Jakie kontrole i kiedy ZUS może prowadzić u płatników

Ogólne zasady wszystkich postępowań kontrolnych prowadzonych u płatnika będącego przedsiębiorcą określa ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Przedsiębiorcą w rozumieniu tej ustawy jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną - wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Za przedsiębiorców uznaje się także wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej.

Natomiast szczegółowo kontrolę wykonywania obowiązków przez płatników składek w zakresie ubezpieczeń społecznych określa ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych oraz rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie szczegółowych zasad i trybu przeprowadzania kontroli płatników składek. Wspomniane rozporządzenie nie było nowelizowane od 1998 roku i wiele przepisów jest niespójnych. Należy zatem stosować ustawę o swobodzie działalności gospodarczej, a w sprawach nieuregulowanych - ustawę o systemie ubezpieczeń społecznych i rozporządzenie.

Inspektor kontroli ZUS może m.in. sprawdzić zgłaszanie uprawnionych do ubezpieczeń społecznych. Kontrolą może być również objęta prawidłowość i rzetelność obliczania, potrącania i opłacania składek oraz innych składek i wpłat, do których pobierania zobowiązany jest ZUS. Inspektor kontroli ZUS może także kontrolować:

● ustalanie uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych i wypłacanie tych świadczeń oraz dokonywanie rozliczeń z tego tytułu (płatnik uprawniony do wypłaty zasiłków musi ustalić ich kwotę, wypłacić oraz rozliczyć je w ciężar składek, czyli potrącić z bieżących składek na ubezpieczenia społeczne),

● prawidłowość i terminowość opracowywania wniosków o świadczenia emerytalne i rentowe,

● wystawianie zaświadczeń lub zgłaszanie danych dla celów ubezpieczeń społecznych,

● dokonywanie oględzin składników majątku płatników składek zalegających z opłatą należności z tytułu składek.

Sąd Najwyższy w wyroku z 23 lutego 2005 r. wyjaśnił, że ZUS jest uprawniony do zbadania ważności umowy o pracę w celu stwierdzenia objęcia ubezpieczeniem społecznym pracowników (III UKN 200/04, OSNP 2005/18/292). W uzasadnieniu wyroku 4 sierpnia 2005 r. Sąd Najwyższy stwierdził natomiast dopuszczalność zakwestionowania przez ZUS wysokości wynagrodzenia stanowiącego podstawę wymiaru składek, jeżeli okoliczności sprawy wskazują, że zostało ono wypłacone na podstawie umowy sprzecznej z prawem, zasadami współżycia społecznego lub zmierzającej do obejścia prawa (II UK 16/05, OSNP 2006/11-12/191).

Uprawnienie ZUS nie jest więc ograniczone jedynie do wydawania decyzji w zakresie prawidłowości obliczenia (wymierzenia) przez płatnika składek na ubezpieczenie społeczne, ale również dotyczy kwestii prawidłowego ustalenia wysokości wynagrodzenia będącego podstawą ich wymiaru. ZUS ma prawo do sprawdzenia zarówno tytułu do ubezpieczenia, np. umowy o pracę, jak i ważności jej poszczególnych postanowień. Może zakwestionować je, gdy pozostają w kolizji z prawem lub zasadami współżycia społecznego albo zmierzają do obejścia prawa. ZUS może także zakwestionować fakt wypłacenia wynagrodzenia w ogóle lub we wskazanej kwocie czy też prawidłowość jego wyliczenia. Oznacza to, że podczas kontroli inspektorzy ZUS mogą zakwestionować ważność zawartej umowy o pracę, jeżeli z zebranego materiału dowodowego będzie wynikało, iż umowa o pracę nie była wykonywana oraz wysokość ustalonego wynagrodzenia. ZUS może podważyć wysokość wynagrodzenia, gdy przykładowo pensja jednego z pracowników w wysokości 5 tys. zł istotnie odbiega od wynagrodzenia pozostałych osób (1 tys. zł) wykonujących w tej firmie podobną pracę i pracownik ten wkrótce po rozpoczęciu pracy korzysta z długiego zwolnienia lekarskiego.

Inspektorzy ZUS mogą również uznać, że umowa nazwana przez strony umową o dzieło jest faktycznie umową o świadczenie usług, do której zastosowanie mają przepisy dotyczące umowy zlecenia. Oczywiście taka zmiana pociąga za sobą obowiązki związane ze zgłoszeniem do ubezpieczeń oraz opłacaniem składek. Inspektor może również uznać, iż osoba, która wykonuje umowę zlecenia, faktycznie świadczy pracę na podstawie stosunku pracy. Oczywiście takie ustalenia muszą być poparte dowodami potwierdzającymi tę tezę.

Jeżeli wyniki kontroli wykazały rażące naruszenie przepisów prawa przez przedsiębiorcę, można przeprowadzić powtórną kontrolę w tym samym zakresie przedmiotowym w danym roku kalendarzowym, a czas jej trwania nie może przekraczać siedmiu dni

Inspektor kontroli ma prawo badać wszelkie księgi, dokumenty finansowo-księgowe i osobowe oraz inne nośniki informacji. Jednak warunkiem uzyskania dostępu do danych w nich zawartych jest ich związek z zakresem kontroli. Oznacza to, że inspektorowi kontroli nie przysługuje uprawnienie do przeglądania całości ksiąg i dokumentów finansowo-księgowych czy osobowych, lecz jedynie tych, które pozostają w związku z zakresem kontroli. Inspektorowi nie przysługuje np. prawo przeglądania wszystkich kontraktów zawierane przez płatnika.

W odniesieniu do płatników składek zalegających z zapłatą inspektor kontroli ma prawo dokonywać oględzin i spisu składników majątkowych. Uprawnienie ma służyć nie tylko uzyskaniu informacji o składnikach majątkowych, które mogą być przedmiotem zabezpieczenia rzeczowego, lecz także ustaleniu sytuacji majątkowej i finansowej dłużnika, co ma istotne znaczenie przy ubieganiu się o umorzenie zaległych składek.

W trakcie przeprowadzania kontroli inspektor ma prawo zabezpieczać zebrane dowody. Dokonuje tego poprzez:

● przechowanie ich u płatnika składek w oddzielnym, zamkniętym i opieczętowanym pomieszczeniu,

● opieczętowanie i oddanie na przechowanie płatnikowi składek lub jego pracownikowi za potwierdzeniem odbioru,

● zabranie do jednostki organizacyjnej ZUS za potwierdzeniem odbioru.

Inspektor kontroli podlega wyłączeniu z postępowania w razie stwierdzenia okoliczności, które mogą mieć wpływ na jego bezstronność. Jeśli zajdą takie okoliczności, płatnik powinien wystąpić z wnioskiem o jego wyłączenie do jednostki organizacyjnej ZUS, której inspektor jest pracownikiem. Wyłączony z postępowania inspektor kontroli może podejmować jedynie czynności niecierpiące zwłoki. W miejsce wyłączonego inspektora powinien zostać wyznaczony nowy. Nie może mieć to wpływu na wydłużenie czasu kontroli.

Płatnicy składek są zobowiązani:

● udostępnić wszelkie księgi, dokumenty i inne nośniki informacji związane z zakresem kontroli, które są przechowywane u płatnika oraz u osób trzecich w związku z powierzeniem tym osobom niektórych czynności na podstawie odrębnych umów,

● udostępniać do oględzin składniki majątku, których badanie wchodzi w zakres kontroli, jeżeli zalegają z opłatą należności z tytułu składek,

● sporządzić i wydać kopie dokumentów związanych z zakresem kontroli i określonych przez inspektora kontroli zakładu,

● zapewnić niezbędne warunki do przeprowadzenia czynności kontrolnych, w tym udostępnić środki łączności, z wyjątkiem środków transportowych, oraz inne niezbędne środki techniczne do wykonania czynności kontrolnych, którymi dysponuje płatnik,

● udzielać wyjaśnień kontrolującemu,

● przedstawić tłumaczenie na język polski sporządzonej w języku obcym dokumentacji finansowo-księgowej i osobowej przedłożonej przez płatnika składek.

Płatnicy składek muszą udostępnić inspektorowi kontroli wszelkie księgi, dokumenty i inne nośniki informacji związane z zakresem kontroli. Ciąży na nich ten obowiązek, gdy sami je przechowują, a także gdy są one u osób trzecich w związku z powierzeniem im wykonywania niektórych czynności na podstawie odrębnych umów. Inspektor kontroli może wyznaczyć kontrolowanemu płatnikowi odpowiedni termin na przedłożenie dokumentacji. Możliwe jest także przeprowadzenie kontroli dokumentacji w miejscu jej przechowywania, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami i nie pociąga za sobą dodatkowych kosztów, oraz nie spowoduje wydłużenia postępowania kontrolnego.

Inspektor może zażądać od płatnika sporządzenia kopii dokumentacji. Jeżeli natomiast dokumentacja finansowo-księgowa prowadzona jest w innym języku niż polski, płatnik musi przedstawić jej tłumaczenie na język polski. Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie wymaga dokonania tłumaczenia przez tłumacza przysięgłego.

Inspektorzy kontroli ZUS są zobowiązani do zachowania w tajemnicy (także po ustaniu zatrudnienia) wszelkich informacji, które uzyskali w związku z wykonywaniem obowiązków

ZUS przeprowadza kontrole płatników składek zobowiązanych do opłacania składek na ubezpieczenia społeczne (z wyłączeniem płatników opłacających składki wyłącznie na własne ubezpieczenie), z częstotliwością umożliwiającą dochodzenie należności z tytułu składek i wypłaconych świadczeń.

W myśl ogólnej zasady należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie dziesięciu lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. W uzasadnionych przypadkach kontrole płatników składek mogą być przeprowadzone w krótszych odstępach czasu. Natomiast kontrole płatników składek zobowiązanych do opłacania składek na własne ubezpieczenie przeprowadza się w uzasadnionych przypadkach - zwykle w razie stwierdzenia błędów w przekazywanej do ZUS dokumentacji ubezpieczeniowej lub nieterminowego opłacania składek.

Pewne ograniczenia w przeprowadzaniu kontroli płatnika będącego przedsiębiorcą wynikają z ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Po pierwsze, nie można (poza wyjątkami określonymi w art. 82, m.in. gdy przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia) podejmować i prowadzić więcej niż jednej kontroli działalności przedsiębiorcy. Po drugie, czas trwania wszystkich kontroli organu kontroli jest limitowany w danym roku kalendarzowym - zależy od tego, czy kontrolowany przedsiębiorca należy do mikroprzedsiębiorców, małych, średnich czy pozostałych przedsiębiorców. W odniesieniu do mikroprzedsiębiorców wynosi 12 dni roboczych, do małych przedsiębiorców - 18 dni roboczych, średnich przedsiębiorców - 24 dni roboczych, do pozostałych przedsiębiorców - 48 dni roboczych. Ograniczeń czasu kontroli nie stosuje się w ściśle określonych w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej przypadkach, m.in. gdy ratyfikowane umowy międzynarodowe stanowią inaczej oraz gdy przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia.

Określony czas trwania kontroli dotyczy poszczególnych organów kontroli. Zatem ZUS może kontrolować płatnika niezależnie od tego, jak długo w danym roku kontrolę przeprowadzały inne organy.

Czynności kontrolne przeprowadzane są co do zasady w siedzibie płatnika lub w miejscu prowadzenia działalności. Kontrola może być wykonana w miejscu prowadzenia działalności przez podmioty, którym płatnik powierzył wykonywanie niektórych czynności na podstawie odrębnych umów. Chodzi przede wszystkim o podmioty, które prowadzą tzw. obsługę kadrowo-płacową.

Jeżeli płatnik nie jest w stanie zapewnić warunków niezbędnych do przeprowadzenia kontroli lub gdy wymaga tego charakter czynności, to może się ona odbyć w terenowej jednostce organizacyjnej ZUS. Wtedy jednak płatnik musi wydać inspektorowi kontroli dokumenty związane z zakresem kontroli.

Inspektor kontroli w ramach wykonywania czynności kontrolnych może, na podstawie posiadanego upoważnienia, poruszać się po siedzibie płatnika oraz miejscach prowadzenia przez niego działalności, bez konieczności uzyskiwania odrębnych przepustek. Nie podlega rewizji osobistej przewidzianej w regulaminach wewnętrznych obowiązujących u płatnika składek. Nie jest natomiast zwolniony z obowiązku przestrzegania przepisów regulujących zasady bezpieczeństwa i higieny pracy.

Z przeprowadzonych czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół. Powinien zawierać m.in.: określenie zakresu kontroli, czas jej trwania, opis dokonanych ustaleń, pouczenie o prawie złożenia zastrzeżeń. Ustalenia pokontrolne zawarte w protokole stanowią podstawę do wydania decyzji administracyjnej. Jeżeli płatnik nie zgadza się z jej treścią, może odwołać się do sądu.

Przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną - wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Za przedsiębiorców uznaje się także wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej.

Za mikroprzedsiębiorcę uważa się przedsiębiorcę, który w co najmniej jednym z dwóch ostatnich lat obrotowych:

● zatrudniał średniorocznie mniej niż 10 pracowników oraz

● osiągnął roczny obrót netto ze sprzedaży towarów, wyrobów i usług oraz operacji finansowych nieprzekraczający równowartości w złotych 2 milionów euro, lub sumy aktywów jego bilansu sporządzonego na koniec jednego z tych lat nie przekroczyły równowartości w złotych 2 milionów euro.

Za małego przedsiębiorcę uważa się przedsiębiorcę, który w co najmniej jednym z dwóch ostatnich lat obrotowych:

● zatrudniał średniorocznie mniej niż 50 pracowników oraz

● osiągnął roczny obrót netto ze sprzedaży towarów, wyrobów i usług oraz operacji finansowych nieprzekraczający równowartości w złotych 10 milionów euro, lub sumy aktywów jego bilansu sporządzonego na koniec jednego z tych lat nie przekroczyły równowartości w złotych 10 milionów euro.

Za średniego przedsiębiorcę uważa się przedsiębiorcę, który w co najmniej jednym z dwóch ostatnich lat obrotowych:

● zatrudniał średniorocznie mniej niż 250 pracowników oraz

● osiągnął roczny obrót netto ze sprzedaży towarów, wyrobów i usług oraz operacji finansowych nieprzekraczający równowartości w złotych 50 milionów euro, lub sumy aktywów jego bilansu sporządzonego na koniec jednego z tych lat nie przekroczyły równowartości w złotych 43 milionów euro.

W protokole pokontrolnym inspektor ustalił, iż płatnik nie opłacał składek od składnika wynagrodzenia, od którego składki powinny być opłacane. Płatnik nie zgadza się z tymi ustaleniami. ZUS wydał decyzję w przedmiocie podstawy wymiaru składek. Płatnik może się od niej odwołać do sądu w ciągu miesiąca od jej otrzymania. Odwołanie musi wnieść na piśmie do jednostki organizacyjnej ZUS, która wydała decyzję, lub do protokołu sporządzonego przez tę jednostkę. Odwołanie wnosi się w terminie miesiąca od dnia doręczenia decyzji.

W terminie 14 dni od daty otrzymania protokołu płatnik może wnieść na piśmie zastrzeżenia co do ustaleń w nim zawartych. O sposobie ich rozpatrzenia płatnik informowany jest na piśmie. Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie określa terminu, w jakim inspektor zobowiązany jest rozpatrzyć zgłoszone zastrzeżenia. Jednak biorąc pod uwagę treść art. 123 ustawy systemowej (odsyłającej do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a.), należy przyjąć, że zastrzeżenia powinny być rozpatrzone bez zbędnej zwłoki (art. 35 par. 1 k.p.a.). Jeżeli jednak do rozpatrzenia zastrzeżeń konieczne jest podjęcie dodatkowych czynności, to rozpatrzenie sprawy powinno nastąpić w terminie nie dłuższym niż miesiąc, chyba że sprawa należy do szczególnie skomplikowanych - wówczas powinna być załatwiona nie później niż w ciągu dwóch miesięcy.

Michał Jarosik

gp@infor.pl

Podstawa prawna

Art. 77-84 c ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz.U. z 2007 r. nr 155, poz. 1095 z późn. zm.).

Art. 83, 86-97 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2007 r. nr 11, poz. 74 z późn. zm.).

Rozporządzenie Rady Ministrów z 30 grudnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu przeprowadzania kontroli płatników składek (Dz.U. nr 164, poz. 1165).