Przesunięcie składek z OFE do ZUS to prowizorka

● Po pierwsze rząd musi liczyć się z tym, że dług publiczny w ciągu kilku najbliższych lat przekroczy próg 55 proc. PKB, co spowoduje obowiązek gwałtownego równoważenia budżetu. To trudna spuścizna, jaką rząd dostał po poprzednikach.

Jednak przeniesienie pieniędzy z zarządzanych przez powszechne towarzystwa emerytalne (PTE) indywidualnych kont Polaków w OFE do kont zarządzanych przez ZUS (ma tam trafiać nie 12,22 proc. podstawy wymiaru składki, ale 16,52 proc.) ma być sztuczką księgową pozwalającą odsunąć to zagrożenie o parę lat. Jest to możliwe dzięki temu, że środki przepływające przez konta w OFE podlegają tzw. rachunkowości memoriałowej, która ujmuje przyszłe zobowiązania emerytalne. W ZUS jest inaczej - stosuje się tam rachunkowość kasową, która tych zobowiązań nie uwzględnia. Inne rachunkowe ujęcie obu kont rodzi pokusę, aby jak największa część składki przepływała przez te drugie konta, a mniejsza przez te pierwsze.

Księgowe przesunięcie obniża (wyemitowane) zadłużenie państwa, co wywołuje złudzenie oszczędności. W rzeczywistości jednak faktyczne zobowiązania systemu emerytalnego pozostają te same, bo prawo do emerytury wynikające z zapisu tej samej kwoty na koncie zarządzanym przez ZUS i PTE nie zmienia się, a zobowiązania publiczne nawet rosną w porównaniu z sytuacją (zakładaną w reformie emerytalnej), w której udział obligacji polskiego rządu w portfelach OFE na przestrzeni lat będzie spadał. To sztuczka, która pozwala na formalne ominięcie problemów konstytucyjnych oraz pozornie ułatwia drogę do euro.

Ważnym makroekonomicznym skutkiem reformy emerytalnej jest spadek emerytalnych zobowiązań publicznych do 2050 r. z ok. 450 proc. do ok. 200 proc. PKB. Miały one ulegać dalszemu ograniczeniu przez stopniowe zwiększanie skali zaangażowania środków lokowanych w ramach OFE w instrumenty sektora prywatnego, a zmniejszanie (docelowo do zera) skali środków lokowanych w obligacjach skarbowych. Kolejne rządy, choć zdawały sobie sprawę z zasadności tej idei, pod presją bieżącego budżetu odkładały jej realizację w czasie. Pomysł przeniesienia dużej części składki emerytalnej z OFE do ZUS radykalnie ją kwestionuje. Jeśli zostanie zrealizowany, długoletnie zobowiązania ciążące na państwie radykalnie wzrosną. Dzisiejsza ulga w finansach publicznych oznacza większe podatki jutro.

● Drugi powód propozycji ministrów jest związany z pierwszym, choć w oficjalnych komunikatach deklarowany znacznie mniej chętnie. W związku z trwałym deficytem budżetowym rząd musi każdego roku emitować coraz więcej obligacji, aby sprostać bieżącym zobowiązaniom oraz zapewnić spłatę i obsługę przeszłego zadłużenia. Niezbilansowanie budżetu pogłębiło się w ostatnich 5 latach za sprawą pochopnych decyzji podatkowo-wydatkowych podjętych w oczekiwaniu na wieloletnią prosperity, która nie nadeszła. W rezultacie potrzeby pożyczkowe wzrosły, podobnie jak ból głowy ministra finansów, który musi na co dzień zapewniać terminowość wypłat w sferze publicznej.

Zapewnienie popytu na obligacje jest więc palącą potrzebą, której nie może ignorować. Ministra niepokoi, że gwarantowana w UE swoboda przepływów kapitałowych spowoduje, że za kilka lat stuprocentowo pewny popyt na obligacje zgłaszany przez PTE (w imieniu członków OFE) znacznie się zmniejszy, a kłopoty z bieżącym finansowaniem płynności budżetu wzrosną. Zapobieżenie temu zagrożeniu przez gwałtowne zmniejszenie strumienia pieniędzy trafiającego do OFE jest pokusą, której trudno się oprzeć.

● Trzecim motywem, na który ministrowie powoływali się w pierwszym rzędzie, było ograniczenie kosztów dla przyszłych emerytów. Proponowane rozwiązanie ma zmniejszyć te koszty. Zgadzamy się, że problem opłat pobieranych przez PTE wymaga dyskusji. Naszym zdaniem jednak sprawa ta to spór między regulatorem rynku a PTE, który musi być rozwiązany w sposób najlepiej służący pracującym i oszczędzającym w OFE Polakom, lecz którego nie należy łączyć z bieżącymi i przyszłymi problemami budżetu. Nie chcemy w tym tekście włączać się w tę dyskusję. Zwracamy jedynie uwagę, że opłaty zostały właśnie o połowę obniżone, a jeśli rząd chce pójść dalej, to nie musi w tym celu zabierać ludziom środków z kont w OFE, od których te opłaty są naliczane.

Podział systemu emerytalnego na dwie części miał na celu dywersyfikację, a nie porównywanie co roku, która z nich (przypis podatkowy czy też rynki finansowe) lepiej służy pomnażaniu stanu kont. Wiemy z góry, że wyniki ZUS i OFE będą się przeplatać. "Bezpieczeństwo dzięki różnorodności", to hasło reformy, które dobrze oddaje jej cel. Jeśli mamy mówić o podziale ryzyka, składki przepływające przez obie części systemu muszą być więc porównywalne co do swojej wielkości.

Co szczególnie istotne, a często pomijane w dyskusjach dotyczących reformy finansów publicznych i reformy emerytalnej, nowy system będzie wspierać wzrost gospodarczy w Polsce, dzięki podniesieniu stopy oszczędności krajowych. To bardzo ważny efekt dotyczący tej części portfeli funduszy emerytalnych, która składa się z instrumentów innych niż obligacje rządowe. To są realne środki służące finansowaniu inwestycji sektora prywatnego.

Ograniczanie tej puli przez narzucone prawem restrykcyjne limity portfelowe oraz systemy benchmarkowe zniechęcające PTE do aktywnego poszukiwania celów inwestycyjnych utrudnia budowę pogłębionego rynku instrumentów dłużnych dla firm - dobrej alternatywy dla systemu bankowego. Pamiętajmy, że to właśnie niskie oszczędności są jedną z najważniejszych barier wzrostu. Utrzymywanie dużych deficytów strukturalnych w budżecie oraz próby czysto księgowego ich załatania podmywają fundamenty rozwoju Polski, idąc pod prąd makroekonomicznemu sensowi reformy.

Od lat postulujemy zmniejszenie udziału obligacji skarbowych w portfelach OFE. Byłoby to łatwiejsze, gdyby państwo zrównoważyło dochody i wydatki publiczne. Rolowaniem długu zajmuje się ZUS. Robienie tego samego przez PTE w imieniu członków OFE nie ma sensu.

Propozycja przeniesienia tej części portfela funduszy, która składa się z obligacji do ZUS jest wynikiem spojrzenia statycznego, wedle którego obecny udział obligacji rządowych w portfelach OFE miałby zostać niezmienny. Nic bardziej błędnego - obowiązkiem regulatora rynku jest taka zmiana prawa, aby rzeczywiste rozdzielenie obu części systemu stało się ciałem.

Pieniądze zabrane ludziom z kont w OFE i przekazane do ZUS nigdy nie zostaną zamienione w realne aktywa inwestycyjne. Świadomość tego powinna skłonić decydentów do wycofania się z proponowanych planów.

Projektując zmiany w powszechnym systemie emerytalnym, miejmy na uwadze fundamentalne wartości formujące założenia reformy:

Więcej pieniędzy na kontach w OFE, a mniej w ZUS to mniejsza skala zamiatania pod dywan, lepsza wiedza o rzeczywistym stanie finansów publicznych i bardziej racjonalne decyzje.

Rządzący zawsze podlegają presji bieżących problemów, a w ich interesie jest wygranie kolejnych wyborów, podczas gdy interes pracujących obejmuje kilka dziesięcioleci. Ta niespójność czasowa wymaga, by system emerytalny był chroniony przed krótkowzrocznymi, dyskrecjonalnymi interwencjami politycznymi. Los Funduszu Rezerwy Demograficznej jest właśnie przykładem sytuacji, w której krótkookresowy interes polityczny wygrał z długookresowym interesem publicznym.

Politycy dążą (czasem bezwiednie) do zagarniania coraz rozleglejszych obszarów życia społecznego pod kuratelę instytucji państwa. Nie twierdzimy, że za przedstawioną propozycją stoją motywy etatystyczne. Niewątpliwie jednak stwarza ona poważne zagrożenie, że taki etatyzm wbrew najlepszym intencjom jej twórców pojawi się w przyszłości. Otwiera ona bowiem ponownie puszkę Pandory z pomysłami, wedle których rola państwa w życiu Polaków powinna rosnąć, a sfera indywidualnych wyborów maleć.

To bardzo ważny element jego funkcjonowania, który opiera się na stabilności umowy międzypokoleniowej. Jego nadwyrężenie może prowadzić do unikania płacenia składek. Fundusze emerytalne nie są centrum nowego systemu, lecz tylko jednym z jego elementów. W powszechnej świadomości to one jednak są kwintesencją reformy. Dlatego opinia publiczna odczytuje ostatnią propozycje jako jego demontaż.

Problemy finansów publicznych są spuścizną przeszłości i rozumiemy, że odpowiedzialny rząd próbuje różnych dróg ich rozwiązywania. Zgadzając się z niektórymi elementami diagnozy niedoskonałości funkcjonowania systemu emerytalnego, nie możemy jednak podzielić opinii, że to on odpowiada za kłopoty w budżecie.

Przyczyna leży gdzie indziej - jest nią prowadzona od lat polityka fiskalna, oparta na złudzeniu niezmiennie wysokiego wzrostu gospodarczego i odkryciu sekretu darmowego obiadu, większych wydatków przy niższych podatkach.

Z powodu przesunięcia zobowiązań z jawnych do ukrytych dług się nie zmniejszy. Prędzej czy później trzeba będzie wygenerować środki, aby go spłacić. Dziś, dzięki nowemu systemowi emerytalnemu, w długiej perspektywie generowana jest nadwyżka pierwotna powyżej 1 proc. PKB. Proponowana zmiana zmienia ją w deficyt. Interesy Polaków i budżetu stanowią istotne wartości w ramach prowadzonej polityki publicznej. Przeciwstawianie ich sobie nawzajem jest niepotrzebnym błędem.

Od lat apelujemy o dokończenie reformy emerytalnej, zwracając także uwagę, że to dzięki niej zmierzenie się z nierównowagą budżetową wymaga zdecydowanych działań w zupełnie innych sferach niż system emerytalny. Nie odsuwajmy tego problemu, udając, że jak zamkniemy oczy i przełożymy środki z jednego konta na drugie, to on zniknie. Zaproponowaliśmy pakiet propozycji, które pomogą ministrowi finansów w złapaniu oddechu tak potrzebnego w sytuacji naprawiania zaszłości w finansach publicznych, a jednocześnie nie spowodują destrukcji systemu emerytalnego. Przedstawiamy też konstruktywne propozycje dla wzrostu efektywności wynikowej i kosztowej OFE oraz zarządzających nimi PTE. Chcemy w ten sposób zainicjować debatę publiczną o tym, jak zabezpieczyć interes obecnych i przyszłych pokoleń, a nie będzie się ona jednak koncentrowała na bieżących kłopotach budżetu.

Nie podmyją one, w przeciwieństwie do tej propozycji, fundamentów nowego systemu emerytalnego.

Definicja długu publicznego zawarta w ustawie o finansach publicznych i stosowana do celów określenia tzw. progów ostrożnościowych 50, 55 i 60 proc. PKB jest pewną konwencją. Według niej niektóre zobowiązania państwa są jawnie zaliczane do długu, a inne nie.

Faktyczny całkowity dług, a więc suma wszystkich zobowiązań państwa polskiego wobec stron trzecich, które będą musiały zostać w przyszłości spłacone przez wyższe podatki lub ograniczenie wydatków, jest znacznie większy niż to, co definiuje ustawa i o co się troszczy minister finansów, motywując swoje propozycje. Trzeba więc zmienić tę konwencję w sposób wewnętrznie spójny z długookresowymi założeniami reformy emerytalnej. Proponujemy, aby w miejsce jednej definicji długu publicznego wprowadzić kilka różnych, z których każda miałaby inną interpretację i inny sens ekonomiczny, a przez to służyła innym celom:

● całkowity dług publiczny (dług wyemitowany powiększony o część gwarancji Skarbu Państwa oraz zobowiązania publiczne systemu emerytalnego wynikające z zapłaconych składek z wyłączeniem wzajemnych zobowiązań jednostek sektora finansów publicznych) - jego rozmiary pokazują skalę wieloletniego ciężaru fiskalnego nałożonego na obecne i przyszłe pokolenia pracujących i płacących podatki w konsekwencji już podjętych przez państwo zobowiązań;

● nieemerytalny dług publiczny - dług jawny pomniejszony o obligacje Skarbu Państwa (niebędące obligacjami Buchanana, o których poniżej) znajdujące się w portfelach OFE oraz powiększony o część gwarancji Skarbu Państwa - skala tego długu ujawniałaby te zobowiązania o charakterze nieemerytalnym. Jest zasadne, aby to właśnie ten dług był brany pod uwagę przy liczeniu progów ostrożnościowych w ustawie o finansach publicznych. W warunkach tego roku oddaliłoby to nas od progów ostrożnościowych o blisko 9 proc. PKB. Dzięki wdrożeniu tej propozycji rząd zyskałby około 3 do 5 lat na dokonanie pełnej reformy równoważącej dochody i wydatki publiczne - reformy, której polscy politycy konsekwentnie unikają od wielu lat, czego konsekwencją są obecne kłopoty ministra finansów;

● emerytalny dług publiczny, równy różnicy między całkowitym a nieemerytalnym długiem publicznym - ujawniałby on skalę zobowiązań Skarbu Państwa wynikającą z nabytych już uprawnień emerytalnych Polaków, co pozwoliłoby w sposób racjonalny oceniać dorobek reformy emerytalnej i rozmawiać o jej ewentualnych modyfikacjach.

Zawarcie w ustawie o finansach publicznych wszystkich proponowanych definicji pozwoli na ekonomicznie uczciwe ujęcie całego zagadnienia. Największą rewolucją konceptualną może być nałożenie na państwo obowiązku jawnego publikowania rozmiarów swoich zobowiązań w rozbiciu na poszczególne ich rodzaje. Im większa część przyszłych zobowiązań jest nam znana, a także im dokładniej rozumiemy, jakie jest ich źródło, tym większa jest szansa, że właściwie będziemy zarządzać budżetem.

W szczególności dotyczy to długu generowanego w ramach powszechnego systemu emerytalnego. Jednym z celów reformy było jego ujawnienie. W pełni została ujawniona jedynie ta jego część, która wiąże się z przepływem składek przez konta w OFE.

Nieco mniej jawne dla wielu uczestników rynku są składki przepływające przez część zarządzaną przez ZUS. Choć powiększają one całkowite zobowiązania państwa, nie są one jednak brane przy liczeniu długu w rozumieniu ustawy o finansach publicznych i progów ostrożnościowych w niej zawartych.

Taka sytuacja zachęca do manipulacji księgowych, które pozornie poprawiają sytuację budżetu, choć w rzeczywistości ją pogarszają. Lekarstwem jest ujawnienie całości publicznych zobowiązań emerytalnych w różnych jej wymiarach i dostosowanie reguły fiskalnej zawartej w progach ostrożnościowych do jej ekonomicznego sensu.

Naszym zdaniem szczególnie ważne jest, by nie tylko liczyć i publikować dług publiczny w kilku różnych definicjach, ale także by nadać mu odpowiednio wysoką rangę ustawową. Byłoby to odpowiednio mocniejsze, gdyby dług emerytalny miał swój prawny wymiar w postaci wyemitowanych, choć niepodlegających obrotowi obligacji oprocentowanych, np. tak jak obecnie oprocentowane są konta zarządzane przez ZUS.

Takie obligacje noszą nazwę obligacji Buchanana. Przekazanie ZUS "buchananów" w niczym nie zmieniłoby funkcjonowania samej instytucji. Zmieniłoby jednak postrzeganie tego, co robi. W rzeczywistości bowiem wobec systemu emerytalnego ZUS jest po prostu PTE, które nie wykorzystuje rynków, a prowizję otrzymuje w podatkach. Z drugiej strony narzucenie na OFE obowiązku lokowania nadwyżki nieulokowanej w aktywach sektora prywatnego w formie obligacji Buchanana jest bardziej kontrowersyjne. Krok ten pozwoliłby jednak rozwiązać problem kosztów zarządzania portfelem obligacji - mógłby on być niemal zerowy, co przyniosłoby bezpośrednie korzyści dla pracujących. Wyeliminowaniu ulec mogłaby także znaczna część kosztów Ministerstwa Finansów związanych z organizacją samej emisji obligacji.

Ze względu na to, że nałożenie na PTE obowiązku lokowania części składek w "buchananach" byłyby w wypadku OFE znacznie bardziej radykalną zmianą niż w wypadku ZUS, ponieważ teraz taki obowiązek dotyczy notowanych na rynku finansowym papierów Skarbu Państwa, a nie instrumentów nierynkowych, to operacja ta (o ile zostanie wybrana) powinna być dokonana w sposób maksymalnie elastyczny.

Po pierwsze obowiązek nabywania określonej puli obligacji dedykowanych powinien być początkowo nie większy niż obecny udział w portfelach obligacji Skarbu Państwa, a dodatkowo powinien on być stopniowo (wg z góry określonej sekwencji) łagodzony aż do całkowitego wygaszenia.

Po drugie nowo określony mechanizm porównywania wyników funduszy nie powinien w żaden sposób bezpośredni albo pośredni skłaniać PTE do lokowania aktywów OFE w tym instrumencie, tak by jedynym źródłem wpływu regulacji na strukturę portfela były limity inwestycyjne.

Po trzecie PTE powinny mieć możliwość elastycznego wyjścia z tej inwestycji (po uwzględnieniu limitów), gdyby uznały, że taki jest interes członków OFE. Obligacje dedykowane jako obligacje nierynkowe nie podlegałyby bowiem obrotowi, a więc krępowałyby swobodę inwestycyjną PTE w imieniu OFE. Minister finansów powinien więc gwarantować odkup tych instrumentów po zaistnieniu odpowiednio określonych okoliczności.

Proponowane rozwiązanie odnosi się do krajowej definicji długu publicznego. Zdajemy sobie sprawę, że jak na razie zgodnie z przyjętą przez Eurostat klasyfikacją aktywa OFE nie będą odliczone od długu w metodologii ESA, co prowadzi do trudności w spełnieniu kryteriów z Maastricht. Trudności te mogą zostać przezwyciężone przez działania konsolidacyjne w innych niż emerytalny obszarach fiskalnych budżetu.

Należy jednak wznowić poważną dyskusję europejską na poziomie politycznym dotyczącą traktowania długu ukrytego systemów społecznych. Wydaje się, że rzetelne ujęcie tej problematyki w polskim prawie bardzo ułatwi nawiązanie dialogu z innymi krajami UE, choć niekoniecznie od razu odniesiemy w niej sukces.

Przeniesienie jej na wyższy poziom (warto wykorzystać w tym celu polską prezydencję w Unii) pozwoli na nadanie odpowiednio wyższej rangi informacji o tym, że większość starych krajów UE ma znacznie większe zobowiązania ukryte od Polski. Pozwoli to na lepszą ocenę długookresowej stabilności finansów publicznych UE, co może zmienić punkt widzenia w przypadku dyskusji o kryteriach wejścia w strefę euro.

Zadaniem systemu emerytalnego jest zapewnienie jak największej wysokości emerytury za zapłacone w trakcie kariery zawodowej składki. Aby ten cel osiągnąć, w systemie OFE trzeba stwarzać warunki, w których z jednej strony koszt funkcjonowania systemu jest relatywnie niski, a z drugiej strony osiągana stopa zwrotu relatywnie wysoka, przy określonym poziomie bezpieczeństwa lokat.

Pamiętajmy, że ważniejsza jest tu efektywność - obniżenie prowizji od składki o 1 pkt proc. oznacza zwiększenie kapitału po 45 latach o nieco ponad 1 proc., podczas gdy zwiększenie stopy zwrotu netto o zaledwie 0,1 pkt proc. skutkuje jego wzrostem o 2,3 proc.

Dotychczasowe zmiany, które zachodziły w systemie, dotyczyły głównie wielkości i sposobu pobieranych opłat. Kolejne modyfikacje powinny więc skupić się na poprawie efektywności inwestowania. Osiągnięcie tego celu wymaga:

● wprowadzenia subfunduszy, w których ryzyko dostosowane byłoby do fazy życia osoby oszczędzającej na emeryturę - w okresie około 10 lat przed wiekiem emerytalnym aktywa te powinny być lokowane w większym stopniu w instrumenty o stałej stopie zwrotu (np. obligacje korporacyjne);

● dążenia do zwiększenia możliwości inwestowania w krajowe i zagraniczne akcje dla osób młodszych - inwestycje te cechują się znacznie wyższą oczekiwaną stopą zwrotu (przy jednocześnie większej jej zmienności);

● uelastycznienia możliwości inwestowania;

● stopniowego zwiększania (w zależności od orzeczenia ETS) możliwości inwestowania aktywów członków OFE na rynkach UE.

(punktu odniesienia do porównywania wyników) do oceny efektywności inwestycji OFE, który powinien być relatywnie prosty, z góry zadając pożądaną stopę zwrotu - na przykład powiązaną ze wzrostem PKB.

Nadzór nad portfelem powinien odbywać się przez weryfikowanie wyników w danym roku i rozliczanie PTE (karę za wynik poniżej benchmarku i naliczenie wynagrodzenia za sukces). Mechanizm jednocześnie musi być tak skonstruowany, aby nie prowadził do wymuszania określonej struktury portfela oraz kopiowania jego struktury w ślad za największymi OFE.

premiującego osiąganie dobrych wyników inwestycyjnych w dłuższym horyzoncie i kar za osiąganie zwrotu poniżej benchmarku. Można przyjąć wynagrodzenie składające się z dwóch komponentów:

● wynagrodzenia ryczałtowego zróżnicowanego dla części portfela inwestowanej pasywnie i aktywnie. W pierwszym wypadku wynagrodzenie powinno być małe, w drugim można je zwiększyć. Proponujemy, aby opłata od składki pokrywała narzucone przez ustawy koszty systemowe PTE, zaś wynagrodzenie ryczałtowe pozostałe koszty PTE;

● wynagrodzenia za sukces, liczonego od zwrotu netto po odjęciu kosztów ryczałtowych, związanego z przekroczeniem benchmarku, które powinno być premiowane w dłuższym okresie - na przykład 5-letnim, tak by wyeliminować przecenianie jednorazowych sukcesów.

Każde ograniczenie, benchmark, zasada wynagradzania ma swoje wady i zalety, dlatego konkretne techniczne już propozycje wymagają analizy tego, jakie wartości są najbardziej istotne z punktu widzenia obywateli. Poważna dyskusja wokół tych tematów jest potrzebna dla określenia kierunków decyzji. Dobre rozwiązania w tym obszarze podniosą rzeczywistą efektywność zarządzania środkami przepływającymi przez konta zarządzane przez PTE, nie będą potrzebne dyskusje zastępcze, populizm i dezorientacja społeczeństwa w zakresie systemu emerytalnego. Przejrzystość systemu emerytalnego - zarówno w części ZUS, jak i OFE - jest, jak mówiliśmy, jedną z głównych wartości systemu emerytalnego.

Marek Góra*

Agnieszka Chłoń-Domińczak**

Maciej Bukowski***

SGH, współtwórca reformy emerytalnej

SGH, była wiceminister pracy i polityki społecznej

SGH, prezes Instytutu Badań Strukturalnych