszawie z 31 lipca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 762/08). Upoważnienie musi też zawierać oznaczenie organu upoważniającego oraz podpis osoby piastującej stanowisko organu. Dokument ten może być załącznikiem do zakresu czynności danego pracownika, przy czym możliwe jest też udzielanie upoważnienia jednorazowo – do wydania tylko ściśle określonych decyzji. [przykład 3]

Przykład 3

Skutki braku precyzji

W regulaminie organizacyjnym urzędu gminy zapisano, że zastępca burmistrza bezpośrednio nadzoruje działalność referatów i samodzielnych stanowisk w urzędzie, w tym referatu podatkowego. Wskazana treść regulaminu organizacyjnego nie może być uznaną za upoważnienie zastępcy wójta do wydawania decyzji administracyjnych, gdyż wyraźnie nie precyzuje takiej jego kompetencji. A tej nie można domniemywać (na podstawie wyroku WSA w Kielcach z 11 maja 2006 r., sygn. akt I SA/Ke 441/05).

W orzecznictwie przyjmuje się, że upoważnienie, o którym mowa w art. 268a k.p.a., może mieć nie tylko postać odrębnego dokumentu lecz także np. załącznika regulaminu organizacyjnego, statutu czy też książki procedur wewnętrznych – jeżeli upoważnienie w takiej formie dotyczy imiennie wskazanego pracownika (wyrok NSA z 20 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 476/12).

WAŻNE Pracownik upoważniony na podstawie art. 39 ust. 2 u.s.g. do wydawania decyzji administracyjnych nie może dokonywać dalszych upoważnień (udzielać subpełnomocnictw) innym osobom.

Klauzula „z upoważnienia”

W orzecznictwie pogląd na temat obowiązku zamieszczania w decyzji klauzuli „z upoważnienia organu” przeszedł ewolucję. Początkowo przyjmowano, że upoważniony pracownik musi zamieszczać w decyzji wzmiankę o udzieleniu mu upoważnienia do wydawania decyzji oraz że rozstrzygnięcie, które tej informacji nie zawiera, jest dotknięte wadą nieważności ze względu na wydanie go z naruszeniem przepisów o właściwości (por. np. wyrok NSA z: 17 stycznia 1996 r., sygn. akt SA/Lu 29/95 i 12 kwietnia 1996 r., SA/Lu 692/95). W późniejszych orzeczeniach prezentowano pogląd, że brak powołania się na upoważnienie do podpisania decyzji nie uzasadnia uchylenia decyzji, gdyż tego rodzaju naruszenie przepisów postępowania nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy (por. np. wyrok SN z 28 czerwca 2000 r., sygn. akt III RN 189/99, wyrok WSA w Rzeszowie z 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/RZ 575/08). Ponadto zawraca się uwagę, że zarówno z art. 107 par. 1 k.p.a., jak i z art. 268a k.p.a. nie wynika wprost obowiązek zamieszczenia w decyzji, przy podpisie osoby wydającej decyzję, klauzuli o upoważnieniu do działania w imieniu organu. Zamieszczenie takiej klauzuli ma bowiem znaczenie jedynie informacyjne i nie ma wpływu na ocenę decyzji pod względem zgodności z prawem.

W literaturze czasem wskazuje się, że pismo skierowane do obywatela przez pracownika, który nie ma upoważnienia, nie jest decyzją administracyjną. Jednak eksperci uważają, że taki pogląd godziłby poważnie w interesy stron postępowania, gdyż od pisma niebędącego decyzją nie przysługiwałoby odwołanie. Ponadto argumentuje się, że strona nie ma możliwości do weryfikowania istnienia umocowania do działania w roli piastuna organu administracji publicznej. Często swoje przekonanie co do tego, że czynności wobec niej podejmuje osoba upoważniona, opiera na zewnętrznych cechach tych czynności jako mających urzędowy charakter. [przykład 4]

Przykład 4

Efekty nieposiadania upoważnienia

Dawid Kowalski, który jest osobą niepełnosprawną, wystąpił do urzędu miasta o przyznanie ze środków z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych dofinansowania do zakupu łóżka rehabilitacyjnego. Pismem podpisanym przez zastępcę naczelnika wydziału polityki społecznej urzędu miasta poinformowano go, że prośba nie może zostać pozytywnie rozpatrzona ze względu na bardzo dużą liczbę złożonych wniosków oraz zbyt małe środki finansowe przekazane na ten cel przez PFRON. Wnioskodawca od tego pisma złożył odwołanie. Urząd zaś twierdził, że pismo to nie było decyzją administracyjną. Sprawa trafiła do samorządowego kolegium odwoławczego. To, powołując na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2012 r. (sygn. akt II GPS 1/12), stwierdziło, że negatywne rozstrzygnięcie wydane na wniosek Dawida Kowalskiego powinno przybrać formę decyzji administracyjnej. Wskazując na treść art. 107 par. 1 k.p.a., kolegium zaznaczyło, że aby zakwalifikować dane pismo jako decyzję administracyjną, powinno ono zawierać co najmniej oznaczenie organu i adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie i podpis upoważnionego pracownika. W ocenie kolegium, pismo stanowiące odpowiedź urzędu na wniosek Dawida Kowalskiego posiada oznaczenie organu, który je wydał, wskazuje jego adresata oraz zawiera rozstrzygnięcie. Nie zostało jednak podpisane przez pracownika upoważnionego. Wobec tego, zdaniem kolegium, powyższe pismo nie stanowiło decyzji administracyjnej, bo bez podpisu osoby upoważnionej nie spełniło minimalnych formalnych kryteriów uznania danej czynności za akt administracyjny wydany w postępowaniu administracyjnym. Kolegium wydało więc postanowienie w sprawie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie odmowy dofinansowania ze środków PFRON. Ostatecznie sprawa trafiła do sądu administracyjnego. Ten uchylił ww. postanowienie. W uzasadnieniu zaś stwierdził, że nie można zaakceptować przyjętego przez organ odwoławczy stanowiska, że pomimo doręczenia stronie wadliwego aktu decyzja w istocie nie została wydana i że strona nie może wnieść od niej skutecznie odwołania. Taki pogląd w istocie skutkuje tym, że negatywne skutki nieprawidłowego działania organu zostają przerzucone na stronę postępowania. Zdaniem sądu nie ulega wątpliwości, że niekorzystne dla strony jest uznanie, iż wniesione przez nią odwołanie jest niedopuszczalne, mimo że to przedstawiciel organu popełnił błąd, a strona, działając w zaufaniu do organów państwa, skorzystała z przysługującego jej uprawnienia do wniesienia odwołania. Skoro z treści art. 107 par. 1 pkt 8 k.p.a. wynika, że podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji stanowi istotny element decyzji, to decyzja podpisana przez osobę nieuprawnioną rażąco narusza art. 107 par. 1 k.p.a. i przez to jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a. Wyeliminowanie na tej podstawie obarczonej wadą decyzji organu pierwszej instancji z porządku prawnego doprowadzi do zniesienia skutków niezgodnego z prawem działania organu oraz skłoni go do rozpatrzenia wniosku i wydania nowej, prawidłowo podpisanej decyzji (na podstawie wyroku WSA z Opola z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 365/17).

Reprezentowanie gminy jako osoby prawnej

W praktyce często powstają wątpliwości, czy art. 31 u.s.g. upoważnia wójta do reprezentowania gminy w zakresie prawa cywilnego. Te problemy związane są z tym, że w u.s.g. jest jeszcze art. 46 ust. 1, zgodnie z którym oświadczenie woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem składa jednoosobowo wójt albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca wójta samodzielnie albo wraz z inną upoważnioną przez wójta osobą.

W literaturze wskazuje się, że poza zakresem art. 46 ust. 1 u.s.g. pozostają czynności, które nie zmierzają do nabycia (zbycia, zmiany przeznaczenia) praw wchodzących w skład mienia komunalnego (nie są oświadczaniem woli zmierzającym do zawarcia umowy), a mają charakter ewidencyjny czy planistyczny (J. Jagoda, „Sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego”, LEX 2011/el). [przykład 5]

Przykład 5

Upoważnienie do realizacji czynności materialno-technicznych

Wójt upoważnił skarbnika do podpisywania i zatwierdzania dokumentów bankowych, w tym przelewów bankowych. Jest to prawidłowe działanie, gdyż ww. czynności nie są gospodarowaniem mieniem gminy w rozumieniu art. 46 ust. 1 u.s.g. Regulacją tego przepisu objęte są tylko te czynności, które rodzą skutki prawne wobec kontrahentów gminy. Nie należą do nich czynności faktyczne (tzw. materialno-techniczne) z zakresu dysponowania mieniem – np. wydanie sprzedanej rzeczy lub zapłata za zawartą umowę.

W rozstrzygnięciu wskazanego problemu istotne znaczenie ma uchwała Sądu Najwyższego z 3 października 2003 r. (sygn. akt III CZP 63/03). W ocenie SN z art. 31 u.s.g. wynika ogólna kompetencja organu zarządzającego (wójta) do reprezentacji gminy na zewnątrz. W stosunkach cywilnoprawnych może on składać oświadczenia woli, w tym ustanawiać pełnomocników do tych czynności, których mógłby sam dokonać (jako organ w rozumieniu art. 38 k.c.), a które byłyby bezpośrednio czynnościami gminy. W odniesieniu do czynności zarządu mieniem wójt z mocy przepisu szczególnego (tj. art. 46 ust. 1 u.s.g.) uzyskuje natomiast dodatkowe uprawnienia do wydawania upoważnień, z mocy których zakres reprezentacji gminy zostaje rozszerzony i obejmuje również czynności zastępcy wójta jednoosobowo albo łącznie z inną upoważnioną osobą.

W tym duchu wypowiedział się także Sąd Apelacyjny w Warszawie w wyroku z 16 września 2014 r. (sygn. akt VI ACa 1850/13). Otóż stwierdził, że art. 31 u.s.g. odnosi się w pierwszej kolejności do stosunków publicznoprawnych gminy, a dopiero na zasadzie wyjątku do reprezentacji w zakresie czynności cywilnoprawnych, wówczas gdy art. 46 ust. 1 u.s.g. nie może stanowić podstawy do działania wójta.

Zarząd mieniem

Aby zrozumieć sens istnienia art. 46 ust. 1 u.s.g., należy rozstrzygnąć znaczenie pojęcia „zarząd mieniem”. W sformułowaniu tym mieszczą się wszystkie działania zmierzające do rozporządzenia majątkiem gminy (np. zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości komunalnej, użytkowania wieczystego lub najmu). Wójt zatem podpisuje kontrakty dotyczące zbywania, nabywania lub obciążania mienia komunalnego. W tych sytuacjach gmina funkcjonuje tak jak każda inna osoba prawna aktywna na rynku (por. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z 19 kwietnia 2013 r., znak: NK-N.4131.29.3.2013.MS6).

WAŻNE Przez pojęcie zarządu mieniem należy rozumieć tylko takie działania, które mają za przedmiot nawiązanie, zmianę lub zniesienie prawa własności lub innego prawa majątkowego oraz dotyczą składania oświadczeń woli w imieniu gminy na zewnątrz w formie cywilnoprawnej.

Aktywność wójta jako organu osoby prawnej jest traktowana jak działanie gminy. Nie jest on bowiem odrębnym podmiotem nawiązywanych stosunków prawnych, gdyż podmiotem tym jest sama gmina (postanowienie WSA w Gliwicach z 9 marca 2011 r., sygn. akt II SAB/Gl 8/2011). Dlatego też każde oświadczenie woli złożone przez włodarza powinno wskazywać jako stronę czynności prawnej gminę (jako osobę prawną posiadającą zdolność do czynności prawnej) reprezentowaną przez jej organ. Nieprawidłową praktyką jest wskazywanie wójta (lub urzędu gminy) jako strony czynności prawnej.

Wyłączne uprawnienie

Reprezentowanie gminy jest wyłączną kompetencją wójta. Takiego uprawnienia nie ma ani rada gminy, ani jej przewodniczący (wyrok NSA z 13 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 712/09). Dlatego rada nie może wydawać wójtowi wiążących poleceń w sprawach związanych z tą reprezentacją. Jak wskazał WSA we Wrocławiu w wyroku z 11 września 2013 r. (III SA/Wr 560/13) rada gminy nie jest uprawniona do podjęcia uchwały umocowującej wójta do zawarcia o wskazanej treści ugody sądowej albo pozasądowej w toczącym się procesie cywilnym z osobą fizyczną. [przykład 6, s. D6]

Przykład 6

Zawarcie ugody

Rady gminy uchwałą udzieliła wójtowi upoważnienia do zawarcia ugody w toczącym się przed sądem sporze, w którym stroną jest gmina i przedsiębiorca. Wskazała także, że w razie braku możliwości zawarcia ugody może on wystąpić z powództwem przeciwko firmie, udzielając adwokatowi pełnomocnictwa procesowego w imieniu gminy w toczącym się postępowaniu sądowym. Wojewoda stwierdził nieważność tej uchwały. W rozstrzygnięciu nadzorczym stwierdził, że rada gminy nie jest uprawiona do udzielenia wójtowi instrukcji w kwestii sposobu prowadzenia sporu cywilnoprawnego, gdyż kompetencja ta, jako czynność związana z szeroko rozumianą reprezentacją gminy na zewnątrz, należy wyłącznie do organu wykonawczego.

W praktyce mogą pojawić się sytuacje, w których wójt będzie występował po obu stronach dokonywanej czynności prawnej. Przykładowo, gdy jako osoba fizyczna, chce zawrzeć z gminą umowę sprzedaży. Wówczas JST powinien reprezentować pełnomocnik. Kodeks cywilny nie dopuszcza bowiem sytuacji, w której ta sama osoba działa jako organ osoby prawnej i jednocześnie jest drugą stroną tej samej czynności, działając w imieniu własnym.

Natomiast dopuszczalne jest, choć tylko w ograniczonym zakresie, by pełnomocnik był drugą stroną czynności prawnej, której dokonuje w imieniu mocodawcy. Jest to możliwe, gdy takie upoważnienie wynika z treści pełnomocnictwa albo gdy ze względu na treść czynności prawnej wyłączone jest niebezpieczeństwo naruszenia interesów mocodawcy.

Podmiotowe ograniczenia

Z art. 46 ust. 1 u.s.g. wynika, że wójt może upoważnić do składania oświadczeń woli w zakresie zarządu mieniem inne osoby, tzn. swojego zastępcę (samodzielnie) lub zastępcę wraz z inną osobą (w ramach reprezentacji łącznej dwuosobowej). W przepisie tym chodzi o wyznaczenia pełnomocników w rozumieniu k.c. (tj. prawa materialnego, w odróżnieniu od procesowych).

W literaturze dominuje pogląd, że są to jedyne osoby, które mogą być upoważnione przez wójta do składania oświadczeń woli w zakresie zarządu mieniem. Według zwolenników tego poglądu art. 46 ust. 1 u.s.g. jest przepisem szczególnym wobec art. 31 u.s.g., stanowiącym o reprezentowaniu gminy na zewnątrz przez wójta (tak m.in. K. Bandarzewski [w:] P. Chmielnicki (red.), „Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz”, LEX 2013/el). Z tym stanowiskiem zgadzają się też eksperci. [opinia]

opinia eksperta

Wójt nie ma pełnej swobody do udzielania pełnomocnictwa

Marcin Nagórek radca prawny

Gminy nie mogą zupełnie dowolnie dokonywać wszelakich czynności prawnych, powołując się na swobodę kontraktową – jak to wynika z kodeksu cywilnego. Oczywiście ich ustawowo zagwarantowana samodzielność dotyczy również sfery dysponowania nieruchomościami. Nie oznacza to jednak swobody absolutnej. Gminy są ograniczone m.in. przepisami, w tym u.s.g., mającymi status lex specialis wobec choćby regulacji wspomnianego kodeksu cywilnego. Z art. 46 u.s.g. wynika, że oświadczenie woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem składa jednoosobowo wójt albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca wójta samodzielnie albo wraz z inną upoważnioną osobą. Gramatyczna wykładnia tego przepisu jest jednoznaczna. Mogą się jednak pojawić wątpliwości co do relacji tego przepisu z art. 31 u.s.g. Zgodnie z nim bowiem to wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Z istoty tej regulacji można domniemywać, że ma on kompetencje do udzielania pełnomocnictw dla dowolnie wybranych pracowników urzędu gminy.

Skłaniam się ku poglądowi, że art. 46 u.s.g. w sposób szczególny reguluje zasady reprezentacji gminy w sferze prawa cywilnego, w szczególności w sprawach dotyczących zarządu mieniem. Nie każdy może być pełnomocnikiem gminy w sprawach zarządu mieniem. Zamiarem ustawodawcy było uregulowanie zamkniętego kręgu pełnomocników. Gdyby przyjąć odmienną interpretację, zbędne byłoby w ogóle wprowadzanie art. 46, wystarczyłyby regulacje art. 95–108 k.c. pozwalające na przyjęcie, że wójt może upoważnić każdą osobę do reprezentowania gminy na zasadzie pełnomocnictwa. Moim zdaniem przepisy kodeksu cywilnego nie sankcjonują udzielania samodzielnego pełnomocnictwa dowolnie wybranemu pracownikowi gminy. Nie jest uzasadnione poszukiwanie rozwiązań prawnych, które finalnie mają na celu ominąć wymóg z art. 46 ust. 1 u.s.g.

Ten problem dostrzegany jest również przez organy nadzoru nad gospodarką finansową jednostek samorządowych. Przykładowo można tu powołać się na stanowisko prezentowane przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Gdańsku, np. w uchwale nr 179/g256/I/17 z 6 września 2017 r (dostępna: http://www.bip.gdansk.rio.gov.pl/). Opowiedziano się tam za koncepcją gramatycznej wykładni art. 46 ust. 1 u.s.g., co sprowadza się do wniosku, że w podanym zakresie przedmiotowym oświadczenie woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem składa jednoosobowo wójt albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca wójta samodzielnie albo wraz z inną upoważnioną osobą.

Z powyższego stanowiska wynika, że nie jest prawidłowe rozwiązanie polegające na udzieleniu samodzielnego pełnomocnictwa pracownikowi urzędu innemu niż ten określony przez ustawodawcę w art. 46 ust. 1 u.s.g. Pracownik ten (upoważniony przez wójta) może złożyć oświadczenie woli, jednak wraz z zastępcą wójta (również upoważnionym). ©℗

Na mocy art. 46 ust. 1 u.s.g. wójt upoważnia zastępcę do reprezentowania gminy jednoosobowo lub łącznie z inną osobą. Przy czym w każdym przypadku zastępca wójta jest pełnomocnikiem gminy, a nie jej organem. Upoważnienie do reprezentowania gminy może być zawarte w zarządzeniu wójta wydanym na podstawie art. 26a u.s.g., powołującym daną osobę na to stanowisko.

Różnica między działaniem wójta a jego zastępcy polega na tym, że ten pierwszy składa oświadczenie jako organ gminy (czyli jako gmina), natomiast pełnomocnik składa własne oświadczenie woli. Konsekwencje tego podziału są istotne.

Umowa zawarta przez wójta, który przekroczyłby zakres swoich kompetencji, będzie bezwzględnie nieważna. Skutkiem tego byłby obowiązek zwrotu wszystkiego, co strony uzyskały w związku z zawarciem kontraktu oraz naprawienie szkody stronie, która nie wiedziała, że wójt przekracza swoje uprawnienia. Jeżeli natomiast gminę reprezentuje zastępca wójta (czyli pełnomocnik), to jego działanie z przekroczeniem upoważnienia (lub bez upoważnienia) nie prowadzi do bezskuteczności zawartej umowy. Kontrakt ten dochodzi do skutku, gdy potwierdzi go wójt.

Ustanowienie pełnomocnika

Do pełnomocników ustanowionych przez wójta stosuje się zasady określone w art. 95–109 k.c. Pełnomocnictwo może być ogólne, rodzajowe oraz do poszczególnych wyraźnie w nim wymienionych czynności. To pierwsze powinno być pod rygorem nieważności udzielone na piśmie. Jeżeli dla danej czynności prawnej potrzebna jest szczególna forma, np. forma aktu notarialnego, pełnomocnictwo do dokonania tej czynności powinno być udzielone w tej samej formie. [tabela 1]

Tabela 1. Rodzaje pełnomocnictw

Ogólne	Rodzajowe	Szczególne
Obejmuje umocowanie do czynności zwykłego zarządu, tj. dokonywania takich czynności prawnych, które są zgodne z zasadami prawidłowej gospodarki, np. czynności potrzebne do prawidłowego i korzystnego użytkowania budynku lub lokalu, pobieranie czynszu i dokonywanie bieżących remontów. Takie pełnomocnictwo nie upoważnia natomiast np. do zbycia budynku.	Upoważnia do dokonywania czynności prawnych określonego rodzaju, np. do sprzedawania nieruchomości. Pełnomocnictwo rodzajowe nie jest dopuszczalne, jeżeli ustawa wymaga pełnomocnictwa szczególnego.	Zawiera umocowanie do dokonania określonej czynności prawnej, np. darowizny określonej nieruchomości.

Każde pełnomocnictwo może być w dowolnym czasie odwołane, chyba że mocodawca zrzekł się odwołania pełnomocnictwa z przyczyn uzasadnionych treścią stosunku prawnego będącego podstawą pełnomocnictwa (art. 101 par. 1 k.c.).

Po wygaśnięciu umocowania pełnomocnik musi zwrócić mocodawcy dokument pełnomocnictwa. Obowiązek taki jest po to, aby osoby, których upoważnienie wygasło, nie mogły się już więcej na nie powoływać.

Pełnomocnik nie ma dowolności w ustanawianiu innych pełnomocników (subpełnomocników). Może to zrobić tylko wtedy, gdy umocowanie takie wynika z treści pełnomocnictwa, z ustawy lub ze stosunku prawnego będącego jego podstawą.

Wymóg kontrasygnaty

Zgodnie z art. 46 ust. 3 u.s.g., jeżeli czynność prawna może spowodować powstanie zobowiązań pieniężnych, do jej skuteczności potrzebna jest kontrasygnata skarbnika gminy (głównego księgowego budżetu) lub osoby przez niego upoważnionej. [tabela 2]

Tabela 2. Postaci kontrasygnaty

I	II	III
Obok imienia i nazwiska skarbnika „Gminy X” może zostać dopisane „udzielam kontrasygnaty” lub inne sformułowanie wyraźnie wskazujące na to, że skarbnik akceptuje dokonanie danej czynności. Wystarczy nawet jedynie podpis i pieczęć bez żadnych dodatkowych wzmianek. Ważne jest także oznaczenie daty na samej czynności prawnej (na dokumencie umowy).	Na odrębnym dokumencie, ale pod warunkiem wyraźnego określenia, jakiej konkretnej czynności prawnej kontrasygnata dotyczy. Sporządzenie odrębnego dokumentu, na którym dokonana będzie kontrasygnata, jest konieczne, gdy sama czynność dokonywana jest w formie ustnej, co powinno należeć do rzadkości.	W przypadku działania osoby z upoważnienia fakt ten musi być uwidoczniony w kontrasygnacie, np.: „z upoważnienia skarbnika Gminy X (imię i nazwisko składającego podpis, stanowisko służbowe, data)” lub „udzielam kontrasygnaty – z upoważnienia skarbnika Gminy X (imię i nazwisko składającego podpis, stanowisko służbowe, data)”.

Chodzi tu o umowy, w których przedmiotem od chwili jego powstania jest suma pieniężna, mająca charakter świadczenia głównego. Zobowiązaniem pieniężnym będzie także czynność, która przy niepieniężnej istocie treści zobowiązania może w przyszłości spowodować obowiązek spełnienia świadczenia pieniężnego jako świadczenia zastępczego (kompensacyjnego), np. w razie obowiązku naprawienia szkody trzeba będzie zapłacić odszkodowanie lub karę umowną.

Kontrasygnata nie jest wymagana, jeżeli umowa dotyczy zobowiązania o charakterze majątkowym, ale jej przedmiotem nie są pieniądze, np. zobowiązania wynikającego z umowy zamiany, której istota polega na przeniesieniu własności jednej rzeczy za przeniesienie własności innej rzeczy.

Kontrasygnata stanowi potwierdzenie (gwarancję), że gmina dysponuje środkami finansowymi potrzebnymi do wykonania zaciągniętego zobowiązania. Oznacza także akceptację skarbnika (głównego księgowego budżetu) co do legalności dokonywanych czynności.

Brak tego potwierdzenia nie czyni umowy nieważną, lecz pozbawia ją skuteczności. Oznacza to, że jeżeli zostanie ona udzielona (np. w terminie wyznaczonym przez stronę, która zawarła z gminą umowę), to ostatecznie dojdzie do zawarcia skutecznego kontraktu (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z 25 lipca 2013 r., sygn. akt I ACa 249/13, wyrok SN z 17 lipca 2009 r., sygn. akt IV CSK 117/09).

Potwierdzenia może dokonać sam skarbnik albo upoważnić inną osobę do jej udzielenia. Takie upoważnienie ma charakter administracyjnoprawny, nie jest to pełnomocnictwo.

Skarbnik gminy (główny księgowy budżetu) może odmówić dokonania kontrasygnaty. Wówczas po prostu nie składa podpisu lub zamieszcza adnotację „odmawiam udzielenia kontrasygnaty – skarbnik gminy (imię i nazwisko, data)”. Gdy zwierzchnik pisemnie potwierdzi polecenie, to skarbnik musi ją dokonać. O tym fakcie jest zobowiązany poinformować radę gminy oraz regionalną izbę obrachunkową (pisaliśmy o tym: „Podpis głównego księgowego to gwarancja dysponowania środkami” – tygodnik Podatki i Księgowość z 6 lipca 2016 r., nr 128).

Pełnomocnictwo procesowe

W ramach kompetencji wynikających z art. 31 u.s.g. wójt może ustanawiać pełnomocników zarówno prawa materialnego, jak i pełnomocników procesowych (wyrok SN z 12 lutego 2004 r., sygn. akt I PK 347/03).

W literaturze powszechnie się uważa, że pełnomocnictwo, o którym mowa w art. 46 ust. 1 u.s.g., obejmuje także pełnomocnictwo procesowe. Jego zakres jest wprawdzie ograniczony tylko do zarządu mieniem komunalnym, lecz może ono obejmować upoważnienie do podejmowania nie tylko czynności prawnych, ale i procesowych (postanowienie Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z 9 kwietnia 1993 r., sygn. akt I ACz 200/93).

Pełnomocnictwo procesowe powinno być jednak w tym przypadku wyraźne i jednoznaczne oraz powoływać się na treść pisemnego zarządzenia wójta upoważniającego swego zastępcę do podejmowania czynności procesowych w sprawie zarządzanego mienia komunalnego.

Wójt może więc ustanowić pełnomocnikiem procesowym swojego zastępcę, ale także adwokata lub radcę prawnego. Niewykluczone jest też, że zastępca (posiadający takie pełnomocnictwo) może udzielić dalszego pełnomocnictwa adwokatowi lub radcy prawnemu, zgodnie z przepisami ustawy z 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1360 ze zm., dalej k.p.c.). Gdy nie ma on takiego upoważnienia (pochodzącego od wójta), zastępca nie może skutecznie udzielić pełnomocnictwa adwokatowi lub radcy prawnemu ani kierować pism procesowych do sądu, jak również nie może uczestniczyć w rozprawie sądowej, ponieważ kolidowałoby to z art. 86 k.p.c. Przepis ten stanowi, że pełnomocnika może ustanowić tylko strona lub jej organ (wójt). Zgodnie z art. 87 par. 2 k.p.c., pełnomocnikiem gminy (jako osoby prawnej) w postępowaniu cywilnym może być także każdy pracownik urzędu gminy (ustanowiony przez wójta).

Pełnomocnictwo procesowe może być albo ogólne (do zastępowania we wszelkich procesach i we wszystkich instancjach), albo do niektórych tylko czynności procesowych (do prowadzenia konkretnej sprawy lub kilku, ale nie wszystkich spraw).

Udzielenie pełnomocnictwa procesowego jest jednostronną czynnością prawną zawierającą oświadczenie woli, w którym mocodawca upoważnia oznaczoną osobę do zastępowania jej przed sądem. W gminie (w jej imieniu) oświadczenie takie składa – co do zasady – wójt. Zakres, czas trwania i skuteczność pełnomocnictwa procesowego względem sądu i drugiej strony normuje wyłącznie k.p.c. (art. 91 i 93–96).

WAŻNE Wójt, powierzając reprezentowanie gminy np. radcy prawnemu, powinien osobiście podpisać dokument pełnomocnictwa. Nie może tego zrobić za niego sekretarz gminy czy zastępca. Nawet jeśli posiadają oni ogólne upoważnienie wójta do wykonywania określonych spraw w jego imieniu, udzielone na podstawie u.s.g. Chyba że wójt udzielił im pełnomocnictwa procesowego, które umożliwia dalszą substytucję (postanowienie SN z 9 lipca 2009 r., sygn. akt III CZP 19/09).

Pełnomocnik procesowy gminy musi wykazać sądowi, że strona go do tego umocowała. W tym celu musi przedłożyć dokument z oryginalnym podpisem mocodawcy (wójta) lub notarialny odpis tego pełnomocnictwa. Tylko pełnomocnicy wykonujący zawód adwokata lub radcy prawnego (rzecznika patentowego) mogą sami uwierzytelnić odpis dokumentu. Jeżeli pierwsza czynność procesowa pełnomocnika to wniesienie pisma procesowego, brak dokumentu pełnomocnictwa traktowany jest jak brak formalny samego pisma procesowego (art. 126 par. 3 k.p.c.).

Na koniec wskazać należy, że zgodnie z uchwałą NSA z 13 listopada 2012 r. (sygn. akt I OPS 3/12) w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej. ©℗