Jak wytyczyć granice między państwem a gminą i powiatem, mówią uczestnicy konferencji w Trybunale Konstytucyjnym

- Samorząd terytorialny został zniszczony i upaństwowiony w 1950 roku. Jego przywrócenie i odrodzenie było jednym z postulatów demokratycznej opozycji. Samorząd został całkowicie zniszczony nie tylko instytucjonalnie, lecz także pod względem majątkowym, ponieważ wszystko zostało upaństwowione, choć nazywało się to komunalizacją mienia ze wszystkimi tego konsekwencjami, jakie ponieśliśmy i ponosimy do dzisiaj. Warszawa jest tego świetnym dowodem - powiedział prof. Andrzej Rzepiński.

Prezes Trybunału Konstytucyjnego zabrał głos podczas konferencji, która odbyła się kilka dni temu w siedzibie TK pod hasłem: "Samorząd terytorialny w Konstytucji RP i prawie europejskim".

Jak podkreślił prezes Trybunału Konstytucyjnego, nie ma nic za darmo, więc także dekret Bieruta generował koszty, i to nie tylko ekonomiczne, lecz także wizerunkowe. Dla miasta spory o to, do kogo należy kawałek gruntu, stanowią swoistą blokadę rozwoju, bo wstrzymują czasami ważną inwestycję i tworzą chaos urbanistyczny. - Nie jestem optymistą, nawet następnemu pokoleniu nie uda się w tym zakresie zrobić niczego sensownego - uważa prof. Andrzej Rzepliński.

- Jednak samorząd terytorialny to znacznie szerszy problem. Konstytucja mówi, że każda gmina to wspólnota mieszkańców. Pytanie, czy ustawodawca się nad tym zastanawiał, gdy tworzył ze stolicy jedną gminę, a potem w to miejsce 10 czy 12 gmin, czyli gdy tworzył wspólnotę, a potem gdy znosił gminy i tworzył znowu dzielnice, i w związku z tym likwidował wspólnoty. Czy miał prawo do arbitralnego decydowania, jak będą przebiegały granice gmin - pytał prezes.

Równi, ale w jakim stopniu

Sędzia TK prof. Leon Kieres przypomniał, że warunkiem polskiego członkostwa w Radzie Europy była ratyfikacja Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego - konwencji Rady, przyjętej w 1985 roku. - Nie tylko polska konstytucja, lecz także Europejska Karta Samorządu Lokalnego wyznacza zasady, którymi powinien kierować się polski ustawodawca przy określaniu pozycji samorządu terytorialnego w ustroju państwa - podkreślił prof. Kieres. - Kiedy budowaliśmy polski samorząd terytorialny w 1990 roku, to właśnie Europejska Karta Samorządu Terytorialnego, wtedy jeszcze przez Polskę nieratyfikowana, była takim źródłem informacji o podstawowych zasadach, które powinny rządzić statusem samorządu terytorialnego - wyjaśniał.

Co ważne, jednostki samorządu terytorialnego nie zostały usytuowane w pozycji zwierzchnika wobec innych jednostek. Powiat nie sprawuje nadzoru nad gminami, województwo nad powiatami czy gminami.

- To nie wyklucza pewnych relacji, ale nie mają one charakteru nadrzędności i podporządkowania. Inaczej jest, jeśli chodzi o usytuowanie samorządu terytorialnego w państwie - podkreślił prof. Leon Kieres. Jak zauważył, dziś spór dotyczy usytuowania samorządu terytorialnego w ustroju państwa, a zwłaszcza wobec innych władz publicznych. - Pytania, jakie na tym tle się rodzą, dotyczą tego, w jakim zakresie jednostki samorządu terytorialnego są samodzielne, co to znaczy samorządność i czy oznacza ona autonomię w ustroju państwa oraz czy interes jednostki samorządu terytorialnego wyznaczają nie tylko mieszkańcy i reprezentowane przez nich organy, i czy ten interes może być w pewnym stopniu kształtowany przez działania innych władz publicznych. Innymi słowy, czy interes jednostki samorządu terytorialnego może być przeciwstawiany interesowi państwa. Dotyczy to nie tylko relacji z władzami publicznymi, lecz także stosunków cywilnoprawnych - stwierdził sędzia TK.

Przy tej okazji prof. Kieres przypomniał jeden z wyroków sądu powszechnego, w którym ten uznał, że gmina - a wówczas istniały tylko gminy - nie może prowadzić sporu majątkowego ze Skarbem Państwa. - Wtedy sądy jeszcze z trudnością akceptowały sytuację, że własność komunalna jest odrębną kategorią własności i że, tak jak mówi konstytucja i ustawy ustrojowe o gminie, województwie i powiecie, podlega ona ochronie sądowej. Dopiero sąd apelacyjny wyraźnie stwierdził, że własność samorządowa jest odrębną kategorią własności i podlega ochronie, także w sporze z władzami publicznymi. Własność Skarbu Państwa nie obejmuje własności jednostek samorządu terytorialnego - podkreślił prof. Kieres. Według niego problemem głównym jest to, czy i w jakim zakresie samorząd terytorialny może być traktowany jako kategoria, która ma swoje własne autonomiczne interesy i może domagać się ochrony tych interesów wobec państwa oraz czy ta samodzielność w swojej treści i w środkach ochrony oznacza, że jednostki samorządu terytorialnego (gminy, powiaty i województwa) mogą mieć interesy sprzeczne z państwem.

Samodzielność, ale nie autonomia

Jak podkreślali sędziowie TK, jednostki samorządu terytorialnego są samodzielne, ale nie autonomiczne wobec państwa. Ich samodzielność określa państwo, a przejawy tej samodzielności podlegają ochronie konstytucyjnej, ale tylko takiej ochronie.

- Na pewno z jednej strony Polska nie jest dziś Polską autonomicznych województw, powiatów czy gmin na wzór niemieckich landów czy regionów włoskich lub hiszpańskich. Jednak z drugiej strony mamy odrębne mienie, której jest mieniem jednostek samorządu terytorialnego, zwane niekiedy mieniem komunalnym, którym to majątkiem jednostki mogą dysponować w granicach prawa, czyli w celu wykonywania zadań - zaznaczył prof. Kieres.

Przyznał, że dziś są spory co do tego, jak daleko samodzielność majątkowa samorządu terytorialnego może być posunięta, gdzie są i jakie granice.

Spory jednostek samorządu terytorialnego i ich przedstawicieli z państwem, toczone w komisji wspólnej rządu i samorządu, dotyczą zasad finansowania jednostek samorządu terytorialnego czy źródeł dochodów. Stawiane są pytania, czy i w jakich granicach państwo (tj. parlament) może zmieniać źródła dochodów lub ich wydajność poprzez podnoszenie lub obniżanie udziałów w dochodach państwa oraz czy i w jakim zakresie samorząd terytorialny może otrzymywać dodatkowe zadania bez ustalenia w sposób adekwatny źródeł ich finansowania. I wreszcie, jak daleko może być posunięta ingerencja organów nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego. Dziś ten nadzór wykonują wojewodowie, regionalne izby obrachunkowe oraz różnego rodzaju służby i inspekcje.

- Wiem, że jestem nawiedzonym samorządowcem, ale uważam, że nie ma dobrego państwa bez samorządu terytorialnego. To jest wyraźnie podkreślane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który zwraca uwagę na to, że ustawodawca w sposób jasny i precyzyjny w ustawach zwykłych powinien kształtować pozycję samorządu terytorialnego, zwłaszcza relacje prawno-finansowe - zaznaczył prof. Leon Kieres. - Jeśli chodzi o perspektywy, to nie sądzę, aby w Polsce był możliwy, a nawet właściwy, system autonomii jednostek samorządu terytorialnego, zwłaszcza autonomii regionalnej - dodał.

Prawo UE nie narzuca, ale...

Co ważne, w sprawach ustrojowych prawo UE nie zawiera rozwiązań, które narzucałyby państwom członkowskim regulacje, które muszą być implementowane. W prawie unijnym mówi się o regionach dla celów przejmowania funduszy europejskich, ale w żadnym przypadku nie ma mowy o rozwiązaniach prawnych, które narzucałyby nam, jakie kategorie samorządności terytorialnej mamy mieć lub jak powinny wyglądać relacje między tymi organami i jakie organy powinny reprezentować jednostki samorządu terytorialnego.

Są natomiast przepisy unijne, które dotyczą jednostek samorządu terytorialnego. Zdaniem prof. Leona Kieresa przykładem jest prawo zamówień publicznych. Dwie dyrektywy unijne z 2004 roku z zakresu zamówień klasycznych i sektorowych nakładają na jednostki samorządu terytorialnego obowiązek kierowania się przepisami zamówień publicznych przy dysponowaniu funduszami publicznymi, przy zlecaniu zadań finansowanych z funduszy publicznych. Podobnie jest w przypadku przepisów antymonopolowych.

- Prawo UE jest szczególnie czułe na to, by zapobiegać monopolizacji na komunalnym rynku usług publicznych lub innych form realizacji zadań publicznych. Z innej jednak strony prawo unijne dopuszcza możliwość monopolizacji ze względu na obowiązkowe wymogi ochrony interesu publicznego w pewnych sytuacjach - przypomniał prof. Kieres.

Na tym tle w związku z ustawą śmieciową powstał spór, czy jednostki samorządu terytorialnego, wybierając wykonawcę zadań w związku z gromadzeniem i odbieraniem śmieci, mogą powierzać te zadania własnym jednostkom organizacyjnym, tak jak to było do tej pory, czy też muszą organizować postępowania w sprawie udzielenia zamówienia publicznego i czy w tym postępowaniu mogą uczestniczyć także komunalne jednostki organizacyjne, zakłady budżetowe i spółki komunalne. Wyrok TK w tej sprawie, jak zapowiedział prezes sądu, prof. Andrzej Rzepliński, spodziewany jest na początku przyszłego roku.

WAŻNE

W związku z ustawą śmieciową powstał spór, czy jednostki samorządu terytorialnego, wybierając wykonawcę zadań w związku z gromadzeniem i odbieraniem śmieci, mogą powierzać te zadania własnym jednostkom organizacyjnym. Wyrok w tej sprawie spodziewany jest na początku przyszłego roku

WAŻNE

Problemem jest to, czy i w jakim zakresie samorząd ma swoje własne autonomiczne interesy i może domagać się ochrony tych interesów wobec państwa oraz czy ta samodzielność w swojej treści i w środkach ochrony oznacza, że jednostki samorządu terytorialnego mogą mieć interesy sprzeczne z państwem

Grażyna J. Leśniak

grazyna.lesniak@infor.pl