Poradnia samorządowa

Rada powiatu w 2011 r. podjęła uchwałę w sprawie postawienia w stan likwidacji samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Termin zakończenia czynności ustalono na 31 grudnia 2018 r. Radni poprzedniej kadencji w kolejnej uchwale zmienili go na koniec 2042 r. Czy można tak wydłużać ostateczną likwidację placówki?

Tak, gdyż postępowanie to odbywa się na podstawie ustawy z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (dalej: u.z.o.z.). Artykuł 60 ust. 4b pkt 5 u.z.o.z. nie wyznacza organowi podejmującemu albo zmieniającemu uchwałę o likwidacji SP ZOZ maksymalnego terminu dla przeprowadzenia czynności. W art. 43 ust. 1 u.z.o.z. przewidziano wyłącznie to, że termin zakończenia działalności wygaszanego zakładu opieki zdrowotnej nie może być krótszy niż trzy miesiące od dnia podjęcia uchwały o jego likwidacji.

Wyżej powołana regulacja została uchylona przez ustawę z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (dalej u.d.l.), jednak stosownie do art. 204 ust. 5 u.d.l. nadal stosuje się ją do postępowań likwidacyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie u.d.l., tj. przed 1 lipca 2011 r.

Pogląd powyższy potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z 25 kwietnia 2018 r. (sygn. akt II SA/Go 205/18). W orzeczeniu tym wskazano, że w przepisach u.z.o.z. pominięto kwestię maksymalnego okresu trwania likwidacji samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej (dalej: SP ZOZ), co oznacza, że decyzję w tej sprawie pozostawiono uznaniu organu podejmującego uchwałę. Regulacja ta nie ma analogicznego przepisu, jak art. 60 ust. 4 u.d.l. według którego okres od dnia otwarcia likwidacji do dnia jej zakończenia nie może być dłuższy niż 12 miesięcy. W u.z.o.z. nie ma także przepisów określających przesłanki, jakimi organ założycielski powinien się kierować, określając termin zakończenia likwidacji SP ZOZ.

W kwestii tej wypowiedział się także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 października 2018 r. (sygn. akt II OSK 2148/18). Także jego zdaniem żaden przepis u.z.o.z. nie określa, w jakim terminie powinien być wyznaczony dzień zakończenia czynności likwidacyjnych. Tym samym skoro ustawodawca tego terminu nie wskazał, to może go ustalić organ założycielski. W ocenie NSA art. 60 ust. 4b pkt 5 u.z.o.z. jest przepisem, który przewiduje znaczny zakres samodzielności samorządu terytorialnego poprzez ustalenie daty zakończenia czynności likwidacyjnych. NSA powołanym orzeczeniem uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, który stwierdził nieważność uchwały rady powiatu zmieniającej termin zakończenia postępowania likwidacyjnego SP ZOZ. ©℗

Podstawa prawna

Art. 43 i 60 ustawy z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (t.j. Dz.U. z 1991 r. nr 91, poz. 408)

Art. 204 ust. 5 ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2190 ze zm.).

Rada powiatu podjęła uchwałę w sprawie przyjęcia karty samorządności, w której m.in. zaapelowała do władz o nieuchwalenie ustaw ograniczających samodzielność jednostek samorządu lub odbierających kompetencje gminom, powiatom i województwom. Wojewoda uznał, że brak jest przepisu, który upoważniałby radę do wypowiadania się w sprawach o zasięgu ogólnokrajowym. Czy rada powiatu mogła wydać tego rodzaju uchwałę?

Tak, bo ustawodawca nie zakazał organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego (jst) występowania z deklaracją czy apelem. Uchwała nie jest jedyną, lecz główną formą uzewnętrzniania woli rady. W praktyce organ stanowiący podejmuje także apele, wnioski, rezolucje, stanowiska itp. Przepisy nie ograniczają radzie w sensie przedmiotowym tematyki uchwał. Tak orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z 19 grudnia 2017 r. (sygn. akt II SA/Bd 1076/17). Ponadto sąd ten wskazał, że deklaracja bądź apel nie musi dotyczyć wyłącznie spraw publicznych o znaczeniu ponadlokalnym, zastrzeżonych ustawami na rzecz powiatu. Deklaracja (apel) nie jest aktem władczym. Wyraża tylko stanowisko w danej sprawie.

Bydgoski sąd administracyjny przypomniał, że z art. 77 ustawy o samorządzie powiatowym wynika, że ocena działalności jednostki samorządu została nakazana wojewodzie wyłącznie z punktu widzenia kryterium zgodności z prawem. Organ nadzoru nie może więc dokonywać tej oceny z innych punktów widzenia, tj. sprawności, celowości działania, gospodarności.

Pogląd powyższy potwierdza także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 października 2018 r. (sygn. akt II OSK 1804/18), w którym stwierdzono, że związanie zasadą praworządności nie pozbawia jednostek samorządu terytorialnego możliwości wyrażania stanowiska w sprawach publicznych. Takie uprawnienie ma także samorząd zawodowy, związki zawodowe. I właśnie gminy, powiaty i województwa. Według NSA podstawa takich działań wynika z konstytucji. W art. 15 ust. 1 mówi ona, że ustrój terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej zapewnia decentralizację władzy publicznej. A w art. 16 ust. 2 stanowi, że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. W ocenie NSA regulacje te oznaczają to, że nie można wykluczyć wypowiedzi organów samorządu w sprawach publicznych, w tym co do kierunku zmian regulacji prawnych. Takie wypowiedzi formułowane przez organy samorządu nie mają waloru aktu prawnego, nie mają zatem mocy rodzącej obowiązek ustosunkowania się przez właściwy organ państwowy, w tym władzę ustawodawczą. Zdaniem tego sądu podejmowanie uchwał, które są wypowiedzią w sprawach publicznych, nie wymaga podania w podstawie prawnej podania konkretnego przepisu. Wobec tego nie można mówić, że JST podejmując taką uchwałę, narusza prawo. Co więcej, NSA podkreślił, że zastosowanie wobec takich uchwał sankcji nieważności rozstrzygnięciem nadzorczym wojewody jest naruszeniem prawa, a tym samym wypełnia podstawę do jego uchylenia. ©℗

Podstawa prawna:

Art. 77 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 995 ze zm.)

Na działce stanowiącej w połowie własność gminy, a połowie należącej do niego, radny przechowywał maszyny rolnicze, które wykorzystywane były do prowadzenia gospodarstwa rolnego na innych jego nieruchomościach. Wójt o tym fakcie zawiadomił wojewodę. A ten uznał, że radny w sposób niedozwolony wykorzystuje mienie komunalne. Gdy rada gminy nie wygasiła mandatu radnego, wojewoda wydał zarządzenie zastępcze. Czy radny rzeczywiście złamał zakaz?

Nie, gdyż sam fakt korzystania z mienia stanowiącego współwłasność gminy oraz radnego nie wypełnia przesłanek z art. 24f ustawy o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.). Zgodnie z tym przepisem radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Zakaz zawarty w tym przepisie nie jest nakierowany na ograniczenie lub likwidację prawa współwłaściciela (zasiadającego w radzie gminy) do korzystania z przysługującego mu prawa własności. Jego celem jest niedopuszczenie do sytuacji (lub stworzenia niebezpieczeństwa) ograniczenia zakresu przysługującego gminie prawa własności wskutek wykorzystywania mienia komunalnego przez radnego w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej lub utrudnienia innym dostępu do korzystania z tego mienia na równych zasadach. Taki pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 13 marca 2018 r. (sygn. akt III SA/Wr 51/18). Stanowisko to zostało zaaprobowane przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczeniem z 2 października 2018 r. (sygn. akt II OSK 2008/18).

Wrocławski sąd administracyjny uzasadniając swoją opinię, wyjaśnił, że radny korzystając ze swojego prawa własności, nie „wykorzystuje mienia komunalnego gminy”, nie wkracza bowiem w sferę wykonywania przez nią przysługującego jej prawa. Korzysta z własnego (uszczuplonego co prawda w wyniku istnienia współwłasności) nieograniczonego prawa rzeczowego w granicach wynikających ze współwłasności z gminą i na zasadach respektujących ustalony umownie istniejący faktycznie i niekwestionowany przez nią sposób korzystania z nieruchomości wspólnej. Takie rozumowanie, zdaniem sądu, ma pełne oparcie w art. 206 kodeksu cywilnego. Zgodnie z jego treścią, każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli. Trudno w tej sytuacji – w ocenie sądu – dopatrzeć się przypadku, w którym dochodzi (lub może dojść) do preferencyjnego wykorzystania przez radnego mienia komunalnego poprzez kształtowanie zasad odbiegających od powszechnych i w sposób uprzywilejowujący radnego względem innych podmiotów.

W tym kontekście odmiennie oceniać należy przypadki, w których radny korzysta dla celów działalności gospodarczej z mienia komunalnego na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych lub zarządzania takim mieniem w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. W tych sytuacjach dochodzi (lub może dojść) do działań ograniczających prawo gminy do swobodnego rozporządzania tym mieniem. Stwarza to niebezpieczeństwo tworzenia dla siebie (również przez udział w działaniach prawotwórczych) lub wykorzystywania przez radnego uprzywilejowanej pozycji w odniesieniu do tego mienia.

Sformułowanie „wykorzystywanie” zawarte w art. art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym odnosi się do wszystkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy: wykorzystanie to ma podstawę prawną czy też nie, jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne czy też nieodpłatne.

NSA w wyroku z 2 października 2018 r. (sygn. akt II OSK 2008/18) przestrzegał przed zbyt formalnym rozumieniem art. 24 f ust. 1 u.s.g. Zdaniem sądu różnice w korzystaniu z nieruchomości gminnych na podstawie różnych tytułów prawnych (np. użytkowanie wieczyste, najem, dzierżawa, użytkowanie) nie są bez znaczenia przy ocenie czy zakaz ustanowiony art. 24 f ust. 1 u.s.g. nie został naruszony. Celem zakazu jest niedopuszczenie wykorzystywania funkcji radnego do osiągania korzyści majątkowych kosztem mienia gminnego. Korzystanie z gruntu na podstawie prawa użytkowania wieczystego – według NSA – takiemu celowi nie zagraża. Prawo to daje wieczystemu użytkownikowi uprawnienie do wyłącznego korzystania z gruntu, skuteczne wobec osób trzecich i właściciela, aż do możliwości obrotu tym prawem bez zgody właściciela.

Ponadto NSA wyjaśnił, że wykorzystywaniem mienia w rozumieniu ww. przepisu nie jest korzystanie z mienia gminnego w razie ustanowienia służebności gruntowych, użytkowania dawnych wspólnot gruntowych, czy z powszechnie dostępnych usług z wykorzystaniem mienia komunalnego (np. wodociągi).

Według NSA inaczej natomiast należy ocenić korzystanie z nieruchomości gminnych, w tym rolnych, na podstawie umów użytkowania, najmu czy dzierżawy, nie na warunkach powszechnej dostępności, ale dla prowadzenia własnej działalności gospodarczej. Nieruchomości gminne mogą być uzyskane w drodze przetargu, ale rada gminy może wyrazić zgodę na zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy bez trybu przetargowego (art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Wygranie przetargu czy zawarcie umów bez tego trybu, za zgodą rady gminy, może być rezultatem wykorzystania przez radnego jego pozycji jako radnego dla osiągnięcia własnej korzyści, z naruszeniem praw innych członków wspólnoty gminnej. ©℗

Podstawa prawna

Art. 24f ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.).

Art. 206 ustawy z 23 kwietnia 1963 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1025 ze zm.).

Art. 37 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.).