Korupcja mimo woli

Z gen. Adamem Rapackim rozmawia Sylwia Czubkowska

Kolejne raporty - czy to firm doradczych, takich jak EY albo PwC, czy organizacji pozarządowych, jak Transparency International, według której pod względem tego, jak obywatele postrzegają zagrożenie korupcją, zajmujemy 38. miejsce, czyli w ciągu roku awansowaliśmy o trzy pozycje - pokazują, że zdaniem Polaków korupcja nie jest już wcale palącym problemem. Dlaczego w takim razie afery z wątkami korupcyjnymi wybuchają jedna za drugą?

Afery, owszem, wybuchają, ale poziom korupcji w Polsce rzeczywiście spada. Najwyraźniej potwierdzają to właśnie badania Transparency International, gdzie o wszelkie korupcyjne doświadczenia pyta się zwykłych ludzi. A skoro oni coraz rzadziej mają do czynienia z takimi sytuacjami, trudno to podważać. Ale to, że sytuacja się poprawia, nie oznacza, że plaga korupcji została wyeliminowana. Dane policyjne z ostatnich lat pokazują coś zupełnie odwrotnego. Są spore wzrosty ujawnialności przestępstw korupcyjnych.

Oraz przestępstw gospodarczych.

Zgadza się. Wzrosty zatrzymań we wszystkich typach tej przestępczości są spore. Choć podchodziłbym do tych danych z pewnym dystansem. Bo kiedy minister spraw wewnętrznych mówi, że priorytetem będzie zwalczanie przestępstw gospodarczych i korupcji, to policja postara się, żeby statystyki dotyczące ich wykrywania wzrosły. Wystarczy jednak przyjrzeć się bliżej i widać, że w znacznej części to tylko statystyki. Tak jest choćby z dużą liczbą przestępstw w związku z egzaminami na prawo jazdy przeprowadzanymi przez wojewódzkie ośrodki ruchu drogowego. W przypadku WORD-ów każdorazowe wręczenie łapówki za prawo jazdy statystycznie może być traktowane jako osobne przestępstwo. Może to więc sprawiać wrażenie nagłego wysypu przestępstw, choć w rzeczywistości jest to drobnica. Więcej o skali problemu mówią twarde dane prokuratorsko-sądowe, a więc to, ile razy prokuratura wniosła akt oskarżenia, a sąd wydał wyrok. I tak w 2012 r. prokuratury skierowały 1172 akty oskarżenia w stosunku do 2655 osób, a skazanych spośród nich będzie zapewne jeszcze mniej. Jak na 38-milionowy kraj to wcale nie jest żadna plaga. I co ważne, to nie są dane dotyczące wyłącznie przestępstw czynnej i biernej korupcji, czyli dawania i brania łapówek, lecz także płatnej protekcji czy przekroczenia uprawnień w celu osiągnięcia korzyści. Czyli takich przestępstw nie jest wcale tak wiele. Być może znacznie mniej, niż społeczeństwu się wydaje. Wielu ludzi wszędzie widzi korupcję, bo po prostu nie rozumiejąc pewnych mechanizmów, tłumaczy sobie je tym, że ktoś na pewno musiał dać łapówkę, że bez tego nie byłby w stanie zdobyć pracy czy wygrać przetargu.

To jasne, mamy niski poziom zaufania społecznego, ale nie można chyba tylko tym tłumaczyć wiecznego poszukiwania łapówkarzy.

Odpowiada za to także słaba przejrzystość zasad, jakimi rządzi się państwo i jego administracja. Trudno nawet ocenić, jaka część zamówień publicznych wskazywanych przez Urząd Zamówień Publicznych, Najwyższą Izbę Kontroli czy organy ścigania jako wadliwe jest tak naprawdę wadliwa i skażona korupcją. A ile z nich to po prostu sytuacje, w których urzędnicy nie umieli prawidłowo zastosować prawa lub świadomie, ale w dobrych intencjach, je naginali. Często wszczynane są głośne sprawy, sypią się zatrzymania i stawiane są poważne zarzuty, a po latach już bez rozgłosu wszystko kończy się umorzeniami bądź drobnymi zarzutami za przekroczenie uprawnień. Najbardziej widać to przy przetargach - urzędnicy, chcąc doprowadzić do ich rozstrzygnięcia, brną w ślepą uliczkę w gąszczu przepisów, odwołań, skarg, często nielogicznych opinii prezesa UZP. Tak było choćby przy zakupie samochodów aro przez policję. Rozpętała się ogromna afera, zatrzymano kilkunastu policjantów, postawiono im poważne zarzuty. A na koniec, w ubiegłym roku - po 6 latach śledztwa, a potem postępowania sądowego - większość z nich została uniewinniona. Tylko dwóm funkcjonariuszom postawiono zarzuty, i to zaledwie poświadczenia nieprawdy, bo twierdzili, że samochody zostały już odebrane od producenta, choć tak nie było. Przy czym sąd uznał, że poświadczyli tę nieprawdę w sytuacji wyższej konieczności, bo chcieli zakończyć zamówienia w wymaganym czasie. Nie tłumaczę urzędników, którzy manipulują przy przetargach, ale czasami rozumiem ich, bo przepisy, a jeszcze częściej niewłaściwa interpretacja organów kontrolnych doprowadza do absurdu. Urzędnicy boją się podjąć decyzję albo idą po linii najmniejszego oporu i decydują się, by przetarg odbywał się tylko i wyłącznie na podstawie kryterium najniższej ceny.

Rzeczywiście, sam prezes NIK Krzysztof Kwiatkowski piętnuje nadużywanie tego kryterium, a niemal wszystkie przetargi ogłoszone obecnie przez NIK też opierają się na kryterium ceny. Może urzędnikom nie chce się bardziej postarać?

No cóż, administracja nie jest najbardziej elastyczną instytucją publiczną. Ale jej podstawową zasadą działania jest to, że funkcjonuje tylko w granicach reguł prawnych. A więc kiedy prawo pozwala jej na takie absurdalne działania jak te w NIK, to tak właśnie robi. Choć wszyscy wiedzą, że to kryterium wymusza na przedsiębiorcach jakieś kuriozalne zagrania, uniki, zaniżanie cen, dokładanie potem dodatkowych kosztów w aneksach umów. Tajemnicą poliszynela jest, że przy przetargach ogłaszanych przez oddziały ZUS na usługi ochroniarskie jedynym kryterium jest to najniższej ceny i w efekcie wygrywają firmy proponujące, że ochroniarzom zapłacą tylko 5 zł za godzinę pracy. Tyle że sam ZUS wie, że aby można było im od tej pracy zapłacić składkę na ZUS, to stawka musi być co najmniej dwa razy wyższa. I choć środowisko ochroniarskie od lat na to narzeka, nic się nie zmienia. A przecież ustawa wcale do tej najniższej ceny nie zobowiązuje, można w przetargach brać pod uwagę czynniki merytoryczne. Tylko że urzędnicy boją się je stosować, żeby nie narazić się na zarzuty korupcyjne. A jeśli weźmiemy cenę jako jedyne kryterium, wszystko jest jasne i porównywalne.

Urzędnik się boi, bo nastawienie społeczne jest takie, że korupcja jest powszechna i wszędzie rządzą "brudne wspólnoty", "układy". Przyjmijmy, że urzędy odejdą od stosowania kryterium najniższej ceny. Wtedy liczba kontroli wykazujących przeróżne nieprawidłowości na pewno się zwiększy i wzrośnie też zapewne liczba wszczynanych spraw karnych związanych z zamówieniami publicznymi.

I dlatego, walcząc z korupcją, trzeba zaczynać od samego początku, czyli od wychowywania społeczeństwa. Od uczenia dzieci, że ściąganie w szkole jest nieuczciwe, że łamanie praw autorskich w internecie też nie jest fair. A do tego wprowadzenie systemowych rozwiązań ograniczających sytuacje korupcjogenne. Takich choćby jak jawne, elektroniczne przetargi, przejrzystość kontaktów i budowanie w firmach polityk antykorupcyjnych, compliance, czyli jasnych zasad dotyczących zarządzania firmą, tak by wszyscy wiedzieli, jakie działania są dopuszczalne, a jakie naganne. To także współpraca administracji, organów ścigania z przedsiębiorcami. Tu pozytywną zmianę prezentuje CBA, które otworzyło się na biznes, organizuje konferencje, wydaje biuletyny podpowiadające, jak zapobiegać korupcji.

No dobrze, my sobie tak teoretycznie o tej korupcji dywagujemy, o przejrzystości, o praktykach antykorupcyjnych. Ale u pana pod nosem, kiedy był pan wiceministrem spraw wewnętrznych, miała miejsce wielka afera korupcyjna przy przetargach informatycznych. Czyli nie jest tak łatwo zapobiegać nieprawidłowościom czy nawet wykryć je odpowiednio wcześnie.

Nie jest. Aczkolwiek są pewne sygnały w przypadku urzędników, które powinny dawać sporo do myślenia, np. ich wydatki. I w przypadku jednego z głównych bohaterów afery informatycznej, który opowiadał, że jest miłośnikiem cygar i whisky - i widać było wszem i wobec, ile na to wydaje - takie zachowania powinny były znacznie wcześniej wywołać sygnał alarmowy w instytucjach kontrolnych, choćby w Biurze Spraw Wewnętrznych KGP. Także w wydaniu ministerialnym pójście na skróty, ominięcie zamówienia publicznego, a zamiast tego zakupy z wolnej ręki, do których dochodziło przecież kilka razy, powinny w instytucjach kontrolnych wzbudzać zainteresowanie znacznie szybciej. Nie zadziałała tutaj tarcza antykorupcyjna - wszystkie te przetargi były zgłaszane do CBA, ABW.

Urząd Zamówień Publicznych przeprowadził kontrole tych informatycznych przetargów z MSW, które okazały się ustawione, po 4-5 latach, kiedy CBA zatrzymało już wspomnianego przez pana urzędnika z zamiłowaniem do cygar, czyli Andrzeja M., a prokuratura zaczęła stawiać zarzuty kolejnym osobom. Jak to możliwe, że instytucja powołana do kontroli systemu przetargowego nie zauważyła nieprawidłowości wcześniej?

To jest właśnie ogromny problem w sprawach gospodarczych, że czas reakcji organów państwowych na patologie jest tak opóźniony. Naprawdę powinny one zacząć uważniej słuchać rynku. Są przecież izby gospodarcze, stowarzyszenia firm z różnych branż, które doskonale wiedzą, co się wyprawia, jakie patologie występują w danych segmentach. I służby podatkowe, policyjne nie mogą się bać, lecz powinny uważnie ich słuchać.

Niby tak, ale po wybuchu korupcyjnej afery z przetargami informatycznymi całe środowisko informatyczne w Polsce dostało łatkę aferzystów, z którymi lepiej nie rozmawiać.

Niestety ta łatka przylgnęła do nich niesłusznie. Jedna czarna owca...

Właściwie trzy...

Racja, firm zamieszanych w korumpowanie było więcej, ale to wciąż nie jest przecież cała branża. A innym oberwało się rykoszetem. Podobnie zresztą jak dużej części zatrzymanych urzędników. Bo - co ważne - niewielu z nich ma postawione zarzuty o przyjęcie łapówki, a odium łapówkarzy przylgnęło. Większość postawionych zarzutów dotyczy przekroczenia uprawnień, ale jestem przekonany, że urzędnicy przekraczali je nie z powodu chęci osiągnięcia korzyści materialnych, a wyłącznie w celu zrealizowania zamówienia, wydania środków na czas i ukończenia danego projektu. Nie wierzę choćby w to, że dał się skorumpować wiceminister Witold D. Jego błędem było, że zawierzył złym ludziom. Sam zresztą pamiętam, jakie problemy miała policja, kiedy realizowana była ustawa modernizacyjna i kiedy chcieliśmy w jej ramach kupić specjalnie przygotowane dla policji samochody. W żaden sposób nie dało się przeprowadzić tego przetargu w skali ogólnopolskiej. Wojna między dostawcami była tak ostra, że pojawiło się zagrożenie, że w ogóle nie uda się wydać tych pieniędzy. Ustawa o zamówieniach publicznych z przeróżnymi mniej lub bardziej niejasnymi interpretacjami prezesa UZP nie dawała szansy na rozstrzygnięcie tego przetargu. Trzeba było zamówienie podzielić na części i pozwolić komendantom wojewódzkim na organizację mniejszych zamówień. I w efekcie w każdym województwie są inne samochody. Pamiętam, ile się musieliśmy nakombinować, by doprowadzić do pozytywnego finału, żeby te pieniądze w określonym czasie wydać, bo inaczej by przepadły. Dlatego rozumiem urzędników, którzy postawieni w takiej sytuacji, czasem niestety łamią prawo.

Czy w urzędach są w ogóle wypracowywane wspomniane przez pana zasady compliance podobne do tych, które tworzy się w prywatnych firmach?

Oczywiście, że pewne procedury istnieją. W dużych międzynarodowych korporacjach lepsze, w naszej administracji nieco gorsze. Ale same procedury, jakkolwiek doskonałe by były, to za mało. Zawsze powtarzałem policjantom: nikt nas nie zwolnił z myślenia, np. kazus kradzieży kostki masła w sklepie, gdzie koszty prowadzenia sprawy są dużo wyższe niż wartość skradzionego towaru. Bez rozsądnych ludzi żadne zasady, żadne kontrole i tak nie będą wystarczające. Bo prowadzi to do takich sytuacji jak w aferze informatycznej, gdzie mimo iż wszystkie przetargi były objęte tarczą antykorupcyjną, i tak to nie pomogło. Z natury jestem optymistą, od blisko 30 lat zajmuję się patologiami w gospodarce i z całym przekonaniem twierdzę, że jest postęp i skala korupcji w Polsce się zmniejsza. Nawet jeśli głośne afery stwarzają wrażenie, że jest inaczej.

Najlepszym dowodem na to, że afera informatyczna miała miejsce i była czymś poważnym, jest to, że systemy informatyczne, na które były organizowane te przetargi, są niewypałem: pl.ID, ePUAP, e-Posterunek...

I tu popełniono ogromny błąd. Bo e-Posterunek powinien być realizowany. To, że na jednym z etapów pojawił się skorumpowany urzędnik, wcale przecież nie oznacza, że cały projekt jest do wyrzucenia. Rezygnacja z systemu, który mógł usprawnić pracę całej policji, to ogromna strata. Złodzieja należało rozliczyć i dalej robić swoje.

Tak miało być. Minister administracji i cyfryzacji Michał Boni obiecywał wyczyszczenie stajni Augiasza, wiceminister spraw wewnętrznych Rafał Magryś mówił o spalonej ziemi, na której można teraz od nowa budować.

I co zrobili? Wstrzymali wiele projektów, od części w ogóle odstąpiono, zaczęto budować nowe koncepcje i dzisiaj zajmują się czymś innym. W polskiej administracji widać wyraźny brak ciągłości w zarządzaniu instytucjami. Podobnie było ze strategią antykorupcyjną. Była gotowa w 2011 r., wypracowaliśmy ją ze wszystkimi środowiskami urzędniczymi, eksperckimi, przedsiębiorcami, ale zmienił się minister i w efekcie przeleżała w szufladzie kilka lat i dopiero niedawno została przyjęta. Dobrze, by nie była pustą deklaracją tylko na papierze, a została wdrożona.

@RY1@i02/2014/133/i02.2014.133.000001700.802.jpg@RY2@

DONAT BRYKCZYŃSKI/REPORTER

Adam Rapacki generał policji, nadinspektor. W policji (wcześniej w MO) pracował od 1980 r., w latach 1996-1997 był dyrektorem biura do walki z przestępczością zorganizowaną KGP, a w latach 1997-1999 organizatorem i pierwszym dyrektorem Biura ds. Narkotyków Komendy Głównej Policji, na bazie którego utworzono Centralne Biuro Śledcze. W 1999 r. został komendantem wojewódzkim policji we Wrocławiu, potem wiceszefem KGP i małopolskim komendantem wojewódzkim. Z policji odszedł w 2006 r., a rok później został wiceministrem spraw wewnętrznych, którą to funkcję pełnił do 2012 r. Obecnie prowadzi własną firmę doradczą