Skarga bez kompletu odpisów musi zostać odrzucona

W przypadku gdy obywatel lub jego pełnomocnik, składając skargę na działanie organów administracji publicznej, nie dołączy do niej w terminie odpisów dla pełnomocników organów, to sąd taką skargę odrzuci i nie będzie się nią zajmował merytorycznie. Tak wynika z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z 18 grudnia 2013 r. (sygn. I OPS 13/13), ważnej dla obywateli i firm toczących spór z urzędami.

Stan faktyczny

Uchwała została podjęta na wniosek prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, który dostrzegł niejednolitą praktykę orzeczniczą. Problem dotyczył stosowania przez sądy administracyjne art. 47 par. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.) - dalej p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem do pisma strony należy dołączyć jego odpisy i odpisy załączników dla doręczenia ich pozostałym stronom. Uchybienie tym wymaganiom stanowi brak formalny.

Z kolei na podstawie art. 49 par. 1 p.p.s.a. w sytuacji gdy pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę do jego uzupełnienia lub poprawienia w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania. Przykładem szczególnych pism, których nieuzupełnienie braków formalnych skutkuje odrzuceniem, są skarga do sądu wojewódzkiego, skarga kasacyjna do NSA oraz zażalenie.

Rozbieżności w orzecznictwie dotyczyły sytuacji, gdy obywatel lub firma w wymaganym terminie nie wykonali wezwania sądu i nie nadesłali odpisów skargi, zażalenia czy skargi kasacyjnej. Niektóre sądy podchodziły liberalnie do problemu i wskazywały na możliwości samodzielnego wykonania przez sąd kserokopii brakujących pism. Inne automatycznie w przypadku dostrzeżonych braków je odrzucały. W zróżnicowany sposób sądy podchodziły też do sytuacji, gdy strona nadesłała odpis pisma po wyznaczonym terminie (siedmiu dni), ale w dniu wydania postanowienia o jego odrzuceniu sąd był w posiadaniu tych odpisów.

Rozbieżne wyroki zapadały zarówno na poziomie sądów wojewódzkich, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Uzasadnienie

NSA rozstrzygnął te wątpliwości, ale opowiedział się za tą najbardziej restrykcyjną linią orzeczniczą sądów. Uznał, że niedołączenie przez skarżącego wymaganej liczby odpisów skargi oraz załączników do niej jest brakiem formalnym skargi, który uniemożliwia nadanie jej prawidłowego biegu. Wskazał, że brak ten nie może być usunięty przez sporządzenie odpisów skargi przez sąd.

Taki sam skutek ma złożenie wymaganej liczby odpisów po upływie wyznaczonego przez sędziego terminu na uzupełnienie braków (tj. w ciągu siedmiu dni). Skarga podlega odrzuceniu również w sytuacji, gdy brakujące odpisy wpłyną do sądu po upływie siedmiu dni, ale przed wydaniem przez sąd postanowienia o odrzuceniu skargi.

Skład siedmiu sędziów podkreślił, że obowiązek dołączenia odpisów wiąże się z naczelną zasadą postępowania sądowoadministracyjnego, czyli zasadą równości stron i kontradyktoryjności postępowania. Urzeczywistnienie zasady kontradyktoryjności następuje bowiem przez przepisy gwarantujące stronom udział w postępowaniu, dostęp do akt postępowania oraz możność procesowego wyrażania stanowiska, tak z własnej inicjatywy, jak i w odpowiedzi na stanowisko pozostałych stron.

NSA odniósł się również do zagadnienia braków formalnych skargi rozstrzyganych na gruncie prawa cywilnego ze względu na zbliżoną konstrukcję przepisów zawartych w kodeksie postępowania cywilnego. Zgodnie z k.p.c. do pisma procesowego należy dołączyć jego odpisy i odpisy załączników dla doręczenia ich uczestniczącym w sprawie osobom, a ponadto, jeżeli w sądzie nie złożono załączników w oryginale, po jednym odpisie każdego załącznika do akt sądowych. Konsekwencją zaś nieuzupełnienia braków w terminie przez stronę, pomimo wezwania sądowego, jest zwrot pisma.

NSA dla porównania przytoczył również orzeczenia sądów powszechnych i Sądu Najwyższego, w których wyrażony został pogląd, że niedopuszczalne i bezzasadne jest przerzucanie na sąd wykonywania czynności obciążających stronę, choćby miały charakter techniczny, gdyż mogłoby to prowadzić nie tylko do anarchizacji procesu cywilnego, ale także do naruszenia zasady równości stron (np. postanowienie Sądu Najwyższego z 23 sierpnia 2000 r., sygn. II CKN 1014/2000, uchwała Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z 27 lutego 2008 r., sygn. III CZP 135/2007).

Komentarz

adwokat prowadzący własną kancelarię

Zgodnie z art. 7 konstytucji organy władzy publicznej, a zatem także i władza sądownicza, obowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. Jednocześnie, co szczególnie istotne, konstytucję, zgodnie z jej art. 8 ust. 2, stosuje się bezpośrednio, a jej przepisy, jak przewiduje art. 8 ust. 1, mają pierwszeństwo przed zapisami zwykłych ustaw.

Ze wskazanych przepisów wynika, że pierwszym i podstawowym sposobem interpretacji przepisów prawa musi być wykładnia językowa. Władza ustawodawcza (Sejm i Senat) formułuje określone nakazy i zakazy w tekstach ustaw. Odczytanie zatem, co zostało nakazane lub zakazane, wymaga znajomości znaczeń tych słów języka polskiego, które zostały użyte w tekście. Oczywiście, możliwe są modyfikacje w wyniku wykładni językowej, wymaga to jednak każdorazowego prawidłowego i przekonującego uzasadnienia, z reguły poprzez odwołanie się do zasad konstytucyjnych.

Wykładnia językowa przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a, jest jasna i nie pozostawia żadnych wątpliwości. Zgodnie z art. 47 par. 1 tej ustawy do pisma strony należy dołączyć jego odpisy i odpisy załączników dla doręczenia ich stronom, a ponadto, jeżeli w sądzie nie złożono załączników w oryginale, po jednym odpisie każdego załącznika do akt sądowych. Z kolei jak przewiduje art. 49 par. 1 p.p.s.a., jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę do jego uzupełnienia lub poprawienia w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej.

Analiza tych przepisów przy braku istotnych wyjątków trafnie doprowadziła NSA do wniosku, że niedołączenie przez skarżącego wymaganej liczby odpisów skargi i odpisów załączników jest brakiem formalnym uniemożliwiającym nadanie skardze prawidłowego biegu, który nie może być usunięty przez sporządzenie odpisów skargi przez sąd, a w dalszej konsekwencji do drugiego wniosku, że złożenie przez skarżącego wymaganych odpisów skargi po upływie wyznaczonego terminu, ale przed odrzuceniem skargi, oznacza, że skarga nie może otrzymać prawidłowego biegu i podlega odrzuceniu.

Taki wynik wykładni przyjęty przez NSA odpowiada temu, co zapisał ustawodawca. Podobne uregulowania zawarte zostały też w innych procedurach, co zresztą odnotowano w uchwale. Ewentualne zliberalizowanie podejścia do omawianego zagadnienia wymagałoby uprzedniej zmiany ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Taki wynik wykładni przyjęty przez NSA odpowiada temu, co zapisał ustawodawca. Podobne uregulowania zawarte zostały też w innych procedurach, co zresztą odnotowano w uchwale. Ewentualne zliberalizowanie podejścia do omawianego zagadnienia wymagałoby zmiany prawa

@RY1@i02/2014/006/i02.2014.006.07000070a.807.jpg@RY2@

Przemysław Molik

Przemysław Molik

 przemyslaw.molik@infor.pl