Kiedy z pieczęcią elektroniczną, a kiedy z tradycyjną

Pieczęcie urzędowe znajdują powszechne zastosowanie w organach administracji publicznej. Mało kto neguje zasadność ich używania. Co więcej wielu, nie tylko urzędników, uznaje, że stanowią one niezbędny składnik decyzji administracyjnej. Tym większe kontrowersje budzi kwestia możliwości umieszczania pieczęci urzędowych na decyzjach i postanowieniach administracyjnych wydawanych w formie dokumentu elektronicznego.

Niejednoznaczne nazewnictwo

Pierwszym problemem, na który należy zwrócić uwagę, jest brak definicji pieczęci elektronicznej. Nie wystarczy przy tym skorzystać z definicji pieczęci urzędowych, tym bardziej że także w ich przypadku nie udało się prawodawcy uniknąć niejasności. Jak wskazuje art. 16c ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych (Dz.U. z 2005 r. nr 235, poz. 2000 ze zm.; dalej: u.g.b.h.) urzędową pieczęcią jest metalowa, tłoczona pieczęć okrągła zawierająca pośrodku wizerunek orła ustalony dla godła Rzeczypospolitej Polskiej, a w otoku napis odpowiadający nazwie podmiotu uprawnionego do używania urzędowej pieczęci. Ustawa dopuszcza jednocześnie w ust. 2, aby urzędową pieczęcią gminy, powiatu, samorządu województwa lub związku jednostek samorządu terytorialnego była pieczęć zawierająca pośrodku, zamiast wizerunku orła, odpowiednio herb gminy, powiatu lub województwa. Zwrócić należy przy tym uwagę, iż odcisk pieczęci z herbem nie może być umieszczany na samorządowych dokumentach urzędowych w sprawach z zakresu administracji rządowej. Uprawnione do używania pieczęci są podmioty określone w art. 2 u.g.b.h., tj. m.in.: organy władzy państwowej, organy administracji rządowej, gminy, związki międzygminne oraz ich organy, powiaty, związki powiatów oraz ich organy, samorządy województw oraz ich organy. Co ciekawe, przepisy nie posługują się wyłącznie terminem "urzędowa pieczęć", który został użyty w ww. ustawie. Dla przykładu odnoszące się co prawda do Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, lecz wciąż obowiązujące rozporządzenie Rady Ministrów z 7 grudnia 1955 r. w sprawie tablic i pieczęci urzędowych (Dz.U. z 1955 r. nr 47, poz. 316 ze zm.) posługuje się terminem "pieczęć urzędowa". Jeszcze inne zwroty spotkać można w rozporządzeniu ministra infrastruktury z 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz.U. z 2003 r. nr 120, poz. 1127 ze zm.) - "pieczęć okrągła", oraz rozporządzeniu ministra transportu, budownictwa i gospodarki morskiej z 18 czerwca 2013 r. w sprawie wzorów zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego i wzorów licencji na wykonywanie transportu drogowego oraz wypisów z tych dokumentów (Dz.U. z 2013 r., poz. 713) - "okrągła pieczęć". Niejednoznaczne nazewnictwo niewątpliwie nie sprzyja stosowaniu urzędowych pieczęci. W przypadku pieczęci elektronicznych sprawa jest jeszcze bardziej skomplikowana, przy czym najpoważniejszym problemem jest brak regulacji prawnych dotyczących ich stosowania. Podejmowane były co prawda próby legislacyjne, jednak nie zakończyły się one uchwaleniem stosownej ustawy (za przykład wskazać można projekt ustawy o podpisach elektronicznych, skierowany do marszałka Sejmu w 2010 r., druk sejmowy nr 3629). Taki stan, czyli brak przepisów regulujących zastosowanie podpisu elektronicznego zmieniło unijne rozporządzenie (patrz apla).

Kiedy używać

Odpowiadając na pytanie, czy należy stosować pieczęć urzędową, w tym także pieczęć elektroniczną, odpowiedzieć należy, tak jak w wielu tego typu przypadkach: to zależy. Wymogu takiego, dla decyzji i postanowień administracyjnych, nie stawia ustawa z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.). Nie został on ponadto zawarty także w wyżej wskazanych ustawach. Co więcej: regulacje dotyczące stosowania pieczęci urzędowych nie zostały także zawarte w rozporządzeniu prezesa Rady Ministrów z 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych (Dz.U. nr 14, poz. 67 ze zm.), pomimo że zawierało je poprzednio obowiązujące rozporządzenie prezesa Rady Ministrów z 22 grudnia 1999 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów gmin i związków międzygminnych (Dz.U. nr 112, poz. 1319 ze zm.), wskazujące, że pieczęć urzędową (lub jej elektroniczny wizerunek) należało umieszczać wyłącznie na dokumentach szczególnej wagi, stanowiących podstawę do podjęcia określonych czynności prawnych, np. w decyzji, świadectwie.

Powyższe wskazuje, że umieszczanie odcisku pieczęci urzędowej na dokumentach urzędowych stanowi co do zasady uprawnienie organu, a nie jego obowiązek. Uprawnienia takiego można zresztą doszukiwać się także w przepisach samego k.p.a., który w art. 107 par. 1 nakazuje, aby decyzja zawierała m.in. oznaczenie organu administracji publicznej (odcisk pieczęci stanowi tym samym dodatkowe oznaczenie organu na decyzji). Przyjęcie fakultatywności pieczęci urzędowej jest szczególnie istotne z uwagi na wyżej wskazany brak regulacji dotyczących stosowania pieczęci elektronicznych przez organy administracji publicznej. Przyjęcie, iż pieczęć stanowi obligatoryjny składnik decyzji administracyjnych, uniemożliwiłoby tym samym wydawanie decyzji w formie elektronicznej.

Nie zawsze jednak organy administracji publicznej władne są zrezygnować ze stosowania pieczęci urzędowych. Za przykład służyć może chociażby wskazane już rozporządzenie w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę. Wzór pozwolenia na budowę/rozbiórkę/wykonanie robót budowlanych stanowiący jego załącznik wskazuje bowiem jednoznacznie na konieczność umieszczenia na niej pieczęci okrągłej organu. Poza wzorami decyzji administracyjnych określonymi w aktach wykonawczych do ustaw obowiązek stosowania pieczęci urzędowych wypływa także niejednokrotnie z resortowych instrukcji kancelaryjnych. Z drugiej jednak strony wskazać należy także na rezygnację przez ustawodawcę z konieczności stosowania pieczęci urzędowych w tytułach wykonawczych sporządzanych w oparciu o przepisy ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.). Zmiana ta związana była, co jest istotne w kontekście stosowania pieczęci elektronicznych, z dopuszczeniem przekazywania do organów egzekucyjnych wniosków egzekucyjnych i tytułów wykonawczych przy wykorzystaniu systemu teleinformatycznego albo z użyciem środków komunikacji elektronicznej (art. 26 par. 1c ustawy).

Unijne regulacje od połowy 2016 roku

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 910/2014 z 23 lipca 2014 r. w sprawie identyfikacji elektronicznej i usług zaufania w odniesieniu do transakcji elektronicznych na rynku wewnętrznym oraz uchylające dyrektywę 1999/93/WE (Dz.Urz. UE L 257/73) jest o tyle istotne, że rozporządzenia unijne wiążą w całości i są bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. Wskazane rozporządzenie określa, iż kwalifikowana pieczęć elektroniczna korzysta z domniemania integralności danych i autentyczności pochodzenia tych danych, z którymi kwalifikowana pieczęć elektroniczna jest powiązana (art. 35 ust. 2). Definiuje ono jednocześnie "pieczęć elektroniczną" (art. 3 pkt 25), "zaawansowaną pieczęć elektroniczną" (art. 3 pkt 26 w zw. art. 36) oraz "kwalifikowaną pieczęć elektroniczną". Zgodnie z definicją pieczęci elektronicznej stanowią ją "dane w postaci elektronicznej dodane do innych danych w postaci elektronicznej lub logicznie z nimi powiązane, aby zapewnić autentyczność pochodzenia oraz integralność powiązanych danych". Aby pieczęć elektroniczną można było uznać za zaawansowaną, musi ona łącznie:

● być unikalnie przyporządkowaną podmiotowi składającemu pieczęć;

● umożliwiać ustalenie tożsamości podmiotu składającego pieczęć;

● być składaną przy użyciu danych służących do składania pieczęci elektronicznej, które podmiot składający pieczęć może, mając je z dużą dozą pewności pod swoją kontrolą, użyć do złożenia pieczęci elektronicznej;

● być powiązaną z danymi, do których się odnosi, w taki sposób, że każda późniejsza zmiana danych jest rozpoznawalna.

Kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną jest zaś zaawansowana pieczęć elektroniczna, która została złożona za pomocą kwalifikowanego urządzenia do składania pieczęci elektronicznej (spełniającego wymogi określone w załączniku nr II do rozporządzenia) i która opiera się na kwalifikowanym certyfikacie pieczęci elektronicznej (spełniającego wymogi określone w załączniku nr III do rozporządzenia).

@RY1@i02/2014/219/i02.2014.219.08800050a.802.jpg@RY2@

dr Jacek Murzydło pracownik administracji publicznej

dr Jacek Murzydło

pracownik administracji publicznej