Znowelizowany k.p.a. (nie) zrewolucjonizował e-korespondencji. Po drodze prawne luki

Zmiana przepisów utrudnia przesyłanie listów za pomocą sieci

Nowy przepis dotyczy sytuacji, gdy stroną postępowania lub innym jego uczestnikiem jest podmiot publiczny. Według autorów projektu nowelizacji przepis ten zmierza do wyrażenia wprost zasady, zgodnie z którą w przypadku doręczania pism podmiotowi publicznemu (gdy jest stroną lub innym uczestnikiem postępowania) będzie następowało na elektroniczną skrzynkę podawczą (dalej ESP) tego podmiotu bez wymogu uzyskania uprzedniej jego zgody na takie elektroniczne doręczanie. Nowo dodany art. 39² ma więc zastosowanie w sytuacji, gdy do organu prowadzącego postępowanie korespondencja od podmiotu publicznego wpływa w postaci papierowej. W odpowiedzi na taką korespondencje organ prowadzący postępowanie administracyjne jest jednak zobowiązany doręczać pisma w postaci elektronicznej na elektroniczną skrzynkę tego podmiotu.

@RY1@i02/2017/169/i02.2017.169.183001700.801(c).jpg@RY2@

Elektronika wypiera papier

Kto jest kim

Jednak żeby stwierdzić jednoznacznie, czy w danym przypadku należy wysyłać korespondencję elektronicznie, trzeba ustalić, kto jest stroną postępowania, a kto uczestnikiem. O ile w pierwszym przypadku jest to stosunkowo proste, o tyle w drugim mogą pojawić się wątpliwości.

Stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Przy czym w myśl art. 29 ust. 1 k.p.a. stronami mogą być zarówno osoby fizyczne, jak i prawne, a także - gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne oraz organizacje społeczne - podmioty nieposiadające osobowości prawnej.

W ocenie adwokata dr. Pawła Litwińskiego, adwokata, eksperta z zakresu prawa ochrony danych osobowych i prawa nowych technologii, sytuacje, gdy akurat jednostka samorządu terytorialnego jest stroną postępowania administracyjnego, należą do bardzo rzadkich, np. przy niektórych decyzjach środowiskowych, jeżeli inwestorem jest np. gmina).

OPINIA EKSPERTA

Nie wiadomo, jak szeroko rozumieć pojęcie uczestnika postępowania

@RY1@i02/2017/169/i02.2017.169.183001700.802.jpg@RY2@

Agata Legat radca prawny, partner w kancelarii Dr. Krystian Ziemski & Partners

Jeżeli stroną lub innym uczestnikiem postępowania jest podmiot publiczny obowiązany do udostępniania i obsługi elektronicznej skrzynki podawczej na podstawie art. 16 ust. 1a ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, doręczenia dokonuje się na elektroniczną skrzynkę podawczą tego podmiotu.

Co do zasady, jednostki samorządu terytorialnego są stronami postępowania administracyjnego, gdy postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku albo wówczas gdy żądają czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Tytułem przykładu można wskazać postępowania, w których gmina ubiega się o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, ewentualnie gdy jest właścicielem nieruchomości, w odniesieniu do której dzierżawca wystąpił o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

Jeśli natomiast chodzi o sytuacje, w których jednostki samorządu terytorialnego lub ich organy miałyby być uczestnikami postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 39² k.p.a., to kluczowe jest tu znaczenie pojęcia uczestnika postępowania. Bez wątpienia chodzi tu o uczestników postępowania na prawach strony (jakimi są prokurator, rzecznik praw obywatelskich czy organizacja społeczna dopuszczona do udziału w postępowaniu). Niekiedy jednak pojęcie uczestnika postępowania rozumie się szerzej, rozciągając jego znaczenie na wszystkie podmioty, które biorą udział w postępowaniu, np. na świadków czy biegłych. Jeśli pojęcie uczestnika postępowania rozumieć tak szeroko, wówczas należałoby rozważyć czy np. organ jednostki samorządu terytorialnego działający w postępowaniu w charakterze organu współdziałającego (w trybie art. 106 k.p.a.) nie "podpadałby" pod art. 39² k.p.a. Niestety w materiałach z procesu legislacyjnego próżno poszukiwać rozwiązania tego problemu i trudno przesądzić, czy wolą prawodawcy było, aby tak szeroko rozumieć pojęcie uczestnika postępowania.

Przy czym - zdaniem prawnika - art. 39² k.p.a. powinien być rozumiany ściśle. Co oznacza, że obowiązek przekazywania pism pomiędzy podmiotami publicznymi drogą elektroniczną dotyczy tylko sytuacji, gdy odbywa się w trakcie postępowania administracyjnego. Takiego wymogu nie ma, gdy korespondencja odbywa się poza tą procedurą.

W postępowaniu administracyjnym mogą również brać udział podmioty na prawach strony. Nie występują one jednak zamiast strony, ale obok i niezależnie od niej. Klasycznym przykładem takiego podmiotu jest organizacja społeczna. Zgodnie z art. 5 par. 2 pkt 5 k.p.a. rozumie się przez to organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne. Status taki przysługuje również rzecznikowi praw obywatelskich czy np. prokuratorom.

Przepisy k.p.a. nie definiują natomiast pojęcia "uczestnik postępowania administracyjnego". W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że do tej grupy zalicza się osoby fizyczne i prawne lub jednostki organizacyjne, które w sprawie nie mają interesów chronionych przez prawo, ale są zainteresowane daną sprawą ze względu na swój interes faktyczny, a więc rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej nie będzie im obojętne (pierwsza grupa). Druga grupa to ci, którzy biorą udział w poszczególnych czynnościach postępowania, lecz rozstrzygnięcie będzie poza sferą ich zainteresowań - np. świadkowie, biegli czy osoby trzecie wezwane do przedstawienia przedmiotu oględzin. Tu warto jednak podkreślić, że prawo procesowe nie przyznaje uczestnikom postępowania pełni praw procesowych, a jedynie pojedyncze uprawnienia.

Pojęcie uczestnik postępowania administracyjnego może w przepisach występować jednak w szerszym znaczeniu niż to opisane powyżej. Wówczas uważa się, że jest nim każdy podmiot uczestniczący w postępowaniu administracyjnym, niebędący jego stroną. Według dr. Pawła Litwińskiego, z tak szerokim rozumieniem uczestnika postępowania mamy do czynienia właśnie w art. 39² k.p.a.

Z kolei dr Grzegorz Sibiga, kierownik zakładu prawa administracyjnego w instytucie nauk prawnych Polskiej Akademii Nauk, podkreśla, że w art. 39² k.p.a. chodzi także o taką sytuację, gdy jednostka samorządu terytorialnego (albo inny podmiot publiczny) jest organem prowadzącym postępowanie administracyjne.

OPINIA EKSPERTA

Obowiązek e-doręczenia pism nie jest jednoznaczny

@RY1@i02/2017/169/i02.2017.169.183001700.803.jpg@RY2@

dr Grzegorz Sibiga Instytut Nauk Prawnych PAN

Nowy art. 39² k.p.a. jest wadliwie skonstruowany. Nie budzi wątpliwości, że wszystkie podmioty publiczne, w tym podmioty samorządu terytorialnego, obowiązane do tworzenia i obsługi elektronicznej skrzynki podawczej (ESP) muszą za pomocą tej skrzynki podawczej przyjmować pisma przekazywane do niego w postępowaniu administracyjnym. Taki obowiązek wynika z ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Jednak jeżeli organ samorządu terytorialnego prowadzi postępowanie, to wcale nie jest już takie jednoznaczne, czy musi przesyłać swoje pisma na adres ESP innych podmiotów publicznych. W art 39 ² k.p.a. nie wyłącza się bowiem art. 39 k.p.a. przewidującego doręczenia tradycyjne, jak również nie określono konsekwencji nieskutecznego doręczenia za pomocą ESP. W przepisie tym nie wprowadzono fikcji doręczenia (czyli założenia, że przesyłka została doręczona - red.) ani nie nakazano organowi przejść do wydania i doręczenia pisma w postaci papierowej. Artykuł 46 par. 6 k.p.a., w którym ustalono fikcję doręczenia elektronicznego, odnosi się bowiem jedynie do odbiorców innych niż podmioty publiczne. Z drugiej strony podmiot publiczny musi wziąć pod uwagę zasadę szybkości i prostoty postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. Z jego treści można odczytywać, że organ, mając do wyboru różne możliwości, w pierwszej kolejności powinien dążyć do doręczenia elektronicznego. Zasadniczo bowiem w większym stopniu realizuje ono wspomnianą zasadę niż doręczenie papierowe. Jednak na podstawie tak niejednoznacznych przepisów znowelizowanego k.p.a. nie można formułować stanowiska o każdorazowym obowiązkowym doręczeniu za pośrednictwem ESP. Warto również zwrócić uwagę, że projektując nowy przepis, nie przeprowadzono szczegółowej analizy, czy podmioty publiczne będące odbiorcami dokumentów mogą wykorzystać w kolejnych postępowaniach otrzymane e-dokumenty. Ograniczeniem w tym względzie może być ustalony w przepisach szczególnych wymóg stosowania formy pisemnej.

Z kolei dr Paweł Litwiński przypomina, że katalog podmiotów publicznych określa art. 2 ust. 1 u.i.d.p.r.z.p.

Podmioty publiczne, czyli jakie

● Organy: administracji rządowej, kontroli państwowej i ochrony prawa, sądów, jednostek organizacyjnych prokuratury, a także jednostek samorządu terytorialnego i ich organów,

● jednostki budżetowe i samorządowe zakłady budżetowe,

● fundusze celowe,

● samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej oraz spółki wykonujące działalność leczniczą w rozumieniu przepisów o działalności leczniczej,

● Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego,

● Narodowy Fundusz Zdrowia,

● państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu realizacji zadań publicznych. ⒸⓅ

AB

Brak obowiązku e-korespondencji

● stroną lub innym uczestnikiem postępowania administracyjnego nie jest podmiot publiczny;

● wobec podmiotu publicznego nie toczy się postępowanie administracyjne;

● wobec podmiotu publicznego jeszcze nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne albo gdy już się zakończyło. ⒸⓅ

AB

Czy tylko elektronicznie

Ministerstwo Cyfryzacji wyjaśniając art. 39² k.p.a., wskazuje, że w sprawach, które rozpoczęły się po 1 czerwca 2017 r., doręczenie pism w ramach postępowania administracyjnego podmiotom publicznym rodzi po stronie organu prowadzącego takie postępowanie obowiązek udzielania odpowiedzi (kierowania zawiadomień, postanowień, decyzji itp.) wyłącznie w postaci elektronicznej.

W piśmiennictwie wskazuje się natomiast, że obowiązek z art. 39² k.p.a. ma dwojaki wymiar (P. Wajda [w:] "Kodeks postępowania Administracyjnego. Komentarz", pod red. R. Hausera i M. Wierzowskiego, Warszawa 2017). Po pierwsze, prawodawca wykreował tutaj obowiązek, którego adresatem jest podmiot publiczny zobowiązany do udostępniania i obsługi ESP, na podstawie art. 16 ust. 1a u.i.d.p.r.z.p. Przepis ten sprowadza się do obowiązku przyjmowania pism w postępowaniu administracyjnym, w którym podmiot ten jest stroną lub innym uczestnikiem, wyłącznie z wykorzystaniem ESP tego podmiotu. Po drugie, przepis ten wprowadził dla organu prowadzącego postępowanie nowy obowiązek. Chodzi o doręczanie pism doręczania kierowanych do strony lub innego uczestnika postępowania, na elektroniczną skrzynkę podawczą tej strony (uczestnika). Chodzi o stronę lub innego uczestnika, którym jest podmiot publiczny zobowiązany do udostępniania i obsługi ESP na podstawie art. 16 ust. 1a u.i.d.p.r.z.p.

Z poglądem co do obowiązku elektronicznego doręczania pism przez organ prowadzący postępowanie nie zgadza się jednak dr Grzegorz Sibiga. Jego zdaniem taki obowiązek z art. 39² k.p.a. nie wynika.

Urzędy też mają wątpliwości

Urzędy różnie stosują znowelizowany przepis. - I to jest chyba najbardziej niepokojące - mówi Tomasz Rucki, sekretarz gminy Międzychód. - Autor nowelizacji skupił się na ułatwieniu obsługi przez urzędy, ale w moim przekonaniu w sposób niewystarczający skoordynował znowelizowany art. 39[2] z przepisami dotychczas obowiązującymi. Mam tu na myśli przepisy o usługach zaufania oraz identyfikacji elektronicznej. Nie zbadał też funkcjonowania przepisu znowelizowanego od strony jego wpływu na istniejące procedury administracyjne - twierdzi sekretarz.

Tomasz Rucki wytyka też negatywne i nieprzemyślane skutki noweli w zakresie doręczeń. - Uważam, że jeśliby interpretować znowelizowany art. 392 szeroko, to czym innym jest wydanie dokumentu w postaci elektronicznej, a czym innym doręczenie wydanego pisma w postaci papierowej. Jeśli zatem dysponuję wersją papierową dokumentu, to mam wybór, czy doręczyć je przez operatora publicznego, przez pracownika organu, czy skrzynkę ePUAP - stwierdza Tomasz Rucki. I dodaje, że swoje wnioski wywodzi z umiejscowienia art. 39² w strukturze k.p.a., czyli w rozdziale poświęconym doręczaniu korespondencji.

Podobne dylematy zgłasza też Iwona Woźniak, dyrektor biura obsługi kancelaryjnej w Urzędzie Miasta Lublin. Zwraca uwagę na niedostateczne wyjaśnienia autora projektu, jak należy stosować zmienioną procedurę w praktyce. - Ministerstwo Rozwoju w rozesłanej na e-maile 53-stronicowej broszurze informacyjnej opisującej nowo wprowadzone do k.p.a. zasady i instytucje nie wspomniało o obowiązku komunikacji elektronicznej między instytucjami publicznymi - mówi Iwona Woźniak. Dlatego UM Lublin zorganizował wewnętrzne szkolenia wśród urzędników. - W ich ramach przeprowadziliśmy kursy z doręczeń elektronicznych dla 160 pracowników - dodaje.

Jak brzmi przepis

W przypadku gdy stroną lub innym uczestnikiem postępowania jest podmiot publiczny obowiązany do udostępniania i obsługi elektronicznej skrzynki podawczej na podstawie art. 16 ust. 1a ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne doręczenia dokonuje się na elektroniczną skrzynkę podawczą tego podmiotu. Przepisu art. 39 1 nie stosuje się.

Negatywnie o art. 392 wyraża się też Wojciech Kasprzak, dyrektor Wydziału Organizacyjnego Urzędu Miasta Poznania. - Ustawodawca wprowadzonym przepisem k.p.a. chciał usprawnić świat administracji, jednak zabrakło mu głębszej refleksji odnośnie wsparcia dla podmiotów administracji, na które nakłada on realny obowiązek. Regulacja powinna mieć odpowiednie vacatio legis, aby umożliwić dostosowanie własnych procedur i rozwiązań technicznych (informatycznych) - twierdzi Kasprzak.

Trudne do przekształcenia

Ale nie tylko kwestia tego, kiedy i czy stosować przepis, budzi wątpliwości urzędników. Są i inne problemy. I bynajmniej nie wynikają one z tego, że przepisy są stosunkowo świeże i nie zakotwiczyły się jeszcze w biurokratycznej świadomości (patrz sonda).

Samorządom trudno jest przekształcić duże ilości dokumentacji nagromadzone w jednej sprawie w formę elektroniczną. Taki problemy ma np. Olsztyn. - W niektórych przypadkach, kiedy podmiot dysponuje obszerną papierową dokumentacją w nietypowym formacie oraz dodatkowo trwale zszytą, zastosowanie komunikacji elektronicznej może być bardzo trudne, a nawet niemożliwe. Wtedy sprawniej przebiegnie komunikacja tradycyjna - mówi Karolina Kamińska z UM Olsztyna.

Jednak dr Paweł Litwiński zwraca uwagę, że najwyższy czas, by dokumentacja była przygotowywane w elektronicznej formie. Wówczas zniknie np. potrzeba skanowania papierowych dokumentów, co teraz jest problematyczne.

Zasada pisemności nadal obowiązuje

Okazuje się, że urzędy odpowiadają też na papierze, w sytuacji, kiedy same papier otrzymają. - W przypadku spraw prowadzonych w systemie tradycyjnym, pisma zarówno otrzymane, jak i przekazane elektronicznie muszą znaleźć swoje odzwierciedlenie na papierze - mówi Grzegorz Kwitek, zastępca dyrektora Urzędu Miejskiego w Gliwicach.

Podobnie jest w Radomiu. - Naczelną zasadą k.p.a. jest zasada wysyłania korespondencji w formie papierowej, ponieważ większość wniosków wpływa do urzędu właśnie tą drogą. Również szereg postępowań, strony rozpoczynają poprzez złożenie dokumentu/wniosku w formie papierowej. Natomiast sprawa, która rozpoczyna się w formie elektronicznej, zgodnie z obowiązującymi przepisami powinna być sfinalizowana (załatwiona) również w takiej formie, czyli w formie elektronicznej - mówi Katarzyna Piechota z UM w Radomiu.

Stołeczni urzędnicy z kolei przypominają, że nie wszystkie sprawy regulowane są procedurą k.p.a. - Nowelizacja nie spowoduję, że papierowa korespondencja pomiędzy urzędami odchodzi do lamusa - mówi Konrad Klimczak z wydziału prasowego Urzędu m.st. Warszawy. - Zmiana dotyczy bowiem wyłącznie spraw prowadzonych w trybie art. 39² KPA. Wbrew pozorom zdecydowana większość korespondencji pomiędzy urzędami, a także pomiędzy urzędami a obywatelami, nie dotyczy spraw realizowanych w tym trybie. W związku z tym np. wszystkie sprawy pracownicze, w których ZUS zasypuje Urząd m.st. Warszawy ogromną ilością dokumentów papierowych, nadal są realizowane papierowo. Także inne instytucje państwowe chcą od nas dokumentów w formie papierowej. Ostatnio np. prokuratura okręgowa zażądała od urzędu kilku tysięcy stron dokumentów w takiej formie. Należy także podkreślić, że dla Urzędu m.st. Warszawy, tak jak dla większości urzędów samorządowych, korespondencja z administracją publiczną stanowi tylko niewielki ułamek prowadzonych spraw. Zdecydowaną większość korespondencji wysyłana jest do mieszkańców i innych podmiotów prywatnych - zauważa Klimczak.

Również dr Paweł Litwiński uważa, że art. 39² k.p.a. nie przeczy zasadzie pisemności. Zwraca bowiem uwagę, że z treści tej zasady, określonej w art. 14 par. 1 k.p.a., wynika, że sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. nr 64, poz. 565, ze zm.), doręczanego środkami komunikacji elektronicznej.

Koszty wcale nie mniejsze

Do listy problemów z wdrażaniem nowelizacji dochodzą też kwestie nieproceduralne. Mimo że autorzy nowelizacji art. 392 podkreślają przede wszystkim ekologiczny i finansowy wymiar korzyści dla urzędów, tak nie wszyscy się z tym zgadzają i wskazują na dodatkowe koszty.

- Komunikacja elektroniczna ogranicza wydatki na wydruk oraz koszty przekazywania przesyłek (gońcy, Poczta Polska) - mówi Karolina Kamińska z UM Olsztyna. - Generuje jednak koszty związane z dostosowaniem i integracją wewnętrznych systemów informatycznych, a także związane z zakupem bezpiecznych podpisów elektronicznych weryfikowanych przy użyciu ważnego kwalifikowanego certyfikatu - zauważa Kamińska.

Wtóruje jej Marta Stachowiak, doradca prezydenta miasta Bydgoszczy. - Wyeliminowanie papierowej korespondencji w dalszej konsekwencji z pewnością wpłynęłoby na obniżenie kosztów własnych. Trudno jednak określić skalę tych oszczędności. Wydawałoby się jednak zasadne wprowadzanie takich zmian stopniowo, ponieważ ich wdrożenie wiąże się z kosztami (inwestycje w sprzęt, przeszkolenie pracowników itd.). A co z małymi gminami i np. wsparciem technicznym dla nich? W takich urzędach nierzadko dominującą formą kontaktu nadal jest faks, bo nie każdy pracownik posiada swoje stanowisko komputerowe - ubolewa Stachowiak.

Łyżki dziegciu dorzuca także Tomasz Rucki. - Jeśli dopuścimy pogląd, że każdy dokument utworzony np. w ePUAP należy podpisywać podpisem kwalifikowanym, to mamy wzrost kosztów obsługi urzędu, który raczej nie będzie niższy, niż gdybyśmy wysyłali korespondencję w sposób dotychczasowy.

@RY1@i02/2017/169/i02.2017.169.183001700.804.jpg@RY2@

Leszek Jaworski

leszek.kaworski@infor.pl

@RY1@i02/2017/169/i02.2017.169.183001700.805.jpg@RY2@

Paweł Sikora

pawel.sikora@infor.pl

Instrukcja kancelaryjna do uzupełnienia

Nowelizacja art. 39 ust. 2 k.p.a. pociąga za sobą też dalsze konsekwencje. Zdaniem ekspertów, a i części samorządowców potrzebna jest też zmiana instrukcji kancelaryjnej

W związku z dodanym art. 39² k.p.a. są wątpliwości czy samorzady muszą dostosować treść instrukcji kancelaryjnej do tej zmiany. Zdaniem Grzegorza Sibigi, tak. Wtóruje mu Grzegorz Kubalski, ekspert Związku Powiatów Polskich. - Pełne wdrożenie zmian wynikających z nowelizacji k.p.a. może wymagać odpowiedniego dostosowania instrukcji kancelaryjnych - mówi Kubalski.

Jak wynika z rozmowy z urzędnikami, samorządy obecnie raczej dostosowują do nowych przepisów wewnętrzne regulacje, a nie samą instrukcję. Tak robi np. stołeczny ratusz. - W związku ze zmianą w kodeksie postępowania administracyjnego modyfikowane są uregulowania wewnętrzne dotyczące obiegu dokumentacji w urzędzie, doprecyzowujące sposób postępowania z dokumentem elektronicznym i doręczeniami elektronicznymi - mówi Konrad Klimczak z warszawskiego ratusza.

Gdynia swojej instrukcji nie zmienia, ale - jak informuje Agata Grzegorczyk, rzecznik UM Gdyni - w urzędzie dodatkowo są wdrażane i modyfikowane instrukcje wewnętrzne w sprawie wykonywania czynności kancelaryjnych, obiegu dokumentów, sposobu prowadzenia akt i ich archiwizacji. Podobnie czyni Urząd Miejski w Przemyślu.

Są jednak gminy, jak np. Szczecin, które nie tworzą dodatkowych rozwiązań. - Samodzielnie nie mamy możliwości wprowadzenia zmian w instrukcji kancelaryjnej - twierdzi Dariusz Sadowski z Centrum Informacji Miasta Szczecina. - Określa ją prezes Rady Ministrów, a my nie możemy nic dodać ani zmienić - mówi Sadowski.

- Instrukcja reguluje postępowanie z dokumentacją niezależnie od formy dokumentu, w jakiej wpływa do urzędów. Z tego też powodu nie ma w ogóle potrzeby wprowadzania w niej zmian- uważa Grzegorz Gawlik z biura rzecznika prasowego i Nowych Mediów Urzędu Miasta Łódź.

W urzędach centralnych jest trochę inaczej. - W Transportowym Dozorze Technicznym instrukcja kancelaryjna jest na bieżąco aktualizowana bez potrzeby zmian przepisów, bo rozporządzenie prezesa Rady Ministrów nas nie obowiązuje - mówi Antoni Mielniczuk, rzecznik prasowy TDT. Znowelizowaną instrukcję kancelaryjną ma także Urząd Dozoru Technicznego, od jakiegoś czasu umożliwia ona zastosowanie obydwu form doręczania pism w postępowaniu administracyjnym, elektronicznej i papierowej.

E-pieczęć wciąż bez regulacji

Wprowadzenie przepisu zobowiązującego w niektórych przypadkach urzędy do elektronicznej wymiany dokumentacji między sobą można traktować jako kolejny krok do e-administracji. I zwiastun czekających w najbliższych latach zmian mających doprowadzić do zwiększenia stopnia jej zinformatyzowania

Jedną z najważniejszych nowości może być pieczęć elektroniczna. Narzędzie to trafiło do polskiego porządku prawnego stosunkowo niedawno za sprawą rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 910/2014 z 23 lipca 2014 r. w sprawie identyfikacji elektronicznej i usług zaufania w odniesieniu do transakcji elektronicznych na rynku wewnętrznym, które weszło w życie 1 lipca 2016 r. (znane jako rozporządzenie eIDAS).

Z założenia e-pieczęć ma stanowić dla osób prawnych (m.in. jednostek samorządu terytorialnego) odpowiednik podpisu elektronicznego osób fizycznych. Wykorzystywana w obrocie elektronicznym ma potwierdzać autentyczność i integralność e-dokumentów, a także służyć do ich podpisywania.

Skromne początki

Po nieco ponad roku obowiązywania unijnych regulacji e-pieczęć jest w polskich urzędach wciąż rozwiązaniem w dużej mierze teoretycznym. Co prawda, rozporządzenie eIDAS jest stosowane bezpośrednio, ale bez krajowych przepisów poświęconych temu zagadnieniu e-pieczęć nie może być skutecznie wykorzystywana. Przede wszystkim wynika to z tego, że regulacje eIDAS w tym zakresie zostały mocno okrojone. W przeciwieństwie chociażby do przepisów dotyczących podpisu elektronicznego rozporządzenie nie określa skutków prawnych posługiwania się e-pieczęcią. UE pozostawiła tę problematykę państwom członkowskim, gdyż - jak mówi się nieoficjalnie - nie potrafiła pogodzić różnych koncepcji wykorzystania e-pieczęci podsuwanych przez wybrane kraje. Oznacza to, że istnieje legislacyjny fundament dla e-pieczęci, ale brak szczegółowych regulacji uniemożliwia praktyczne jej wykorzystywanie bez występowania wątpliwości natury prawnej.

Co to jest instrukcja kancelaryjna

● Instrukcja kancelaryjna jest określona rozporządzeniem prezesa Rady Ministrów z 18 stycznia 2011 r. (Dz.U. nr 14, poz. 67 ze zm.). Akt ten ma zastosowania do organów gminy i związków międzygminnych, organów powiatu, organów samorządu województwa i organów zespolonej administracji rządowej w województwie, a także urzędów obsługujących te organy.

● Instrukcje kancelaryjne regulują sposób rejestracji spraw, ich załatwiania oraz postępowanie z dokumentacją spraw zakończonych. Określają też wzory formularzy i stempli używanych w danej jednostce organizacyjnej. Wszystkie państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne wytwarzające materiały archiwalne mają obowiązek ich posiadania i stosowania. Opracowywać ją mogą naczelne i centralne organy dla wszystkich jednostek organizacyjnych określonego działu administracji publicznej lub tylko same zainteresowane w ich wdrożeniu jednostki organizacyjne.

● Dla podmiotów - nie objętych rozporządzeniem - instrukcje kancelaryjne, po wcześniejszym uzgodnieniu z właściwym archiwum państwowym, na mocy ustawy archiwalnej, podlegają zatwierdzeniu przez naczelnego dyrektora Archiwów Państwowych za pośrednictwem dyrektora właściwego archiwum państwowego. ⒸⓅ

AB

Wśród problemów, które przyjdzie rozwiązać polskiemu ustawodawcy, będzie chociażby określenie dysponentów e-pieczęci w sferze publicznej. Np. na poziomie lokalnym trzeba zdecydować, czy posiadaczem pieczęci mają być jednostki samorządu terytorialnego jako takie czy też organy. Z jednej bowiem strony to organy są wystawcami dokumentów, które mogłyby być opatrywane e-pieczęcią, ale z drugiej to j.s.t. ma osobowość prawną, zaś zgodnie z art. 3 pkt 24 rozporządzenia eIDAS tylko osoby prawne mogą posługiwać się e-pieczecią.

W Polsce szansa na uregulowanie zagadnienia była w ubiegłym roku, gdy uchwalano ustawę z 5 września 2016 r. o usługach zaufania oraz identyfikacji elektronicznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1579), ale miejsca dla e-pieczęci w tym akcie prawnym niestety zabrakło. Na razie nie upubliczniono projektu żadnego innego dokumentu, który miałby być poświęcony elektronicznej pieczęci.

Na razie narzędzie to pojawia się jedynie w kontekście funkcjonowania elektronicznej platformy usług administracji publicznej (ePUAP). Zgodnie z art. 3 pkt 15 ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 570), pieczęć elektroniczna opatruje i chroni podpis składany przy wykorzystaniu profilu zaufanego ePUAP, co zapewnia integralność i autentyczność wykonania operacji przez system ePUAP. W tym przypadku nie można jednak mówić o wykorzystaniu e-pieczęci jako samodzielnego narzędzia, a tylko jako części składowej złożonego procesu uwierzytelniania. Środkiem identyfikacji elektronicznej pozostaje w tym przypadku podpis potwierdzony profilem zaufanym.

JEST PROBLEM! URZĄD WYJAŚNIA

Pieczęć elektroniczną trzeba stosować ostrożnie

Często można spotkać się z poglądem, że pieczęć elektroniczna może (lub nawet powinna) zostać wprowadzona do krajowych przepisów za pomocą specjalnej ustawy, wszędzie tam, gdzie dotąd stosowany jest podpis elektroniczny. Zamiast opatrywać decyzję administracyjną kwalifikowanym podpisem elektronicznym, można byłoby użyć pieczęci. Przykład ten wskazuje, że tego rodzaju rozwiązania mogą i powinny być stopniowo wprowadzane, jednak z zachowaniem ostrożności, ponieważ certyfikat pieczęci nie potwierdza imienia i nazwiska osoby fizycznej, tylko nazwę osoby prawnej. I z tego też powodu zakres zastosowania pieczęci będzie różny.

Pieczęć elektroniczna jest już wykorzystywana do zabezpieczenia danych podpisu potwierdzonego profilem zaufanym ePUAP. Niewątpliwie znajdzie ona kolejne zastosowanie w usługach rejestrowanego doręczenia elektronicznego - do zapewnienia integralności danych, potwierdzających dowody nadania o odebraniu dokumentu elektronicznego. Pieczęcią elektroniczną są już obecnie zabezpieczane wystawiane przez ePUAP tzw. urzędowe poświadczenia odbioru (nie jest to podpis elektroniczny, ponieważ ten z założenia dotyczy osoby fizycznej). Można nią zabezpieczać integralność odwzorowań cyfrowych (czyli skanów) z dokumentów papierowych, tak, by można było tworzyć ujednoliconą postać dokumentacji w sytuacji, gdy część dokumentów jest w postaci elektronicznej, a część w papierowej.

Ponadto można ją wykorzystywać do zabezpieczenia wyciągów z rejestrów publicznych, kont bankowych, potwierdzeń przelewów itd. A zatem jej zastosowanie może ułatwić masowe i automatyczne zabezpieczanie autentyczności pochodzenia oraz integralności dokumentów elektronicznych.

Duży potencjał

Dzięki odpowiednim zmianom legislacyjnym e-pieczęć mogłaby się przydać do opatrywania nią wychodzących z urzędu dokumentów, które nie wymagają podpisu konkretnej osoby. O ile więc e-pieczęć nie wystarczyłaby do opatrzenia nią decyzji administracyjnej przesyłanej do petenta drogą elektroniczną, ponieważ taka decyzja musi być podpisana online przez osobę fizyczną działającą z upoważnienia organu administracji publicznej, o tyle można sobie wyobrazić sytuację, gdy e-pieczęcią urząd opatrzyłby przesyłaną e-mailowo obywatelowi odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Taka odpowiedź jest bowiem dokonywana w drodze zwykłego pisma, a nie decyzji administracyjnej. W ten sposób urząd uwiarygodniałby elektroniczną korespondencję kierowaną na zewnątrz jednostki. Adresat pisma zyskiwałby zaś pewność co do autentyczności otrzymanej przesyłki.

Inny przykład możliwego wykorzystania e-pieczęci to choćby opatrywanie nią wystawianych przez urzędy zaświadczeń.

Zaletą pieczęci elektronicznej będzie w takim przypadku to, że w przeciwieństwie do e-podpisów nie trzeba wyrabiać tego narzędzia oddzielnie dla każdego urzędnika (co kosztuje), gdyż będzie ono przyporządkowane danej jednostce, a nie osobie.

Kto korzysta, kto się obawia

- W Urzędzie Miasta Lublina to narzędzie nie jest wykorzystywane - mówi Iwona Woźniak, z Lublina. - Jednak pieczęć elektroniczna może zapewnić odbiorcę lub stronę o integralności danego dokumentu oraz o tym, że pochodzi on z danej instytucji. Mamy więc nadzieję, że w niedługim czasie zostanie usankcjonowane i określone jej stosowanie. A to być może uwiarygodni wykonywane w urzędach odwzorowania cyfrowe z przechowywanych dokumentów w postaci papierowej.

Cyfrowych pieczęci nie stosuje też stołeczny ratusz. Nie oznacza to jednak, że administracja nie jest przygotowana na sytuację, jeśli do urzędu trafi dokument opatrzony e-pieczecią zastrzegaja pracownicy ratusza. Podobnie jest w Gliwicach. - Bylibyśmy w stanie obsłużyć dokumenty wpływające opatrzone e-pieczęcią - zapewnia Grzegorz Kwitek z UM w Gliwicach. - Mamy do tego odpowiednie zaplecze - dodaje.

Są też tacy, którzy nie boją się stosować pewnych form e-pieczęci. - Narzędzie to automatyzuje usługi i usprawnia procesy - zachwala Anna Iwanowska z kancelarii prezydenta UM w Gdańsku. - Stosujemy go w sytuacjach, gdzie mamy do czynienia z masowym zabezpieczeniem autentyczności i integralności dokumentów elektronicznych. Pieczęć używana jest już teraz w kilku rozwiązaniach (np. elektroniczne skrzynki podawcze wystawiają Urzędowe Poświadczenie Odbioru) - dodaje Iwanowska. W przypadku Urzędu Miejskiego w Gdańsku UPO jest wystawiane automatycznie przez system ePUAP, bez udziału człowieka, ale z użyciem odpowiednich certyfikatów systemowych, dających gwarancję dostarczenia dokumentu klientowi. - Przy czym mechanizm profilu zaufanego zawiera też rozwiązania podobne do pieczęci elektronicznej. Niemniej, żeby pieczęć elektroniczną jako taką stosować szerzej, należałoby jednoznacznie zdefiniować skutki prawne związane z jej użyciem - mówi Anna Iwanowska.

Podobne rozwiązania stosują Radom i Starostwo Powiatowe w Wejherowie. - Elektroniczne pieczęci są używane w korespondencji wysyłanej i odbieranej poprzez ePUAP. Pieczęć jest generowana automatycznie przez system - zapewnia Maja Jaromirska-Lewińska z wydziału organizacyjnego wejherowskiego starostwa.

@RY1@i02/2017/169/i02.2017.169.183001700.807.jpg@RY2@

Piotr Pieńkosz

piotr.pienkosz@infor.pl