Toksyczne odpadowe pole minowe. Związane ręce czy zła wola gmin

Straty zabójcze dla środowiska i... kiesy samorządu

Beczki wypełnione cuchnącymi maziami, takimi jak stare rozpuszczalniki, farby i kleje. A między nimi zdezelowane sprzęty elektroniczne, potłuczone monitory i ekrany, przeterminowane leki i rozerwane, cieknące baterie. To tylko niektóre z wątpliwych skarbów, które przed mieszkańcami - często nieświadomymi tykającej pod ich stopami ekologicznej bomby - skrywa ziemia.

@RY1@i02/2017/184/i02.2017.184.183001600.801(c).jpg@RY2@

Kontrolowane składowiska oraz dzikie wysypiska odpadów w Polsce

Szczególnie najeżony takimi nielegalnymi składowiskami okazuje się Śląsk, gdzie na zdegradowanych terenach poeksploatacyjnych raz za razem odkrywane są coraz to nowsze trujące znaleziska. Tylko w ostatnich tygodniach media (m.in. TVN, TVP) obiegły sensacyjne doniesienia o firmach, które pod osłoną nocy zwożą tam ciężarówkami odpady z całej Polski, by zutylizować je tanio, zwyczajnie zakopując w ziemi. Również lokalna prasa wielokrotnie rozpisywała się już o hałdach śmieci m.in. na terenie byłej Kopalni Węgla Kamiennego Miechowicie w Bytomiu czy trujących odpadach w Zabrzu.

Co gorsza, te nagłośnione przez media przypadki nie są odosobnione. O problemie od prawie roku mówi głośno 118 gmin zrzeszonych w Śląskim Związku Gmin i Powiatów (ŚZGiP). Jeszcze w grudniu ubiegłego roku zwracały one uwagę na narastający problem składowania różnego rodzaju odpadów (często niebezpiecznych) na terenach do tego nieprzeznaczonych czy też niezgodnie z wydanymi zezwoleniami.

"Niejednokrotnie odpady ciekłe bywają wlewane do studzienek kanalizacyjnych lub rzek czy wpuszczane bezpośrednio do gleby, a odpady stałe zasypywane ziemią. Niektóre firmy, chcąc uniknąć obowiązku usunięcia zgromadzonych w zabroniony sposób śmieci, pochodzących z przetwarzania odpadów komunalnych, porzucają też instalacje do ich odzysku i unieszkodliwiania. Zjawiska tego typu w ostatnim czasie występowały w Będzinie, Bytomiu, Katowicach, Piekarach Śląskich, Zabrzu, incydentalnie w Gliwicach oraz wielu innych gminach (np. na terenie gminy Zebrzydowice, w miejscu po zlikwidowanej KWK "Morcinek")" - wymieniają samorządowcy z ŚZGIP. I apelują o nowe, ostrzejsze przepisy, które zniechęciłyby śmieciowych przestępców, a samorządowcom dały skuteczniejszy oręż do walki o czystsze tereny.

Szerszy problem

Niestety, jak przekonuje Piotr Skrzyniarz, główny specjalista Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (WFOŚiGW) w Krakowie, problemu nielegalnego składowania i magazynowania odpadów nie należy zawężać tylko do jednego województwa. Dotyczy on bowiem całego obszaru Polski, m.in. na terenie byłej Rafinerii Nafty "Glimar" w Gorlicach udokumentowana ilość odpadów to ponad 1600 ton, a w Kluczach zalega do dziś ponad 5000 ton odpadów.

Podobnymi obserwacjami dzieli się też Adam Ludwikowski, mazowiecki wojewódzki inspektor ochrony środowiska.

Ujawniona podczas prowadzonych kontroli skala zjawiska, jakim jest nielegalne składowanie odpadów, wskazuje na to, że działania te nie są przypadkowe, ale dobrze zorganizowane i przygotowane

mazowiecki wojewódzki inspektor ochrony środowiska

- Problem z tzw. terenami przekształconymi na południu Polski jest powszechnie znany, ale w ostatnim okresie zjawisko nielegalnego składowania różnego rodzaju odpadów w eksploatowanych i nieeksploatowanych wyrobiskach nasila się - podkreśla. I zaznacza, że chociaż województwo mazowieckie jest obszarem o zgoła innych uwarunkowaniach gospodarczych i ekonomicznych, to wiele problemów dotyczących gospodarki odpadami ma wspólny mianownik niezależnie od lokalizacji.

Kosztowna utylizacja

Powszechnie problemem są finanse. A mianowicie ich brak, bo unieszkodliwienie takiej ekologicznej bomby potrafi rozsadzić budżet niejednej gminy. Zwłaszcza gdy nie da się jej już dłużej ignorować i trzeba ją w końcu rozbroić.

Trzy lata temu przekonali się o tym chociażby mieszkańcy gminy Kleszczewo. Rozłożonej na lata środowiskowej katastrofy nie udałoby się uniknąć bez pomocy WFOŚiGW w Poznaniu, który udzielił gminie bezzwrotnego wsparcia w wysokości ponad 1,2 mln zł, co pozwoliło unieszkodliwić ponad 1300 ton odpadów niebezpiecznych.

OPINIA EKSPERTA

Podmioty znikają, koszty rosną

@RY1@i02/2017/184/i02.2017.184.183001600.802.jpg@RY2@

Bogdan Kemnitz wójt gminy Kleszczewo

Największymi problemami z usuwaniem i przeciwdziałaniem powstawaniu odpadów niebezpiecznych są przede wszystkim wysokie koszty utylizacji oraz znikające podmioty odpowiedzialne za wyrzucanie takich materiałów. Postępowania nie ułatwia także brak jednoznacznie wskazanego organu tudzież instytucji, której zadaniem byłoby doprowadzenie do usunięcia odpadów. Często jest też tak, że nie wiadomo, co to za odpady, bo nie ma żadnej ewidencji, a pojemniki są nieoznakowane. W takich przypadkach, jeszcze zanim będzie można w ogóle przystąpić do unieszkodliwienia tych substancji, konieczne będzie poddanie ich badaniom. A to kosztuje.

Brak możliwości skutecznego przeprowadzenia procedur administracyjnych powoduje, że usunięcie odpadów musi nastąpić w ramach wykonania zastępczego. To powoduje znaczne obciążenia finansowe dla organu prowadzącego postępowanie (np. starosta - w przypadku gdy podmiot miał pozwolenie na magazynowanie odpadów, wójt - w przypadku gdy doszło do nielegalnego składowania odpadów w miejscach do tego nieprzeznaczonych).

Napotykamy też problemy z jednoznaczną wykładnią prawa w zakresie odpadów. Nie pomaga również znaczna liczba przepisów w tym zakresie, które są rozrzucone po wielu różnych aktach prawnych. Powoduje to, że procedury trwają długo i niestety, nie zawsze są skuteczne.

Jak informuje nas Robert Złotek z działu przygotowania umów w WFOŚiGW w Poznaniu, tylko w tym roku do funduszu wpłynęły już dwa wnioski dotyczące usunięcia i unieszkodliwienia odpadów niebezpiecznych. - Pierwszy dotyczy likwidacji magazynu przy ul. Św. Michała w Poznaniu, w którym zdeponowano ponad 4700 ton groźnych odpadów. Planowana kwota pomocy wynosi 8,7 mln zł (w formie pożyczki z możliwością umorzenia do 40 proc. jej wartości). Drugi wniosek dotyczy likwidacji ok. 600 ton odpadów niebezpiecznych zdeponowanych w miejscowości Adamowo, gmina Wolsztyn. Planowana kwota pomocy wynosi 1,2 mln zł, również w formie pożyczki - wyjaśnia Robert Złotek.

W trakcie kosztownej walki z bombą ekologiczną są z kolei władze gminy Pionki i Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (NFOŚiGW), który przeznaczył 9,4 mln zł na likwidację ponad 900 ton odpadów niebezpiecznych znajdujących się na 9,5 ha należących do miasta terenów po Zakładach Tworzyw Sztucznych "Pronit".

9,4 mln zł tyle kosztować będzie likwidacja ponad 900 ton odpadów niebezpiecznych znajdujących się na gruntach gminy Pionki

Jak mówi nam Sławomir Kmiecik, rzecznik prasowy NFOŚiGW, tereny te są zanieczyszczone znacznymi ilościami odpadów wybuchowych, łatwopalnych i niebezpiecznych. - Likwidacja miała najpierw objąć ok. 230 ton materiałów, ale w trakcie realizacji zadania wykonawca, czyli Wojskowy Instytut Uzbrojenia w Zielonce, po analizie wydobywanego materiału nitrocelulozy ocenił, że materiał ten spełnia kryteria materiału wybuchowego wycofanego z użytku. W związku z tym dalsze działania związane z usuwaniem i likwidacją muszą być prowadzone już na podstawie przepisów szczegółowo regulujących sposób postępowania z materiałami wybuchowymi. Dodatkowo stwierdzono dużo większe, niż szacowano, pokłady niebezpiecznych odpadów. Ostatecznie określono ich ilość na 901,28 tony. Kiedy mieszkańcy gminy będą więc mogli odetchnąć ze względnym spokojem, że bomba ekologiczna przestała tykać? Po odpadach ma nie być śladu już, a może raczej dopiero, za niecałe trzy lata. - Potwierdzenie osiągnięcia efektu ekologicznego wydane przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska powinno być złożone do 30 stycznia 2020 r. - informuje Kmiecik.

Z toksycznymi odpadami uporała się już za to gmina Brzeg. Do końca marca tego roku wywieziono z niej 164 tony ponad 18 trujących substancji. Były to przede wszystkim farby, rozpuszczalniki i inne substancje chemiczne. Znaleziono je w beczkach przechowywanych przez miesiące (według ustaleń policji od października zeszłego roku) w tajemnicy, w opuszczonych magazynach zbożowych na wyspie nieopodal miejscowości.

Jak informuje Jerzy Wrębiak, burmistrz Brzegu, usunięcie całej tej chemii z terenu gminy kosztowało ponad ćwierć miliona złotych, z czego ponad 111 tys. przeznaczył WFOŚiGW w Olsztynie. Arnold Donitza, zastępca prezesa zarządu tamtejszego funduszu, nie kryje, że był to dla instytucji niespodziewany wydatek. Podobnie jak opiewająca na prawie 400 tys. zł dotacja na usunięcie 444 ton odpadów niebezpiecznych z gminy Olszanka (koszt całkowity wyniósł ponad 810 tys. zł). Z oficjalnych danych wynikało bowiem, że bomb ekologicznych w województwie już nie ma, z wyjątkiem jednego mogilnika przeterminowanych środków ochrony roślin - podkreśla Donitza.

Włodarze biją na alarm. A śmieci coraz więcej

Samorządy chciałyby nie tylko gasić pożary, lecz także mieć narzędzia, by zdusić je jeszcze w zarodku. Bo unieszkodliwianie bomby ekologicznej dużo kosztuje, ale potrafi też trwać latami. A wielu sprawców jest w tym czasie bezkarnych

Skala zjawiska jest na tyle duża, że do walki z hałdami odpadów, a także spółkami, które za nie odpowiadają i organizują nielegalne wysypiska, głośno nawoływał też ostatnio marszałek województwa śląskiego Wojciech Saługa. Jak przekonuje, to właśnie jego region najczęściej pada ofiarą karygodnego procederu zakopywania niebezpiecznych odpadów. Powód jest prosty - wźwojewództwie wciąż istnieje wiele terenów niekorzystnie przekształconych. I - jak przekonuje Saługa - ponownie stają się one miejscem prowadzenia rabunkowej gospodarki, tym razem jednak w kontekście gospodarowania odpadami.

- Niestety, to samorządy są w tym przypadku kozłem ofiarnym. Są one bowiem zobligowane do wypełniania nieskutecznego prawa i to one ostatecznie pozostają z problemem groźnych lub niebezpiecznych odpadów, którymi muszą się zająć w zastępstwie upadających czy zamykanych przedsiębiorstw. Zakładnikami tej sytuacji stają się z kolei mieszkańcy, którzy najdotkliwiej i w sposób bezpośredni odczuwają skutki takiego procederu - dodaje Saługa. I powołuje się na doświadczenia takich miast, jak Bytom, Piekary Śląskie, Rybnik, Wodzisław Śląski, które już odczuły skutki niewydolności systemu gospodarowania odpadami.

Wtórują mu inni włodarze. - Samorządy gminne nie mają zbyt wielu narzędzi prawnych, aby uniknąć nielegalnego składowania odpadów na swoim terenie - mówi Tomasz Leykok z Urzędu Marszałkowskiego Województwa Podkarpackiego.

Podobnymi obserwacjami dzieli się też Małgorzata Witkowska, naczelnik wydziału inspekcji Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Bydgoszczy. Zwraca uwagę, że gminy nie są stronami postępowania w sprawach o wydanie zezwolenia na zbieranie i magazynowanie odpadów, wobec czego mają znikomy wpływ na lokalizacje działalności w tym zakresie oraz na występowanie związanych z tego typu działalnością patologii. A jak przekonuje ekspertka, to właśnie na etapie zbierania odpadów, które następnie są unieszkodliwiane lub składowane, WIOŚ stwierdza najwięcej złych praktyk.

Tomasz Leykok dodaje też, że problemy gmin dotyczą nie tylko odpadów niebezpiecznych, lecz także pozostałości ze strzępienia pojazdów czy też frakcji nadsitowej pochodzącej z przetwarzania odpadów komunalnych. - Dochodzi tutaj niejednokrotnie do fałszowania dokumentacji, czyli najprościej mówiąc: inny odpad widnieje na karcie przekazania odpadów, a już zgoła inny odpad przywożony jest w rzeczywistości - wyjaśnia Tomasz Leykok.

Istnienie tej dość niestety powszechnej patologii w branży odpadowej potwierdza też Urszula Wójcik, starszy specjalista WIOŚ w Opolu. Jej zdaniem konieczna jest zmiana stanu prawnego uszczelniająca drogę przekazywania i utylizacji odpadów. - W obecnym stanie prawnym wytwórca odpadów oddając je na podstawie kart przekazania, przestaje być za nie odpowiedzialny - mówi ekspertka. I podkreśla, że zmiana - zdaniem wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w Opolu - winna zobowiązać wytwórcę do posiadania oprócz karty przekazania również dokumentu potwierdzającego ostateczną utylizację odpadu. Dzięki temu możliwość nielegalnego pozbywania się odpadów byłaby choć częściowo ograniczona.

Również Piotr Skrzyniarz z krakowskiego WFOŚiGW zauważa, że jednym z problemów w działalności kontrolnej gmin jest brak bieżącego nadzoru nad firmami, które realizują powierzone im przez gminy zadania. - Problem jest naglący również dla służb. Dlatego małopolski wojewódzki inspektor ochrony środowiska zobowiązał się przedłożyć wojewodzie małopolskiemu propozycje zmian w przepisach dotyczących gospodarki odpadami. Trwają w tej sprawie konsultacje z samorządami - mówi Skrzyniarz.

Kaucja na poczet środowiska

Co więc - zdaniem samorządowców - wymaga natychmiastowej interwencji ustawodawcy? Przede wszystkim byłoby to wprowadzenie obowiązku uiszczania zabezpieczenia roszczeń z tytułu wystąpienia negatywnych skutków oraz szkód w środowisku. Dotyczyłby on firm przetwarzających odpady poza instalacjami. Innymi słowy, chodzi o to, by musiały one płacić swoistą kaucję, która zabezpieczałaby ewentualne straty ponoszone przez gminę w razie wykrycia nieprawidłowości mogących skutkować zanieczyszczeniem środowiska.

Byłaby to więc regulacja na wzór tej z art. 125 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1987 ze zm.; dalej: u.o.), z której wynika, że zarządzający składowiskiem odpadów jest obowiązany do ustanowienia zabezpieczenia roszczeń z tytułu wystąpienia negatywnych skutków w środowisku oraz szkód w środowisku w rozumieniu ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1789 ze zm.), w związku z prowadzeniem składowiska odpadów. A zabezpieczenie to może mieć formę depozytu, gwarancji bankowej, gwarancji ubezpieczeniowej lub polisy ubezpieczeniowej (art. 125 ust. 2 u.o.).

- W obecnym stanie prawnym zezwolenia na zbieranie i/lub przetwarzanie odpadów są wydawane bez stosownego w tym zakresie zabezpieczenia finansowego - zwraca uwagę Wiesław Steinke, naczelnik wydziału inspekcji z WIOŚ w Szczecinie. I jak wyjaśnia, w wielu przypadkach podmioty występują o wyżej wymienione zezwolenia tylko po to, aby zalegalizować możliwość zebrania na wydzierżawionym terenie dużej ilości odpadów niewiadomego pochodzenia, w tym niebezpiecznych, które z reguły nie trafiają do końcowego odbiorcy, gdzie mogą być przetworzone w instalacji zgodnie z przepisami i decyzjami administracyjnymi. - Często o zezwolenie występują osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą, których sytuacja finansowa lub majątkowa wcale nie daje gwarancji i nie zapewnia prowadzenia gospodarki odpadami w sposób zgodny z posiadanym zezwoleniem, jak również nie zabezpiecza roszczeń z tytułu nieprawidłowego prowadzenia działalności w zakresie gospodarki odpadami. Nie można wykluczyć, że niejednokrotnie działalność w ww. zakresie podejmują osoby podstawione. Problemy pojawiają się z chwilą, gdy miejsce magazynowania się zapełnia, a odpady nie są przekazywane do końcowego przetworzenia - twierdzi Steinke.

Pomysł wprowadzenia regulacji o charakterze zapobiegawczym spotyka się z aprobatą również innych samorządowców. - Praktyka pokazuje, że działalność w zakresie zbierania odpadów, a raczej ich późniejszego porzucania, często prowadzą podmioty nieposiadające majątku gwarantującego odzyskanie kosztów zastępczego wykonania ciążących na nich obowiązków, w tym usunięcia odpadów zdeponowanych z naruszeniem prawa - mówi Małgorzata Witkowska z WIOŚ w Bydgoszczy.

Działalność w zakresie zbierania odpadów, a raczej ich późniejszego porzucania, często prowadzą podmioty nieposiadające majątku gwarantującego odzyskanie kosztów zastępczego wykonania ciążących na nich obowiązków, w tym usunięcia odpadów zdeponowanych z naruszeniem prawa

Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Bydgoszczy

Podobnego zdania jest też Joanna Każanowska z warmińsko-mazurskiego WIOŚ. Jak przekonuje, to właśnie brak obowiązkowych zabezpieczeń finansowych dla firm gospodarujących odpadami prowadzi do wielu patologii, takich jak porzucanie śmieci, np. w lasach, wyrobiskach, a także pozostawianie w miejscach prowadzenia działalności gospodarczej związanej z gospodarką odpadami (zbieranie, odzysk). Jej zdaniem potrzebne są fundusze zabezpieczające taką działalność w razie jej upadku.

- Gdyby taki system został wprowadzony, usuwanie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do magazynowania czy składowania odbywałoby się z wykorzystaniem funduszy z zabezpieczeń, co uchroniłoby gminy i innych właścicieli terenu od ponoszenia kosztów - mówi Każanowska. I dodaje, że oprócz takiego zabezpieczenia powinien również istnieć system uniemożliwiający rozpoczęcie nowej działalności w całym kraju dla podmiotów, które upadły, pozostawiając odpady, albo w rażący sposób naruszyły warunki korzystania ze środowiska i utraciły zezwolenia. - Dlaczego? Bo po jakimś czasie często rozpoczynają oni kolejną działalność w podobnym charakterze - zwraca uwagę przedstawicielka WIOŚ.

Na jeszcze jedną ważną kwestię zwraca uwagę Tadeusz Styn, zastępca dyrektora departamentu środowiska i rolnictwa w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Pomorskiego. - Gminy dysponują tylko środkiem w postaci nakazania usunięcia (w drodze decyzji na mocy art. 26 u.o.) odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania. Problem stanowi natomiast kwestia uprawomocnienia się decyzji po odwołaniach i skargach do sądów administracyjnych oraz późniejsza egzekucja obowiązku usunięcia odpadów przez podmiot zobowiązany - podkreśla Styn. I dodaje, że obecny system nie pozwala na szybkie nałożenie sankcji na sprawcę. Istnieje również problem braku sankcji za magazynowanie odpadów z przekroczeniem terminów ustawowych (tj. 3 lat).

Wyższe kary...

Na tym nie koniec propozycji. - Pod rozwagę pragnę również poddać wprowadzenie regulacji prawnych o charakterze represyjnym uruchamianych już po wykryciu nielegalnego procederu - zaznacza Wojciech Saługa. Mowa tu o nowych administracyjnych karach pieniężnych oraz przepisach karnych dotyczących wykroczeń związanych ze składowaniem i magazynowaniem odpadów w miejscach do tego nieprzeznaczonych. - Penalizacja takiego procederu byłaby jasnym i czytelnym sygnałem, jak traktowane będą działania, które w sposób ewidentny łamią normy prawne - mówi marszałek województwa śląskiego.

Jak do tych postulatów ustosunkowują się inni samorządowcy? Wielu z nich przyklaskuje tym pomysłom. - Propozycje zmian przepisów zarówno o charakterze prewencyjnym, jak i karnym mogą tylko pomóc w skuteczniejszej walce z problemem składowania i magazynowania odpadów w miejscach do tego nieprzeznaczonych - mówi Łukasz Jucha z biura prasowego Urzędu Marszałkowskiego Województwa Zachodniopomorskiego.

A jak na te postulaty zapatruje się Ministerstwo Środowiska? Czy uważa, że podnoszone przez samorządowców zmiany są konieczne, a bez nowelizacji ustawy o odpadach się nie obędzie? Poprosiliśmy resort o stanowisko w tej sprawie. Spytaliśmy też m.in., czy popiera pomysł wyższych kar dla śmieciowych przestępców i możliwość szerszego niż do tej pory stosowania zabezpieczenia finansowego na firmach zajmujących się odpadami poza instalacjami. Czekamy na odpowiedź.

...ale niechętnie wykorzystywane

Problem w tym, że samorządy głośno apelują, by dotkliwiej penalizować przestępców, podczas gdy - na co wskazywał już generalny inspektor ochrony środowiska - wcale się nie kwapią, by karać przedsiębiorstwa gospodarujące odpadami, korzystając z już dostępnych sankcji, np. z art. 9x ust. 1 pkt 1-5 oraz art. 9x ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1289). Jak to wytłumaczyć? Przedstawiciele gmin podczas kontroli GIOŚ jako główną przyczynę braku powyższych działań wskazywali braki kadrowe oraz "brak takiej potrzeby". A to - jak konkluduje GIOŚ - błąd, bo gminy powinny raczej intensyfikować działania kontrolne, aby mieć pełen nadzór nad systemem gospodarowania odpadami komunalnymi na własnym terenie. Tymczasem tylko niewielka część z nich prowadzi kontrole przedsiębiorców udokumentowane protokołem z kontroli. W 2013 r. było to ok. 9 proc., w 2014 r. - ok. 22 proc., a w 2015 r. - ok. 23 proc. skontrolowanych gmin.

Również Daniel Chojnacki uważa, że samorządy zbyt rzadko sięgają po narzędzia, które już są na wyciągnięcie ręki, zamiast tego oczekując rewolucyjnych zmian w kolejnych nowelizacjach. A nie jest tak - przekonuje - że nowe przepisy z automatu rozwiążą wszystkie problemy gmin.

PYTANIA DO EKSPERTA

Samorządy nie są tak bezbronne, jak im się wydaje

@RY1@i02/2017/184/i02.2017.184.183001600.803.jpg@RY2@

Daniel Chojnacki radca prawny, Domański Zakrzewski Palinka Sp.k.

Włodarze przekonują, że obecne przepisy wciąż nie gwarantują im skutecznych narzędzi, by realnie zabezpieczyć się przed przestępcami, którzy porzucają trujące i groźne śmieci na ich terenie. Czy podziela pan ten pogląd?

Nie zgadzam się z tym, jakoby samorządy były pozostawione na pastwę losu, bo uważam, że przyznano im dość liczne instrumenty prawne. Pozostaje jedynie zachęcić je, by częściej i lepiej z nich korzystały, bo mam odczucie, że sięgają one po nie zbyt rzadko. Niestety nie było i pewnie nie będzie tak, że prosta zmiana przepisów, bez zapewnienia środków finansowych i kadrowych na ich wdrożenie, spowoduje zmianę rzeczywistości na lepsze.

O jakich narzędziach obecnie możemy mówić?

Trzeba pamiętać, że organy gminy mają szerokie kompetencje w zakresie ocen oddziaływania przedsięwzięć na środowisko, w tym tych związanych z wytwarzaniem, zbieraniem, magazynowaniem i przetwarzaniem odpadów. Do tego część gmin - będących de facto miastami na prawach powiatu - ma realny wpływ na treść wydawanych pozwoleń środowiskowych. Tym samym mogą żądać od wnioskodawców ustanowienia odpowiedniego zabezpieczenia finansowego. Poza tym gminy mogą - a wręcz powinny - ustalać wysokość opłat (tzw. podatku śmieciowego) na poziomie adekwatnym do realnych kosztów. Ponadto gmina może też ustalać model wynagrodzenia z tytułu odbioru i zagospodarowywania odpadów komunalnych w sposób ograniczający ryzyko pozbywania się odpadów przez odbierających je w sposób nielegalny, co w praktyce oznacza rezygnacje z wynagrodzenia ryczałtowego i wybór rozliczenia od każdej odebranej tony odpadów. Pamiętajmy też, że gminy mają już dzisiaj możliwość kontrolowania podmiotów, które wykonują te umowy. Można np. sprawdzać GPS-y w śmieciarkach, które służą zresztą przecież niczemu innemu jak pilnowaniu, by nie zjeżdżały one gdzieś poza drogę, co już może wzbudzać podejrzenia.

Co pan myśli o zmianach proponowanych przez marszałka województwa śląskiego Wojciecha Saługę, które - jak udało nam się ustalić - popiera wielu samorządowców?

Zgadzam się co do pierwszego postulatu, czyli rozszerzenia możliwości ustanowienia zabezpieczenia finansowego na podmioty poza instalacjami. Nie widzę istotnych powodów, dlaczego sytuacja wytwarzania odpadów poza instalacjami i w instalacjach miałaby pozostać tak istotnie różnicowana. Mam jednak wątpliwości co do skuteczności pozostałych pomysłów, w tym dalszego podwyższenia kar administracyjnych i zaostrzenia przepisów wykroczeniowych.

Wydawać by się jednak mogło, że nic nie działa tak skutecznie, jak realna groźba srogiej kary...

W teorii tak, szkopuł tylko w tym, że kary administracyjne są wysokie już teraz, ale organy nie nakładają ich tak często, jak by mogły. A to błąd, bo takie sankcje mogłyby realnie zaboleć nieuczciwe firmy. W przypadku nielegalnego składowania odpadów niebezpiecznych obciążyłyby ich bowiem niemałe kwoty, bo naliczane za każdą tonę i dzień nielegalnego składowania, i to jeszcze z uwzględnieniem specjalnych mnożników za groźne, trujące odpady. Dla porównania sankcje wykroczeniowe - nawet jeżeli byłyby wyższe niż obecnie - obawiam się, że oczekiwanych rezultatów raczej nie przyniosą. Bo firmom, które świadomie trzymają odpady w wyrobiskach lub na terenach poprzemysłowych, kilkusetzłotowe mandaty nie zrobią krzywdy.

W jakim kierunku powinny zatem zmierzać przepisy i jak należałoby zmienić podejście i praktykę samych gmin?

Po pierwsze, byłoby dobrze, gdyby inspektoraty ochrony środowiska oraz samorządy - nie tylko gminy - częściej sięgały po dostępne już środki, w tym kary administracyjne czy opłaty podwyższone. Trzeba bowiem pamiętać, że gmina to tylko jeden z podmiotów odpowiedzialnych za funkcjonowanie systemu gospodarowania odpadami. W konsekwencji uprawnienia, jakie przysługują organom gminy, są ograniczone kompetencjami przyznanymi innym organom. Nie zapominajmy, że marszałkowie też mają uprawnienia kontrolne. Często jednak obowiązki te spadają głównie na wojewódzkie inspektoraty ochrony środowiska, a te nie zawsze mają wystarczające zasoby kadrowe.

Rozmawiał Jakub Pawłowski

@RY1@i02/2017/184/i02.2017.184.183001600.804.jpg@RY2@

Jakub Pawłowski

jakub.pawlowski@infor.pl

Dziura w ziemi jak góra złota, ale sankcje mogą być wysokie

Nielegalnie składować odpady można na dwa sposoby. Kilka lat temu popularne było porzucanie śmieci na pustych działkach (za wiedzą właściciela ziemi lub bez). Teraz system wyewoluował i wykorzystywane są wyrobiska, a proceder jest z pozoru legalny

NIELEGALNE SKŁADOWANIE

Zjawisko nielegalnego pozbywania się odpadów wciąż jest powszechne. Walczą z nim niemal wszystkie gminy. Typowa jest sytuacja, że nieogrodzona nieruchomość jest zaśmiecana różnego rodzaju odpadami, tj. fragmentami mebli i sprzętu elektrycznego, zużytymi oponami, opakowaniami i butelkami, gruzem oraz workami ze zmieszanymi odpadami komunalnymi. Często występują również sytuacje, w których nieruchomości są zanieczyszczone głównie odpadami niekomunalnymi z budów, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej (włączając glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych).

Organ (wójt, burmistrz, prezydent miasta) jest zobowiązany do podjęcia działań zmierzających do zapewnienia prawidłowego (legalnego) zagospodarowania takich odpadów. W praktyce nierzadko formalne postępowanie jest poprzedzane wezwaniem posiadacza odpadów do ich usunięcia. Jeżeli takie działanie nie odnosi skutków, to pozostaje wydanie decyzji. Jej podstawą materialnoprawną jest art. 26 ustawy o odpadach.

WAŻNE

Podstawą ustaleń w zakresie rodzaju odpadów nie mogą być jedynie dokumenty wytworzone przez stronę postępowania lub podmiot działający na jej zlecenie. Powinien to być przede wszystkim przeprowadzony przez organ dowód z oględzin odpadów i nieruchomości, na której się znajdują.

Co powinny robić gminy

● ograniczyć w planach zagospodarowania przestrzennego możliwość lokalizacji przedsięwzięć związanych z przetwarzaniem i zbieraniem odpadów niebezpiecznych do miejsc, których ewentualna lokalizacja zminimalizuje wpływ na środowisko,

● zidentyfikować wszystkich przedsiębiorców prowadzących zbieranie lub przetwarzanie odpadów na terenie gminy lub prowadzących działalność gospodarczą na terenach, które mogą stanowić miejsca nielegalnego składowania odpadów,

● zidentyfikować miejsca nielegalnego składowania odpadów na terenie gminy,

● objąć nadzorem (okresową obserwacją) takie miejsca,

● ściśle współpracować z policją w zakresie wymiany informacji o zgłoszeniach dotyczących nielegalnego składowania odpadów,

● przeprowadzić kampanię informacyjną wśród mieszkańców gminy o zagrożeniach dla ich zdrowia i życia związanych z tym problemem,

● niezwłocznie reagować na zgłoszenia,

● w każdym potwierdzonym przypadku niezwłocznie podejmować działania wynikające z art. 26 u.o. ⒸⓅ

PiSZ

Decyzja

Zgodnie z art. 26 ust. 1 u.o. posiadacz odpadów musi usunąć je z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Jeśli tego nie zrobi, wójt, burmistrz lub prezydent miasta w drodze decyzji wydawanej z urzędu nakazuje posiadaczowi usunięcie śmieci z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Wyjątek to sytuacja, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami (art. 26 ust. 2). Ta sytuacja jest uregulowana w art. 47 u.o. i omawiamy ją w dalszej części.

Jeżeli posiadacz odpadów nie ma tytułu prawnego do nieruchomości, z której jest obowiązany usunąć odpady, to władający powierzchnią ziemi musi umożliwić usunięcie śmieci jemu albo organowi egzekucyjnemu - w przypadku wykonania zastępczego decyzji (art. 26 ust. 4 u.o.). Władającemu powierzchnią ziemi przysługuje od posiadacza śmieci wynagrodzenie za udostępnienie nieruchomości (art. 26 ust. 5 u.o.).

Zanim jednak taka decyzja zostanie wydana, wymagane jest ustalenie:

1) istnienia odpadów,

2) składowania ich w miejscu nieprzeznaczonym do składowania i magazynowania odpadów,

3) tożsamości podmiotu zobowiązanego do usunięcia nielegalnie składowanych odpadów (posiadacza odpadów).

Nie wystarczy jednak samo stwierdzenie, w szczególności na podstawie kart przekazania odpadów, z jakiego rodzaju śmieciami mamy do czynienia. Jak to wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 1 października 2014 r. (sygn. akt II SA/Gd 300/14), podstawą ustaleń w zakresie rodzaju odpadów nie mogą być jedynie dokumenty wytworzone przez stronę postępowania lub podmiot działający na jej zlecenie. Przede wszystkim powinien to być przeprowadzony przez organ dowód z oględzin odpadów i nieruchomości, na której się znajdują.

Adresatem decyzji nakazującej usunięcie odpadów ma być "posiadacz odpadów" i ten element postępowania budzi zarówno w praktyce, jak i w orzecznictwie największe wątpliwości. Przez posiadacza odpadów (art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.) rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów. Domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości.

Co w decyzji nakazującej usunięcie

● termin usunięcia odpadów,

● rodzaj odpadów,

● sposób usunięcia odpadów (art. 26 ust. 6 u.o.).

PiSZ

ⒸⓅ

Trzeba szukać posiadacza

W praktyce pojawiają się więc sytuacje, w których organy schematycznie nakładają obowiązek usunięcia śmieci na właściciela nieruchomości, nie poszukując podmiotu, który odpady podrzucił, w szczególności ich wytwórcy. Na gruncie tak ukształtowanego stanu prawnego WSA w Białymstoku w wyroku z 5 czerwca 2014 r. (sygn. akt II SA/Bk 149/14) sformułował bardzo kategoryczną tezę, że: "Wprowadzone przez ustawodawcę domniemanie prawne odpowiedzialności za odpady władającego powierzchnią gruntu zanieczyszczonego odpadami, zdejmuje z organów prowadzących postępowanie obowiązek dociekania z urzędu, kto był wytwórcą odpadów. Władający gruntem muszą mieć świadomość dbałości o porządek na swoich nieruchomościach i odpowiedzialności na zasadzie ryzyka za działania osób trzecich prowadzące do zanieczyszczenia ich nieruchomości".

W uzasadnieniu sąd wyjaśnił, że domniemanie prawne, iż władający powierzchnią ziemi zanieczyszczonej odpadami jest posiadaczem odpadów, a w konsekwencji podmiotem zobowiązanym do ich usunięcia, służy uniknięciu sytuacji, w której niemożliwe jest dotarcie do wytwórcy odpadów. Bez tego domniemania utrudniona, a nawet niemożliwa stałaby się realizacja celów ustawy (ochrona środowiska, życia i zdrowia ludzi, zapobieganie negatywnemu oddziaływaniu odpadów na środowisko).

Podzielam pogląd co do samej istoty powyższego domniemania. Opowiadam się jednak za stanowiskiem wyrażonym m.in. przez WSA w Warszawie w wyroku z 15 czerwca 2004 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2710/03): "Ustawa z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (uchylona - przyp. BD) w art. 3 ust. 3 pkt 13 jako posiadacza odpadów określa każdego, kto faktycznie włada odpadami, wytwórcę odpadów, inną osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną. Ponieważ faktycznie włada odpadami przede wszystkim ich wytwórca, a jest nim każdy, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów (...), obowiązkiem organu jest przede wszystkim przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego celem ustalenia posiadacza odpadów. Jeżeli okaże się to niemożliwe, to działa domniemanie z art. 3 ust. 3 pkt 13, iż władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. W takim wypadku organ powinien ustalić, kto jest osobą władającą". Pogląd ten, w moim przekonaniu, jest aktualny również na gruncie ustawy o odpadach z 2012 r. Istnienie domniemania, że właściciel gruntu jest posiadaczem odpadów, nie zwalnia organów ze stosowania ogólnych reguł procesowych z ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, w szczególności z zasady, że organy z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.). Inicjatywa dowodowa właściciela nieruchomości, który chce uniknąć nałożenia obowiązku usunięcia odpadów, nie może być w tego rodzaju sprawach jedyną. Organ powinien podjąć postępowanie dowodowe z urzędu, zmierzając do ustalenia posiadacza odpadów, w sytuacji w której właściciel nieruchomości wskazuje, że nie pochodzą one od niego.

Jest to tym bardziej uzasadnione, że nierzadko sprawy dotyczące nakazania usunięcia odpadów dotyczą tych podrzuconych na nieruchomościach należących do osób fizycznych. Ich wiedza o procedurach, prawie odpadowym a także możliwości prowadzenia skomplikowanego postępowania dowodowego jest dużo mniejsza niż możliwości organu. Domniemanie, że posiadaczem odpadów jest właściciel nieruchomości, na której się one znajdują, aktualizuje się wtedy, gdy nie udało się ustalić innego posiadacza.

MANIPULOWANIE RODZAJAMI ODPADÓW

Inne metoda zarobienia na nielegalnym przetwarzaniu odpadów polega na nadaniu działaniom pozorów legalności. Robi się to chociażby pod przykrywką wypełniania terenów niekorzystnie przekształconych (czyli dziur w ziemi) odpadami pochodzących z budów czy remontów. W rzeczywistości trafiają tam np. odpady niebezpieczne.

Taki proceder jest trudno wykryć. Z formalnego punktu widzenia wszystko wydaje się być w porządku. Przedsiębiorca przyjmujący odpady posiada stosowne decyzje administracyjne na odzysk określonych odpadów poza instalacjami lub urządzeniami. W rzeczywistości są jednak przywożone odpady niebezpieczne, skażone substancjami zagrażającymi zdrowiu i życiu ludzkiemu, środowisku, a także mieszaniny odpadów z odpadami niebezpiecznymi. Najczęściej następuje to w godzinach, gdy nie można się spodziewać świadków (chociażby bardzo wczesnym rankiem). Ponadto przywiezione odpady są szybko przykrywane inną warstwą, która nie wzbudza podejrzeń. Dla zrozumienia tego procederu konieczna jest analiza prawna.

Co wolno poza instalacjami

W art. 30 ust. 1 u.o. został wprowadzony zakaz przetwarzania odpadów poza instalacjami (w szczególności składowiskami) lub urządzeniami. W myśl art. 30 ust. 2 u.o. dopuszcza się jednak w drodze wyjątku odzysk poza instalacjami lub urządzeniami w trzech grupach przypadków:

1) w procesie R10, czyli obróbki na powierzchni ziemi przynoszącej korzyści dla rolnictwa lub poprawę stanu środowiska; warunki odzysku i rodzaje odpadów dopuszczonych do takiego odzysku są określone w załączniku do rozporządzenia ministra środowiska z 20 stycznia 2015 r. w sprawie procesu odzysku R10 (Dz.U. poz. 132);

2) w procesach:

- R3 (recykling lub odzysk substancji organicznych, które nie są stosowane, jako rozpuszczalniki - w tym kompostowanie i inne biologiczne procesy przekształcania),

- R5 (recykling lub odzysk innych materiałów nieorganicznych),

- R11 (wykorzystywanie odpadów uzyskanych w wyniku któregokolwiek z procesów wymienionych w pozycji R1-R10),

- R12 (wymiana odpadów w celu poddania ich któremukolwiek z procesów wymienionych w pozycji R1-R11);

3) przez osoby fizyczne prowadzące kompostowanie na potrzeby własne; chodzi o tzw. kompostowniki, np. w przydomowych ogródkach, do których trafiają odpady ulegające biodegradacji.

Zgodnie z art. 30 ust. 3 u.o. odzysk poza instalacjami lub urządzeniami może być prowadzony, jeżeli nie stwarza zagrożenia dla środowiska, życia lub zdrowia ludzi. Ponadto musi być prowadzony zgodnie z wymaganiami określonymi w powyżej przywołanych przepisach. Dotyczy to wszystkich trzech powyżej wskazanych grup.

Przy wykorzystywaniu odpadów do wypełniania terenów niekorzystnie przekształconych muszą być dodatkowo spełnione odpowiednie warunki zgodnie z rozporządzeniem w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami. Chodzi o to, że planowane działanie ma być określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy albo być zgodne z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, albo określone w decyzji w sprawie rekultywacji i zagospodarowania gruntów rolnych lub leśnych na podstawie ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1205 ze zm.). działanie nie może spowodować szkody w środowisku lub bezpośredniego zagrożenia taką szkodą w rozumieniu ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie.

JAKIE SANKCJE

Jeżeli zasypywanie dziur jest niezgodne z posiadanymi przez przedsiębiorców decyzjami zezwalającymi na przetwarzanie odpadów, to przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska może być nałożona kara pieniężna w wysokości od 1 tys. zł do nawet 1 mln zł na podstawie art. 194 ust. 1 pkt 4 u.o. Ten sam organ jest również zobligowany do nałożenia kary pieniężnej w takich widełkach na podstawie art. 194 ust. 1 pkt 2 u.o. w sytuacji, gdy są mieszane odpady niebezpieczne, co często towarzyszy opisywanemu zjawisku.

Kiedy proceder jest nielegalny

● z art. 30 ust. 3 u.o., ponieważ stwarza zagrożenia dla środowiska, życia lub zdrowia ludzi,

● z rozporządzeniem w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami, ponieważ wykorzystywane są inne odpady niż w rozporządzeniu, a ponadto łamane są inne warunki w nim wskazane, jak wymóg zgodności z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu albo decyzją rekultywacyjną,

● z posiadanymi przez przedsiębiorców decyzjami zezwalającymi na przetwarzanie odpadów (nie mogą one dotyczyć odpadów niebezpiecznych, bo taki odzysk poza instalacjami lub urządzeniami jest niedopuszczalny). ⒸⓅ

PiSZ

Ponadto, jeżeli odpady są zwożone z całej Polski, dochodzi do łamania zasady bliskości, która nakazuje przetwarzanie odpadów co do zasady w miejscu ich wytworzenia (art. 20 u.o.). Grozi za to odpowiedzialność wykroczeniowa (art. 172 i 173 u.o.). Może dojść również do złamania wymogów w zakresie transportu odpadów niebezpiecznych, co powinno się odbywać w zgodzie z przepisami dotyczącymi transportu towarów niebezpiecznych (art. 24 ust. 2 u.o.).

WAŻNE

Organ powinien podjąć z urzędu postępowanie dowodowe zmierzające do ustalenia posiadacza odpadów w sytuacji, w której właściciel nieruchomości wskazuje, że nie pochodzą one od niego.

W niektórych przypadkach powyższe zachowanie może wyczerpywać znamiona jednego z typów przestępstw wskazanych w art. 183 ustawy z 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1137 ze zm.).

Warunki odzysku

Rodzaje odpadów oraz warunki ich odzysku zostały określone w załączniku do rozporządzenia ministra środowiska z 12 czerwca 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. poz. 796). Załącznik zawiera 39 stron. Jest też bardzo zróżnicowany. Pozwala np. na wykorzystanie zużytych opon jako odbijaczy, wykorzystanie ich na placach zabaw, boiskach, w ogródkach, do zabezpieczania pryzm kiszonkowych. Z kolei odpady betonu, gruz betonowy z rozbiórek i remontów, gruz ceglany, niektóre resztki z remontów i przebudowy dróg, odpady ceramiczne oraz gleba i ziemia, w tym kamienie, mogą być wykorzystywane do wypełniania terenów niekorzystnie przekształconych (zapadliska, nieeksploatowane odkrywkowe wyrobiska lub wyeksploatowane części tych wyrobisk).

Obowiązek usunięcia odpadów

Ukaranie sprawcy deliktu administracyjnego, wykroczenia lub przestępstwa nie załatwia jednak sprawy zalegających odpadów. Zgodnie z art. 47 ust. 1 u.o., jeżeli posiadacz odpadów, który uzyskał zezwolenie na ich zbieranie lub przetwarzanie, narusza przepisy ustawy w zakresie działalności objętej zezwoleniem lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, to właściwy organ wzywa go do zaniechania tego procederu. Wyznacza też termin usunięcia nieprawidłowości. Wezwanie do usunięcia naruszenia nie jest decyzją administracyjną (tak NSA w wyroku z 14 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3367/14).

W przypadku gdy posiadacz odpadów, mimo wezwania, nadal narusza przepisy ustawy lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ cofa zezwolenie w drodze decyzji, bez odszkodowania. Decyzja o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie m.in. przetwarzania odpadów ma charakter związany. To oznacza, że jeżeli posiadacz nie zastosuje się do wystosowanego do niego wezwania z art. 47 ust. 1 u.o., organ jest zobowiązany wydać decyzję o cofnięciu udzielonego zezwolenia (tak NSA w wyroku z 20 listopada 2013 r., sygn. akt II GKS 971/12).

Cofnięcie zezwolenia powoduje zakończenie działalności nim objętej (art. 47 ust. 3 u.o.). Decyzji cofającej zezwolenie organ może nadać rygor natychmiastowej wykonalności, uwzględniając potrzebę bezpiecznego dla środowiska zakończenia działalności. Posiadacz, któremu cofnięto zezwolenie, jest obowiązany do usunięcia na własny koszt odpadów i skutków prowadzonej działalności, objętej tym zezwoleniem.

WSA w Gdańsku w wyroku z 21 grudnia 2016 r. (sygn. akt II SA/Gd 243/16) wskazał, że organ właściwy do wydania zezwolenia (najczęściej starosta) zobowiązany jest do stałego monitorowania sposobu wykonywania uzyskanego przez podmiot indywidualny zezwolenia. Zgodnie bowiem z art. 47 ust. 6 u.o. postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia wszczynane jest z urzędu.

Zgodnie zaś z art. 47 ust. 7 u.o. nie wydaje się nowego zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów, jeżeli nie minęły dwa lata od dnia, gdy decyzja o cofnięciu zezwolenia stała się ostateczna. Jest to kolejna sankcja, która spada na podmiot. Uważam wszakże, że wadliwie (w sposób niepełny) jest sformułowana data, od której należy liczyć dwuletni okres karencji. Praktyka pokazuje, że obowiązek usunięcia odpadów i skutków prowadzonej działalności nierzadko nie jest realizowany. Podmiot, który nie wykonuje tego obowiązku, nie powinien ponownie uzyskać zezwolenia, przynajmniej tak długo, jak nie usunie odpadów lub innych skutków działalności plus np. dwuletni okres karencji. Takiej reguły (zakazu), że bez usunięcia odpadów lub skutków dotychczasowej działalności nie uzyska się nowej decyzji, nie można również wywieść z art. 46 u.o. Zawiera on przesłanki odmowy wydania zezwolenia, ale odnosi się on do zagrożenia życia lub zdrowia ludzi albo środowiska w powiązaniu z działalnością zamierzoną, a nie przeszłą.

Co więcej, dla skuteczności tego rodzaju czasowego zakazu uzyskiwania kolejnych zezwoleń należałoby rozważyć rozszerzenie go w ustawie na podmioty powiązane kapitałowo, zależne. Jest bowiem tajemnicą poliszynela, że tego rodzaju zakaz można obecnie łatwo obejść, np. tworząc nową spółkę.

Egzekucja

Praktyka wskazuje, że cofnięcie decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów nie zawsze pociąga za sobą usunięcie odpadów przez podmiot zobowiązany. Wtedy pozostaje wyegzekwowanie tego obowiązku. Odbywa się to na podstawie ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1201; dalej: u.p.e.a.). Organowi w zakresie usuwania odpadów (czy to na podstawie art. 26 u.o., czy też art. 47 u.o.) przysługują w zasadzie dwa środki: grzywna w celu przymuszenia oraz wykonanie zastępcze.

Grzywna może być nakładana wielokrotnie. Zgodnie z art. 121 par. 2 u.p.e.a. za każdym razem nie może przekroczyć 10 tys. zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej - 50 tys. zł. W myśl art. 121 par. 3 u.p.e.a. grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą łącznie przekroczyć kwoty 50 tys. zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej - 200 tys. zł.

Organ może również sięgnąć po wykonanie zastępcze. Zgodnie z art. 127 u.p.e.a stosuje się je, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie za zobowiązanego i na jego koszt. Z kolei w myśl art. 128 par. 2 u.p.e.a. w postanowieniu o zastosowaniu wykonania zastępczego organ egzekucyjny może wezwać zobowiązanego do wpłacenia w oznaczonym terminie określonej kwoty tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego. Poucza przy tym, że w przypadku niewpłacenia kwoty w tym terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, czyli np. z rachunku bankowego.

Jedna ze spraw dotyczących przymusowego usuwania odpadów zakończyła się postanowieniem NSA z 21 czerwca 2017 r. (sygn. akt II OSK 1342/17) oddalającym zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Starosta wyliczył wstępne koszty wykonania zastępczego na 1 mln zł. Musiała pokryć je zobowiązana spółka. Zgodnie z art. 129 u.p.e.a. organ egzekucyjny może wydawać postanowienia w sprawie wezwania zobowiązanego do wpłacenia zaliczek na koszty wykonania zastępczego w czasie dalszego trwania postępowania.

Reasumując, można powiedzieć, że choć prawo nie jest doskonałe, to istnieją instrumenty zarówno sanacyjne, jak i egzekucyjne, które pozwalają na walkę ze zjawiskiem nielegalnego składowania odpadów.

@RY1@i02/2017/184/i02.2017.184.183001600.101(c).jpg@RY2@

dr Bartosz Draniewicz

radca prawny specjalizujący się w ochronie środowiska