Kłopoty z nowymi zasadami gospodarowania odpadami

Od 1 lipca tego roku zaczną obowiązywać nowe przepisy dotyczące gospodarowania odpadami komunalnymi.

- Wójt, burmistrz lub prezydent miasta są zobowiązani zorganizować przetarg na odbieranie - i ewentualne zagospodarowanie - odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Taki wymóg zawiera nowy art. 6d ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Oznacza to, że do takiego przetargu będą mogły przystąpić, oprócz spółek komunalnych utworzonych przez samorządy terytorialne, również przedsiębiorcy prywatni - mówi Marek Sagun, dyrektor projektów w firmie Hallmark Events. Jak bowiem wynika z art. 9b wspomnianej ustawy, odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Przedsiębiorca chcący prowadzić tego rodzaju działalność zobowiązany jest do uzyskania wpisu do rejestru działalności regulowanej. Wpis powinien uzyskać w rejestrze tej gminy, na terenie której zamierza odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości (art. 9c ustawy).

Alternatywne zajęcia

- Niektórzy przedstawiciele samorządu terytorialnego wyrażają obawy, że część spółek komunalnych zajmujących się obecnie odbieraniem czy też zagospodarowaniem odpadów od właścicieli nieruchomości może w najbliższym czasie nie wygrać przetargów na tę działalność. Może to oznaczać, że takie spółki stracą nagle najważniejsze zajęcie. Część samorządowców już teraz stara się więc zapewnić swoim spółkom komunalnym alternatywne zadania związane z odpadami, aby nie musieć w skrajnych przypadkach np. likwidować takiej jednostki - mówi Marek Sagun. Wyjaśnia, że niektóre urzędy miast i gmin zlecają spółkom komunalnym - przykładowo - zbieranie od właścicieli nieruchomości deklaracji dotyczących odpadów komunalnych. Zgodnie bowiem z art. 6m ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, właściciel nieruchomości jest zobowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych.

Na tym jednak nie koniec.

- Władze samorządowe upoważniają swoje spółki do zbierania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Nawet zamierzają zlecić spółkom komunalnym egzekwowanie opłaty. Właściciele nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, oraz - jeżeli tak zadecyduje rada gminy - właściciele nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, muszą bowiem ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jednak przekazywanie tego rodzaju zadań spółce komunalnej przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta budzi wątpliwości natury prawnej - podkreśla Marek Sagun, dyrektor projektów w firmie Hallmark Events. Jego zdaniem najbardziej kontrowersyjny jest pomysł powierzania egzekucji opłat spółce komunalnej.

Egzekwowanie opłat

Marek Sagun podkreśla, że zgodnie z art. 6g ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta. Oznacza to, że jedynie wójtom, burmistrzom lub prezydentom miast przysługuje prawo do egzekwowania opłat.

Radca prawny Katarzyna Maćkowska zwraca z kolei uwagę na art. 39 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Jednocześnie do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy określonych jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1 tejże ustawy. Wśród tych jednostek są m.in. spółki komunalne. Zatem takiej spółce gmina może zlecić wykonywanie czynności faktycznych związanych z funkcjonowaniem nowego systemu, przykładowo opracowanie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jednak formalne określenie wzoru takiej deklaracji w formie odpowiedniej uchwały będzie już wyłącznym zadaniem rady gminy, co wynika z art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Spółkom komunalnym można również zlecić zbieranie deklaracji od mieszkańców, a także - pod pewnymi warunkami - pobieranie od nich opłat za gospodarowanie odpadami.

Pobierając opłaty, spółka komunalna mogłaby występować w roli inkasenta. Zatem z tego tytułu należało by się jej określone wynagrodzenie (określone w uchwale rady gminy). Wydaje się, że pracownicy spółki pobierający opłaty mogliby przyjmować wpłaty od właścicieli nieruchomości zarówno w formie gotówkowej, jak i bezgotówkowej (płatności kartą).

Problemy z VAT

Pojawia się jednak pytanie, czy ewentualna opłata pobierana w takim przypadku przez spółkę komunalną nie powinna być obciążona podatkiem VAT.

- Opłata śmieciowa powinna być poza VAT-em w sytuacji, gdy jest pobierana przez gminę albo w jej imieniu i na jej rzecz np. przez inkasenta - wyjaśnia mecenas Katarzyna Maćkowska. Powołuje się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 13 listopada 2012 r. (sygn. akt I SA/Rz 968/12). Sąd orzekł, że w zakresie pobierania opłat, gmina występuje z pozycji nadrzędnej w stosunku do innych podmiotów uczestniczących w tej czynności (właścicieli nieruchomości). Uprawnienie do pobierania opłat następuje nie na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej pomiędzy gminą a właścicielem nieruchomości, lecz wynika wyłącznie z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz odpowiednich unormowaniach zawartych w uchwałach rady gminy (przepisów prawa miejscowego). Z tych względów należy stwierdzić, że pobieranie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest czynnością mieszczącą się w sferze publicznoprawnej. Wykonując ją, gmina występuje w roli organu władzy publicznej. Dlatego też spełnione są przesłanki, aby stwierdzić, że w tym zakresie gmina nie jest podatnikiem VAT.

Organizowanie przetargów

Zdaniem Marka Saguna, w przetargach na odbieranie i ewentualne zagospodarowanie odpadów rywalizacja między spółkami komunalnymi a przedsiębiorstwami prywatnymi będzie przede wszystkim w większych miastach. Jeżeli wygrają firmy prywatne, to oczywiście postawi to miejscowe spółki komunalne zajmujące się dotychczas odbiorem odpadów w trudnej sytuacji.

Z kolei w mniejszych gminach oddalonych od szlaków komunikacyjnych raczej trudno się spodziewać, że do przetargu przystąpi wiele prywatnych firm. Takie spółki komunalne nie powinny mieć konkurentów. Problem tylko w tym, czy te samorządowe spółki dysponują odpowiednim sprzętem do odbierania odpadów, jakiego wymagają przepisy. Jeśli takiego sprzętu nie mają, to muszą go nabyć, żeby dalej móc wykonywać zadania związane z odbiorem odpadów komunalnych.

Jednocześnie Marek Sagun zwraca uwagę, że przepisy przewidują, że w celu zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz wyznaczenia punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych rada gminy liczącej ponad 10 tys. mieszkańców może podjąć uchwałę o podziale obszaru tej gminy na sektory, biorąc pod uwagę liczbę mieszkańców, gęstość zaludnienia na danym terenie oraz obszar możliwy do obsługi przez jednego przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. W przypadku gdy gmina jest podzielona na sektory, przetargi należy organizować dla każdego z wyznaczonych sektorów lub dzielić przetarg na części.

- Niektórzy przedstawiciele samorządu terytorialnego boją się przeprowadzania kilku przetargów i nie chcą dzielić gminy na sektory. To będzie niekorzystne, ponieważ może wyeliminować konkurencję na danym terenie - mówi dyrektor Marek Sagun.

Niskie ceny

Dodaje, że kolejny problem to kwestia kryteriów w organizowanych przetargach, a przede wszystkim jednego kryterium - ceny. Firmy walcząc o rynek, oferują bardzo niskie ceny, które w dłuższej perspektywie są nierealne do utrzymania i spowodują poważne problemy i konflikty na linii gmina - firma, co w konsekwencji może spowodować konieczność w najbliższej przyszłości organizacji po raz kolejny tych samych przetargów. Trudno wówczas planować inwestycje w tym sektorze i szukać na to finansowania zewnętrznego. Gminy boją się odrzucać oferty z tak niskimi cenami, nie znając realnych kosztów i nie mając żadnego porównania i doświadczenia w takich przetargach. W tym momencie jest to bardzo korzystne dla gmin, zwłaszcza że przekłada się bezpośrednio na wysokość pierwszych opłat od mieszkańców, które będą pobierane od 1 lipca 2013 r. Pozostaje jeszcze wiele gmin, które nie zdążą z rozstrzygnięciem przetargów do 1 lipca lub otwarcie deklarują, że nie będą organizować takich przetargów.

Część samorządowców stara się zapewnić spółkom komunalnym alternatywne zadania związane z odpadami, aby nie musieć np. likwidować takiej jednostki

Ustawa wymaga formy pisemnej

Rejestr działalności regulowanej dla działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych prowadzi właściwy miejscowo wójt, burmistrz lub prezydent miasta w postaci bazy danych zapisanych na informatycznych nośnikach danych. Dla wniosku o wpis do rejestru ustawa wymaga formy pisemnej.

Co można zlecić spółce komunalnej

Zdaniem ekspertów spółce komunalnej można zlecić pobieranie wpłat od właścicieli nieruchomości opłaty (powierzając jej funkcję inkasenta). Jednak powierzenie jej przymusowej egzekucji takiej opłaty raczej nie jest już możliwe. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przewiduje bowiem wprost, że organem egzekucyjnym w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Jednocześnie ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewiduje możliwości powierzenia funkcji organu egzekucyjnego podmiotowi innemu, niż określono w przepisach.

Krzysztof Tomaszewski