Skargi do NSA warto wstępnie filtrować

Czy rzeczywiście postępowania przed sądami administracyjnymi toczą się za długo?

Do rzecznika praw obywatelskich wpływają skargi dotyczące postępowania sądowoadministracyjnego. Obywatele skarżą się na przewlekłość działania sądu i długi czas oczekiwania na rozprawę. Najbardziej uciążliwe są kwestie dotyczące spraw podatkowych, firmy oczekują szybkiego rozstrzygnięcia sporu. Często podnoszą też problem, że orzecznictwo jest niejednolite. RPO może badać kwestie podnoszonych zarzutów co do rozbieżności. Zawsze to robimy i jeśli jest podstawa, to występujemy z wnioskiem o wyeliminowanie tej rozbieżności, aby NSA podjął w danej sprawie stosowną uchwałę. Muszę jednak podkreślić, że sądownictwo administracyjne działa dużo szybciej niż sądownictwo powszechne.

Mam okazję stawać zarówno przed sądami administracyjnymi, jak i powszechnymi. Rzeczywiście, w zdecydowanej większości przypadków sądy administracyjne działają sprawniej. W szczególności wojewódzkie sądy administracyjne z reguły załatwiają sprawę w ciągu kilku miesięcy i jest to niewątpliwie sukces reformy sądownictwa administracyjnego obowiązującej od 2004 r. Dotyczy to nawet spraw z zakresu własności przemysłowej, które są z reguły sprawami skomplikowanymi. Jest jednak różnica między czasem trwania postępowania przed WSA a postępowaniem kasacyjnym przed NSA, gdzie niekiedy na wyrok czeka się nawet ponad rok. Wydaje się, że to zdecydowanie za długo. W świetle statystyk przyczyna takiego stanu jest dość oczywista - zbyt duży wpływ skarg kasacyjnych w odniesieniu do liczby etatów sędziowskich w NSA (której z uwagi na ograniczenia budżetowe oraz wzgląd na jednolitość orzecznictwa nadmiernie nie można zwiększać). Z punktu widzenia obywatela czy firmy sprawa tak naprawdę trwa jeszcze dłużej. Pamiętajmy, że sądy administracyjne nie załatwiają sprawy administracyjnej do końca, ale tylko kontrolują to, czy organ administracji nie naruszył prawa, wydając zaskarżony akt lub czynność. To jest różnica wobec sądów powszechnych, bo sądy administracyjne obecnie co do zasady nie orzekają merytorycznie. Jeśli więc w sądzie nawet wygra się spór z administracją, to sprawa administracyjna nie jest zakończona, tylko wraca ponownie do organu. Najpierw jednak z reguły z NSA sprawa wraca do WSA, i trzeba czekać na kolejny wyrok, a potem na kolejną decyzję organu, która powinna uwzględniać zapadłe wyroki sądu (z tym też niestety bywa różnie w praktyce organów). To oczekiwanie na wyrok, a potem na kolejną decyzję organu powoduje, że przedsiębiorcy działają w niepewności co do swojej sytuacji prawnej. Przez to nie podejmują decyzji finansowych dotyczących przyszłych inwestycji i rozwoju firmy.

Jeśli spór z organem podatkowym sięga NSA, jest to ogromny problem dla firm. Od czasu wszczęcia postępowania podatkowego przez organ pierwszej instacji aż do momentu, kiedy sprawa trafi do NSA i ponownie do urzędu, upływa kilka lat. Dlatego jako pełnomocnik z reguły składam do sądu wnioski o rozpoznanie sprawy poza kolejnością. To jest jednak rozwiązanie nadzwyczajne, akceptowane przez sądy w uzasadnionych przypadkach, i siłą rzeczy nie usuwa problemu systemowo. Ten stan przewlekłości trzeba uleczyć i projekt nowelizacji, który ma na celu przyspieszenie załatwiania spraw, idzie w dobrym kierunku. Tak naprawdę dla obywatela, dla podatnika, liczy się to, kiedy jego sprawa zostanie ostatecznie rozstrzygnięta. W tym zakresie możliwość merytorycznego orzekania przez sądy administracyjne jest bardzo pożądana. Podobnie jak poszerzenie możliwości reformatoryjnego orzekania przez NSA, tak aby uniknąć przedłużającego postępowanie powrotu sprawy do WSA.

Zwróćmy uwagę nie tylko na sprawy podatkowe, z jakimi borykają się przedsiębiorcy, ale na to, jaką drogę musi przejść przedsiębiorca, aby w ogóle otworzyć biznes czy też np. postawić magazyn, wybudować halę. W tym zakresie kontroli sądu administracyjnego podlegają decyzje dotyczące pozwoleń, koncesji czy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Zanim jednak sprawa trafi do sądu, musi przejść przez jedną instancję w gminie czy w mieście - przez wójta, burmistrza, czy prezydenta. Później z reguły na kilkanaście miesięcy sprawa zalega w samorządowym kolegium odwoławczym. Później, jeśli rozstrzygnięcie jest niekorzystne dla przedsiębiorcy, to trafia do sądu. W ostateczności, ale ostatnio, jak wskazują statystyki, coraz częściej kierowana jest skarga kasacyjna do NSA.

Jeśli przedsiębiorca ma możliwość otworzenia szybkiego biznesu, to zatrudnia ludzi i inwestuje. W konsekwencji płaci podatki: od nieruchomości, dochodowy, VAT - pozwala zarobić państwu. A kiedy u nas procedura nie jest ukształtowana zbyt dobrze, to te dochody budżetowe nie powstają, a Skarb Państwa ma realne straty z tego tytułu. To nie jest więc problem, który dotyczy tylko procedury w sądzie administracyjnym, ale całego postępowania administracyjnego.

Problem coraz dłuższego czasu na rozpoznanie skargi przez sąd trzeba rozpatrywać w kontekście załatwienia całej sprawy. Zanim sprawa w sądzie w ogóle się pojawi, mamy za sobą sprawę załatwioną przez organy w postępowaniu administracyjnym. Jeżeli ktoś już trafi do sądu, pamiętajmy, że ta osoba przeszła już pewną drogę - długą i krętą, na etapie organów administracji. Ma jednak przed sobą jeszcze oczekiwanie na rozpoznanie sprawy przez sąd. Obecnie sąd orzeka jednak, co do zasady, kasacyjnie, a nie merytorycznie. Sąd, jeśli uwzględni zarzuty i uchyli decyzję organu, przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania.

Jednym z celów nowelizacji przepisów jest właśnie to, aby sądy w większym zakresie orzekały merytorycznie. Na czym miałoby to polegać?

Zacznijmy od tego, że problematyka merytorycznego orzekania przez sądy administracyjne wzbudza wiele kontrowersji w większości krajów Europy. Pojawia się pytanie: czy to merytoryczne orzekanie nie oznacza wkroczenia sądu w kompetencje organów administracji, władzy wykonawczej. Dlatego takie rozwiązania trzeba wprowadzać w sposób wyważony. Nowelizacja, która jest przygotowywana, zakłada m.in. wyposażenie sądu w szersze możliwości oddziaływania na ostateczne załatwienie sprawy. To nie będzie takie czyste merytoryczne orzekanie w sprawie. Sądy, w razie spełnienia określonych przesłanek, będą mogły wskazać sposób załatwienia sprawy. A to jest już bardzo dużo. Posłużę się przykładem Austrii, która w maju 2012 r. zapoczątkowała u siebie wielką reformę sądownictwa i dopuściła merytoryczne orzekanie. U nich możliwe jest to wtedy, gdy po pierwsze: stan faktyczny w sprawie jest pewny, a po drugie, jeśli zapewni to uproszczenie, przyspieszenie postępowania oraz oszczędność kosztów. Jeśli te przesłanki są spełnione, to sąd ma obowiązek orzec merytorycznie. To już nie zależy od uznania sędziów. W tym właśnie kierunku zmierza m.in. nowelizacja przepisów, za którą się opowiadam. Przypominam jednak, że w niektórych sprawach nasze sądy już orzekają merytorycznie - jest tak w przypadku interpretacji indywidualnych prawa podatkowego. Sąd orzeka tak, jak organ uprawniony do wydania interpretacji.

Niektóre sprawy administracyjne są już rozpatrywane merytorycznie, ale nie przez sądy administracyjne, tylko sądy powszechne. Tak jest np. przy wymiarze składek na ZUS. Sąd powszechny stosując kodeks postępowania cywilnego, ma prawo zmienić decyzję przeprowadzając postępowanie dowodowe. Jest to więc pewna różnica. Sąd administracyjny, badając decyzję na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej o odpowiedzialności podatkowej osoby trzeciej, orzeka jedynie kasatoryjnie, natomiast sąd powszechny, analizując to samo zagadnienie na gruncie prawa ubezpieczeniowego - przeciwnie, bada i przeprowadza postępowanie dowodowe. Tego obecnie nie ma w sądach administracyjnych.

Czy wobec tego sąd administracyjny nie powinien w większym zakresie dopuszczać w trakcie postępowania dowodów stron?

Obecnie sąd administracyjny orzeka, co do zasady, na podstawie akt sprawy administracyjnej. Przepisy dopuszczają przeprowadzenie przed sądem dowodu uzupełniającego z dokumentu, ale nie jest powiedziane wprost, z jakiego - może to być dokument prywatny lub urzędowy. Z mojego doświadczenia sędziowskiego mogę powiedzieć, że te przypadki, kiedy mogłyby być przydatne dodatkowe dowody, nie zdarzają się często. Nie w tym widziałbym jednak problem. Ważniejsze jest to, jaki model sądownictwa administracyjnego zostanie przyjęty. Czy będzie to czysta kontrola kasacyjna, czy też kontrola kasacyjna uzupełniona o element merytorycznego orzekania. Konstytucja mówi, że NSA i inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że to ustawa wyznacza zasady sprawowania kontroli sądowej.

Dla mnie zastanawiające jest to, na ile sędziowie byliby kompetentni do orzekania merytorycznego w każdej sprawie administracyjnej. W sprawach technicznych ten problem jest jak najbardziej realny i może wiązać się z koniecznością powołania biegłego. Czy prawnicy są przygotowani do merytorycznego orzekania w sprawach np. środowiskowych, budowlanych czy dotyczących wynalazków? Przecież prezydent miasta, zanim zatwierdzi jakiś projekt i podpisze decyzję, dostanie od inżyniera opinię. Z kolei w kolegiach orzekających Urzędu Patentowego RP zasiadają eksperci (osoby mające wiedzę w różnych dziedzinach techniki). Tu pojawia się problem składów sędziowskich (zasiadania w nich również osób posiadających wiedzę techniczną), ewentualnie możliwości dopuszczania dowodu z opinii biegłego. Pamiętać też musimy o zasadzie trójpodziału władz oraz regule, że sądy administracyjne kontrolują administrację, a nie administrują.

NSA chce, by sąd mógł odmówić przyjęcia skargi do rozpoznania. To rewolucyjne rozwiązanie.

Jest to rozwiązanie systemowe, typu coś za coś. Albo godzimy się na to, że dostęp do NSA jest niczym nieograniczony i wtedy czas na rozpoznanie sprawy się wydłuża, albo opowiemy się za tym, co zdecydowanie dominuje w Europie i poza nią. Chcemy wprowadzić instytucję wstępnego badania treści skargi (to, co my nazywamy niefortunnie przedsądem). Takie rozwiązania funkcjonują w innych krajach już nawet na poziomie postępowania przed organami administracji. Na przykład w Kanadzie działa system zgody na wniesienie odwołania. Organy mogą w określonej sytuacji odmówić przyjęcia sprawy do rozpoznania, np. wtedy, gdy wniosek jest złośliwy, błahy, gdy stanowi przejaw nadużycia prawa do procesu, gdy wniesiono go w złej wierze lub dla realizacji niestosownego celu, albo gdy brak jest rozsądnych perspektyw uwzględnienia wniosku). We Francji ten system działa jako filtrage i prowadzi do tego, aby odmówić rozpoznania skarg oczywiście bezzasadnych, wnoszonych w złej wierze. Ja z perspektywy praktyka szacuję, że nawet 15-20 proc. skarg kasacyjnych nie powinno w ogóle znaleźć się w NSA.

Czy nie jest tak, że wiele bezzasadnych (biorąc pod uwagę orzecznictwo) skarg kasacyjnych składają do NSA same organy administracji?

Organy mechanicznie składają takie skargi, szczególnie w sprawach interpretacji podatkowych. To jedna z przyczyn przeciążenia sądów. Niestety, bywa i tak, że administracja podatkowa jest nagradzana za upór w dążeniu do przełamania linii orzeczniczej.

Rzecznik praw obywatelskich spotyka się z tym problemem. Można zadać pytanie, po co w ogóle organ wnosi skargę kasacyjną, jeśli sąd w danej sprawie orzekał już wielokrotnie i to jednolicie. Organy administracji publicznej stoją na stanowisku, iż jeżeli w sprawie wykorzystają wszystkie środki odwoławcze, a sprawa zostanie rozstrzygniętą przez sąd, to w takiej sprawie nie można zarzucić naruszenia interesów państwa.

Wygodnie jest zaskarżyć wyrok skargą kasacyjną po to, aby wykorzystać drogę do końca. Działa to jednak w obydwu kierunkach. Jest wiele podmiotów, które wnoszą skargi nie wiadomo dlaczego. Sąd już orzekał w wielu sprawach w ten sam sposób, a mimo to skargi nie są cofane i sąd musi je rozpoznawać.

Chciałbym się zastanowić nad tym, czy organ powinien mieć zawsze prawo do wniesienia skargi kasacyjnej? Czy nie powinien istnieć jakiś wyspecjalizowany organ, np. prokurator odpowiedniego szczebla, który w przypadku rażącego naruszenia prawa przez sąd administracyjny mógłby wnieść skargę kasacyjną motywowaną potrzebą ochrony interesu publicznego?

Tak, warto się zastanowić, czy jest konieczne w świetle konstytucji, aby organ administracji posiadał takie same uprawnienia jak obywatele.

O ile jestem zwolennikiem wprowadzenia systemu zgody na rozpoznanie środka odwoławczego, to ostrożnie podchodzę do zróżnicowania uprawnień procesowych stron postępowania sądowego. Tu obowiązuje zasada kontradyktoryjności i równości broni. Nie bardzo wyobrażam sobie naruszenie tej równowagi. Nie może być tak, że przyznajemy możliwość kwestionowania wyroku sądu jednostce i odmawiamy tego prawa organowi. W NSA szacowaliśmy, ile jest skarg organów i okazuje się, że tak dużo. W 2012 r. stanowiły ok. 30 proc. spraw. Statystykę tę znacząco podwyższają sprawy dotyczące interpretacji podatkowych.

Skoro potrzebne są pewne ustępstwa służące sprawności załatwiania spraw przed sądami administracyjnymi, można by pokusić się o wyłączenie prawa do drugiej instancji właśnie w przypadku interpretacji. Nie są to akty stosowania prawa, w wielu krajach tzw. private tax rulings w ogóle nie podlegają kontroli sądowej. Wydaje się, że byłoby to do zaakceptowania z punktu widzenia interesu podatników. Trzeba pamiętać, że interpretacja daje pełną ochronę, gdy skutki podatkowe zdarzenia nastąpią po jej doręczeniu. Interpretacja uzyskana po trzech latach od złożenia wniosku, po rozpatrzeniu sprawy przez NSA, często jest już bezużyteczna.

Filtracja skarg kasacyjnych nie naruszy zasady dwuinstancyjnego postępowania sądowego?

Jestem wielkim zwolennikiem filtrowania skarg kasacyjnych, ale propozycja wprowadzenia tzw. przedsądu może być rzeczywiście trudna do zaakceptowania w kontekście art. 176 konstytucji, który mówi, że postępowanie sądowe jest co najmniej dwuinstancyjne. Jeśli więc projekt zakłada, że zgodę na wniesienie skargi do NSA miałby wydawać WSA, może być problem z obroną tego rozwiązania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Czy czasami prostszym oraz niewątpliwie zgodnym z konstytucją rozwiązaniem nie byłoby umożliwienie NSA oddalania skarg kasacyjnych oczywiście bezzasadnych przez jednego sędziego NSA, na posiedzeniu niejawnym, bez konieczności sporządzana pełnego uzasadnienia (a ograniczonego do wyjaśnienia stronie oczywistej bezzasadnością jej argumentacji)? Chodzi również o to, że w obecnym kształcie projektu do oceny zasadności skargi angażuje się najpierw trzech sędziów WSA, a potem strona może złożyć zażalenie do NSA. Trzeba przy tym założyć, że strona co do zasady zawsze "zażali" postanowienie o odrzuceniu skargi kasacyjnej przez WSA (mając zwłaszcza na uwadze elementy subiektywne przy ocenie oczywistej bezzasadności środka prawnego).

Każda nowość prawna wzbudza nieufność i to jest zrozumiałe. W naszej tradycji nie ma czegoś takiego, jak konstrukcja wstępnego badania treści środka zaskarżenia. To jest typowe dla innych systemów prawnych. W Kanadzie, w literaturze prawniczej pojawiło się interesujące określenie "skarżącego jako złego aktora". W Polsce już samo to określenie może wzbudzić konsternację. Według tego poglądu takim typem skarżącego jest w szczególności ten, kto uporczywie używa prowokacyjnego języka, dąży do otwartej konfrontacji lub łamie reguły profesjonalnego działania, wykazuje lekceważący stosunek do prawa, wprowadza sąd albo trybunał w błąd. Przyjmuje się, że "ci, którzy szukają sprawiedliwości, muszą przyjść do sądu z czystymi rękami".

Przypomnę również, że art. 35 ust. 3 lit. a Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przewiduje możliwość odrzucenia skargi między innymi wtedy, kiedy skarżący nadużywa prawa do skargi. W projekcie, jaki proponujemy, zostały przyjęte dwie przesłanki odrzucenia skargi. Jest to: nadużycie prawa do skargi i oczywista bezzasadność skargi. To rozwiązanie ma pełnić funkcję prewencyjną. Inną kwestią jest, jak często sąd będzie z niego korzystał. Są takie systemy prawne, np. w Belgii, gdzie za złożenie skargi oczywiście bezzasadnej pełnomocnik i skarżący mogą zostać ukarani. Jeśli nic nie będziemy robić, to czas rozpatrywania spraw będzie się wydłużał jeszcze bardziej.

Korzystanie z prawa do skargi do sądu nie może być nazwane nadużyciem prawa do skargi. Na pewno wszelkie próby ograniczenia prawa do skargi kasacyjnej będą przez RPO uważnie analizowane, czy nie naruszają zasad konstytucyjnych. Przypomnę, że obecnie skarga kasacyjna do NSA jest ukształtowana w taki sposób, że już stanowi w istocie ograniczenie prawa do dwuinstancyjnego sądu. Brak formalny w skardze powoduje jej odrzucenie na wstępnym etapie. A przecież skarga kasacyjna do NSA, który jest sądem drugiej instancji, nie jest nadzwyczajnym środkiem odwoławczym.

Czy zatem filtracja skarg jeszcze bardziej nie pogłębi problemu dostępności do NSA?

Według mnie nie ma zagrożenia naruszenia zasady dwuinstancyjności. Proponowany system zgody na wniesienie środka zaskarżenia nie ogranicza dostępu do drugiej instancji, bo w rzeczywistości służy czemuś innemu. Chodzi o to, aby skarżący skorzystał z prawa do skargi w jego granicach i zgodnie z jego celem. Według projektu przecież każdy będzie mieć prawo do wniesienia skargi kasacyjnej. Kontrola przez sąd drugiej instancji będzie zachowana. Tylko w przypadku, gdy skarga będzie oczywiście (na pierwszy rzut oka) bezzasadna, albo będzie nadużyciem prawa do skargi, to sąd poprzestanie na jej wstępnym badaniu. Zdarzyło się niedawno w NSA, że trzech sędziów musiało cały dzień rozpatrywać skargi oczywiście bezzasadne, które zostały oddalone. Jedynym wygranym tej sprawy był pełnomocnik strony ustanowiony z urzędu. Skarb Państwa musiał bowiem opłacić koszty jego zastępstwa procesowego. Czy te rozwiązania, które przyjęły inne kraje, wprowadzając instytucję wstępnego badania zasadności środków zaskarżenia, są niekonstytucyjne? Według mnie nie.

Ale w innych krajach są inne konstytucje. Może ograniczenie prawa do drugiej instancji sądu jest w tych krajach zgodne z prawem, ale to nie jest punkt odniesienia dla naszego systemu prawa. Mówimy o art. 45 i 77 konstytucji, które wyraźnie deklarują prawo do sądu i zakaz zamykania przed obywatelem drogi sądowej. Według mnie przez nieszczęśliwie uregulowanie postępowania dowodowego w obecnej procedurze sądowoadministracyjnej mamy do czynienia z naruszeniem konstytucyjnego prawa do rozpoznana sprawy w sposób sprawiedliwy przez sąd. Mogę podać przykład - w jednym z wyroków NSA - oddalając skargę przedsiębiorstwa - stwierdził, że wojewódzki sąd administracyjny nie mógł ocenić raportu oddziaływania przedsięwzięcia inwestycyjnego na środowisko, bo uznał, że wymaga to wiedzy specjalistycznej z np. ekologii, chemii, biologii czy fizyki, której sąd nie posiada. Musi więc zostać wprowadzona zmiana w procedurze sądowej w zakresie dopuszczania dowodu z opinii biegłego, aby takie sprawy nie były rozpatrywane tylko formalnie, ale również merytorycznie.

Jeśli chodzi o możliwości wnoszenia odwołań, to nasza konstytucja przewiduje dużo wyższe standardy niż ustawy zasadnicze innych państw, wyższe nawet niż w europejskiej konwencji. Prawo do wniesienia skargi do NSA jako sądu kasacyjnego w sprawach administracyjnych, gdzie tak naprawdę sąd kasacyjny nie jest trzecią instancją, ale drugą, nie może stać się prawem iluzorycznym.

A czy elementem wstępnej filtracji skarg nie byłoby również wprowadzenie przymusu adwokackiego już na poziomie WSA i konsekwentnie związanie WSA zarzutami skargi (poza przypadkami nieważności postępowania)? Dziś wiele osób samodzielnie składa skargi do sądu i to właśnie wśród tych skarg znajdujemy przede wszystkim skargi pieniacze.

Nie chodzi tylko o czas, ale i koszty. Wprowadzając obowiązek sporządzenia skargi do WSA przez profesjonalnego pełnomocnika, skazujemy stronę na opłacenie pomocy prawnej. Prawdopodobnie zwiększyłaby się liczba wniosków o przyznanie prawa pomocy. Nie ma jednej idealnej recepty na ograniczenie liczby skarg składanych do sądu.

Jeśli chodzi o prawo pomocy, to w moim przekonaniu powinniśmy zastanowić się, czy nie powinno przysługiwać już na etapie postępowania administracyjnego, podatkowego. Przecież, co podkreślę ponownie, jeśli sprawa podatkowa trafia do sądu - kwestia możliwości przeprowadzania dowodów jest już zakończona. Wtedy na etapie urzędu skarbowego i izby skarbowej przydałaby się pomoc prawna z urzędu. Jeśli podatnik chciałby przedstawić dowód w sądzie, bo intuicyjnie wierzy, że ma taką możliwość, to z reguły tego już zrobić nie może. Usłyszy, że mógł zrobić to przed organem, a on o tym wcale nie wiedział. To mógłby mu powiedzieć rzetelny pełnomocnik.

Czy jednym z powodów dużej liczby skarg kierowanych do sądów jest niska jakość prawa administracyjnego?

Jednym z problemów jest inflacja prawa administracyjnego i problem z jego stosowaniem przez urzędników. Prawo jest bardzo rozbudowane i zmienia się zbyt szybko. Sądy, na skutek błędów ustawodawcy, np. braku przepisów przejściowych w uchwalanych ustawach, muszą rozstrzygać, w jaki sposób niespójne regulacje stosować. Wiara w sąd i w to, że w konflikcie obywatela z organem rozstrzygnie sprawiedliwie, dotyczy przede wszystkim mieszkańców mniejszych miejscowości.

Z pewnością jedną z przyczyn rosnącej liczby skarg kierowanych do sądu jest zła jakość tworzonego prawa. Aby ograniczyć ich liczbę, potrzebne jest działanie systemowe. Reforma procedury sądowoadministracyjnej w odniesieniu do skargi kasacyjnej jest tylko jednym z elementów tego systemu.

Przepisy przewidują możliwość szybszego załatwienia sporu - są postępowania mediacyjne i uproszczone. Dlaczego strony z tego nie korzystają?

Relacje między podatnikiem a organem są z natury konfliktogenne. Organy zobowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa i do zachowania bezstronności, lecz jednocześnie czują się strażnikami interesu Skarbu Państwa. W ramach struktury administracji podlegają ministrowi finansów. Jestem zwolennikiem mediacji, napotyka ona jednak wiele przeszkód. Pokutuje przekonanie - niesłuszne - że w sprawach podatkowych nie ma przestrzeni do negocjacji. Ze statystyk wynika, że w 2011 r. w sądach administracyjnych ogółem zaledwie 8 spraw zostało załatwionych przez mediację (przy 23 wszczętych mediacjach). A w 2004 r. było ich 170 (przy 679 wszczętych postępowaniach).

Rzeczywiście, w sądach niezwykle rzadko dochodzi do mediacji. Znamy jednak przypadki udanej mediacji, np. w sprawie dotyczącej odroczenia terminu płatności podatku, stronom sporu udało się dojść do porozumienia co do rozłożenia podatku na raty. Zwracam uwagę, że w Kanadzie nawet 80 proc. spraw zawisłych przed trybunałami administracyjnymi jest załatwianych metodami alternatywnymi. Ale pojawia się pytanie, czy Polacy w ogóle chcą w ten sposób rozstrzygać spory? To chyba nie leży w naszej naturze. Mediacja powinna być uruchamiana na wcześniejszym etapie. W sądzie jest już często za późno, żeby pogodzić zwaśnione strony.

Zatem problem długiego oczekiwania na finał sprawy nie wynika wyłącznie z procedury sądowej, ale ma początek na etapie pracy organów. Podsumujmy rozmowę.

Jedną z przyczyn jest niewłaściwy proces stanowienia prawa i brak kompleksowych regulacji dotyczących pomocy prawnej. Brak porozumienia na wcześniejszym etapie między obywatelami i urzędami powoduje, że obywatele idą do sądu, który musi uzupełniać lukę w przepisach i procedurze. Od sądów oczekuje się najwięcej. Miejmy nadzieję, że projektowane zmiany poprawią sytuację, bez wprowadzania dla obywateli niekorzystnych rozwiązań.

Uważam, że projekt idzie w dobrym kierunku, zwłaszcza jeśli chodzi o możliwość merytorycznego orzekania przez WSA, filtrację skarg kasacyjnych oraz poszerzenie kompetencji NSA do orzekania reformatoryjnego. Jeśli jednak chodzi o zachowanie dwuinstancyjności, w aspekcie praw konstytucyjnych, to według mnie konieczna jest dalsza dyskusja.

Obecnie obowiązująca procedura zmusza sędziów bardziej do pisania długich uzasadnień orzeczeń niż do szybkiego rozstrzygania spraw. Uważam, że na problem sprawnego działania sądów w kontekście załatwienia całej sprawy powinniśmy patrzeć w kontekście całej papierowej procedury. Dziś w sądzie administracyjnym jest tak, że mija co najmniej miesiąc między wyznaczeniem rozprawy a jej odbyciem. Strona czeka na doręczenie pisma, a sąd na odbiór pocztowej zwrotki. Myślę, że gdyby wprowadzić zmiany w tej procedurze, to wyroki mogłyby zapadać szybciej.

Nowelizacja procedury sądowej jest potrzebna, lecz jako środek zaradczy niewystarczająca. Stanowienie i stosowanie prawa administracyjnego to system naczyń połączonych. Spory między obywatelem a administracją są nieusuwalną częścią rzeczywistości - chodzi o to, jak będziemy je rozwiązywać. Paleta rozwiązań powinna być szersza niż tylko uporczywe wyczerpywanie instancji administracyjnych i sądowych. Co do filtracji skarg kasacyjnych - tylko praktyka pokaże, jak istotne jest zagrożenie dla dwuinstancyjności, które filtracja ta niesie.

Cieszę się, że wszyscy dostrzegają to, iż postępowanie sądowoadministracyjne jest komplementarne w stosunku do postępowania administracyjnego. Od czasu wejścia w życie ustaw reformujących w Polsce sądownictwo administracyjne minęło blisko dziesięć lat. Projekt nowelizacji jest dowodem, że wyciągamy praktyczne wnioski z tego, jak to prawo funkcjonuje. Bez stopniowych zmian w procedurze nie rozwiążemy problemu długiego oczekiwania na rozpoznanie skargi kasacyjnej.

W Kanadzie organy mogą odmówić przyjęcia sprawy do rozpoznania, jeśli np. wniosek jest błahy lub został wniesiony w złej wierze

Prawo do wniesienia skargi do NSA jako sądu kasacyjnego w sprawach administracyjnych nie może stać się prawem iluzorycznym

@RY1@i02/2013/036/i02.2013.036.07000040a.809.jpg@RY2@

Katarzyna Łakoma dyrektor zespołu prawa administracyjnego i gospodarczego w Biurze Rzecznika Prawa Obywatelskich

@RY1@i02/2013/036/i02.2013.036.07000040a.810.jpg@RY2@

prof. Zbigniew Kmieciak sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego

@RY1@i02/2013/036/i02.2013.036.07000040a.811.jpg@RY2@

dr Grzegorz Rząsa radca prawny, LDS Łazewski, Depo i Wspólnicy

@RY1@i02/2013/036/i02.2013.036.07000040a.812.jpg@RY2@

Andrzej Ossowski adwokat, Kancelaria Adwokacka A. Ossowski

@RY1@i02/2013/036/i02.2013.036.07000040a.813.jpg@RY2@

dr Hanna Filipczyk Enodo Advisors, członek Krajowej Rady Doradców Podatkowych

Zdjęcia Wojciech Górski

Debatę prowadził i opracował Przemysław Molik

Projekt nowelizacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi został przekazany przez prezesa NSA do Kancelarii Prezydenta RP. Projekt ma zostać złożony do Sejmu z inicjatywy ustawodawczej prezydenta.

@RY1@i02/2013/036/i02.2013.036.07000040a.814.jpg@RY2@