Gminy nie spieszą się ze zmianą uchwał dotacyjnych

@RY1@i02/2016/214/i02.2016.214.18300190c.801.jpg@RY2@

Artur Radwan artur.radwan@infor.pl

Od 1 września br. obowiązuje ustawa z 23 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1010). Część tej nowelizacji dotyczy dotowania niepublicznych placówek przez gminy. Te przepisy wchodzą w życie od 1 stycznia 2017 r. Zmiany przepisów wymuszają podjęcie przez organy wypłacające dotacje nowych uchwał w sprawie dotacji. Samorządy muszą tego dokonać na podstawie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Co więcej, wejście tych aktów w życie powinno nastąpić najpóźniej 1 stycznia 2017 r. Jednak dla prywatnych placówek oświatowych jest bardzo ważne, aby zapoznać się z nowymi szczegółowymi regulacjami odpowiednio wcześniej. Nie mamy dla nich dobrych informacji, znaczna część uchwał zostanie podjęta dopiero w grudniu.

A czas ucieka

Z krótkiego rozeznania, które przeprowadziliśmy w samorządach, wynika, że wiele gmin z uchwaleniem nowych przepisów czeka do ostatniej chwili.

- Rozpoczęliśmy dopiero pracę nad nową uchwałą i w połowie listopada będziemy znali jej szczegóły - przyznaje Henryk Grodecki, naczelnik wydziału edukacji urzędu miasta w Białej Podlaskiej. Z kolei Augustyn Okoński, dyrektor wydziału oświaty urzędu miasta Chełma, wskazuje, że w jego gminie jeszcze nie rozpoczęły się prace nad zmianą w uchwale dotacyjnej. Dopiero na grudzień podjęcie uchwały w tej sprawie zaplanował Olsztyn.

Anna Rudawska z urzędu miasta w Poznaniu również przyznaje, że projekt nowelizacji uchwały w sprawie dotowania zostanie skierowany na sesję w grudniu br. W urzędzie miasta w Gdańsku także przygotowywany jest dopiero projekt zmiany do uchwały. Znajdzie się tam też tryb i zakres kontroli prawidłowego wykorzystywania środków przez placówki.

Jak podkreśla Antoni Pawlak, rzecznik prezydenta Gdańska, zmiany w uchwale będą przede wszystkim dotyczyły:

● wprowadzenia słownika pojęć porządkujących system dotowania,

● doprecyzowania i dostosowania podstawy prawnej dotowania,

● doprecyzowania przepisów dotyczących rozliczania między gminami,

● wprowadzenia zasad dotowania zajęć rewalidacyjno-wychowawczych,

● zmiany w sposobie wykorzystania dotacji.

Antoni Pawlak jest zdania, że nowe przepisy doprecyzowują sposób określania kwoty dotacji. Chodzi przede wszystkim o wprowadzenie określenia statystycznej liczby uczniów, podobnie jak i planowanych wydatków będących podstawą do naliczenia dotacji dla niepublicznych szkół i placówek.

W oczekiwaniu na aplikację

Samorządowcy wskazują też, że dużym ułatwieniem będzie wprowadzenie przez Ministerstwo Edukacji Narodowej elektronicznej aplikacji do ustalenia najbliższej gminy. Artykuł 78a ust. 1-14 znowelizowanej ustawy podaje dość skomplikowany sposób określenia najbliższej gminy prowadzącej odpowiednio przedszkole, szkołę podstawową, w której zorganizowano oddział przedszkolny, szkołę danego typu i rodzaju i szkołę, w której zorganizowano internat. Na razie resort pracuje nad tym rozwiązaniem, chociaż, jak się dowiedzieliśmy, do stycznia ma być ono gotowe.

- Aplikacja pomoże urzędnikom ustalić odpowiednią jednostkę, a jednocześnie da organom prowadzącym niepubliczne placówki możliwość zweryfikowania działań urzędu w tym zakresie - wyjaśnia Marta Kufel z urzędu miasta w Szczecinie. - Drugą niezmiernie ważną sprawą jest to, że nowelizacja wprowadziła zasady ustalania wysokości dotacji w sytuacji, gdy na początku roku, w którym ustalana jest dotacja, jednostki samorządu terytorialnego nie mają jeszcze informacji o ostatecznych kwotach subwencji oświatowej.

- Na etapie planowania budżetu na rok 2017 trudno nam jest określić skutki finansowe wprowadzanej ustawą zasady dotyczącej aktualizacji podstawowej kwoty dotacji i statystycznej liczby uczniów oraz skutki konieczności wyrównywania od początku roku kwoty dotacji, jeżeli aktualizacje dotacji spowodują zmiany jej wysokości - uważa z kolei Anna Rudawska.

Nowe definicje i dwukrotna aktualizacja

Do ostatniej chwili nie czekają natomiast radni Szczecina, którzy już 22 listopada br. zamierzają podjąć uchwałę, która uwzględni zmiany ustawowe w zakresie dotowania.

- Nowelizacja ustawy o systemie oświaty wprowadziła zmiany, które wymusiły zawarcie nowych zapisów w uchwałach miasta. Wprowadzono m.in. termin podstawowej kwoty dotacji, dodano określenie statystycznej liczby uczniów, wprowadzono zasadę dwukrotnej w ciągu roku aktualizacji dodatkowej kwoty dotacji oraz zasady publikowania w Biuletynie Informacji Publicznej informacji związanych z udzielanymi dotacjami, tj. o podstawowej kwocie dotacji oraz statystycznej liczbie uczniów - wskazuje Marta Kufel ze szczecińskiego urzędu. - Cieszy nas, że po zmianach uchwał podmioty dotowane będą otrzymywały dotacje na uczniów zgodnie z danymi zawartymi w miesięcznej informacji o faktycznej, a nie jak dotychczas, planowanej liczbie uczniów według stanu na pierwszy roboczy dzień danego miesiąca. Zasada ta nie dotyczy szkół otrzymujących dotację na każdego ucznia uczestniczącego co najmniej w 50 proc. obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu - dodaje. Przy wprowadzaniu zmian dostosowujących uchwałę do ustawy radni ze Szczecina chcą też uwzględnić zalecenia wydziału kontroli i audytu wewnętrznego urzędu dotyczące sposobu przeprowadzania kontroli oraz dokumentowania czynności kontroli w zakresie prawidłowości pobrania i wykorzystywania dotacji.

Nierozwiązane problemy

Samorządy wskazują jednak, że wciąż w ustawie o systemie oświaty nie doprecyzowano pojęć "typ i rodzaj" szkoły, które mają ogromne znaczenie przy wyliczaniu podstawowych kwot dotacji przysługujących niepublicznym placówkom.

W listopadzie uchwałę dotacyjną mają też podjąć lubelscy radni, choć jednak miasto już teraz ma pewne wątpliwości co do nowych przepisów. - Problematyczna przy stosowaniu nowych przepisów może być m.in. konieczność dochodzenia zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w konsekwencji wyrównywania stawki dotacji od początku roku po aktualizacji podstawowej kwoty dotacji w październiku danego roku - mówi Olga Mazurek-Podleśna z urzędu miasta w Lublinie. I postuluje, że dalsze zmiany powinny zmierzać do dotowania jednostek oświatowych w oparciu o część oświatową subwencji ogólnej, a nie w oparciu o wydatki bieżące, zwłaszcza z innych gmin lub powiatów.

Prace nad uchwałą trwają też w Krakowie i tam też pojawiają się pewne zastrzeżenia. - Samorządy muszą mieć na względzie, że część istotnych zmian wprowadzonych w ustawie o systemie oświaty nie dotyczy kwestii mieszczących się w zakresie regulacji uchwał dotacyjnych. Są to m.in. kwestie dotyczące uprawnienia do wstrzymania przekazywania dotacji określonym podmiotom w przypadku utrudniania lub udaremniania czynności kontrolnych (po bezskutecznym upływie terminu, w którym wezwano dyrektora lub organ prowadzący do zaprzestania tych działań) - zaznacza Jan Machowski, rzecznik prezydenta Krakowa. Jego zdaniem pożądana z kolei przez jednostki samorządu terytorialnego zmiana wprowadzona ustawą z 23 czerwca 2016 r. polega na rozszerzeniu kręgu podmiotów, wobec których można dokonać takiego wstrzymania.

- Kuriozalne czy raczej absurdalne w kontekście zmian jest też to, że art. 27 ww. ustawy nakazuje stosować - do czynności podejmowanych w związku z udzielaniem dotacji na rok 2017, których część, rzecz jasna, jest podejmowana w roku 2016 - przepisy, które wejdą w życie dopiero 1 stycznia 2017 r., czyli w roku 2016, nie obowiązują i obowiązywać nie będą - zauważa Machowski.

Również w Białymstoku urzędnicy przyznają, że nowe przepisy nie rozwiązały wszystkich problemów. - Trudnością, która nie została rozwiązana, zostaje obliczanie podstawowej kwoty dotacji dla szkół policealnych, które są w tym samym rozdziale klasyfikacji budżetowej co zasadnicze szkoły zawodowe i technika. W większości szkoły te wchodzą w skład zespołów szkół, w których szkoły policealne, zasadnicze szkoły zawodowe i technika funkcjonują jednocześnie - wyjaśnia Anna Kowalska z urzędu miasta w Białymstoku. - A przecież do tych szkół przypisany jest ten sam dyrektor, nauczyciele, pracownicy administracji i obsługi, ponoszone są wspólne koszty administracyjne na utrzymanie budynku, media itp. Obliczenie rzeczywistego wydatku poniesionego na funkcjonowanie wyłącznie szkoły policealnej sprawia duże kłopoty i nigdy do końca nie wiadomo, czy obliczenia te są rzetelne - dodaje.

Samorządy wskazują, że w ustawie o systemie oświaty wciąż nie doprecyzowano pojęć "typ i rodzaj" szkoły, a ma to ogromne znaczenie przy wyliczaniu podstawowych kwot dotacji przysługujących niepublicznym placówkom.

Zmiany przepisów wymuszą podjęcie przez organy wypłacające dotacje nowych uchwał w tej sprawie. Samorządy muszą tego dokonać na podstawie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Wejście w życie tych aktów powinno nastąpić najpóźniej 1 stycznia 2017 r.

Ministerstwo Edukacji Narodowej zamierza wprowadzić elektroniczną aplikację pozwalającą prawidłowo określić najbliższą gminę (w kontekście wydatków ponoszonych na ucznia w razie braku na terenie danej JST przedszkola prowadzonego przez samorząd).

OPINIA EKSPERTA

@RY1@i02/2016/214/i02.2016.214.18300190c.802.jpg@RY2@

Kazimierz Stankiewicz wiceprezes zarządu spółki prowadzącej placówki niepubliczne "Szkoła Marzeń"

Nowelizację ustawy o systemie oświaty w zakresie przepisów dotyczących dotacji oceniam pozytywnie. Doprecyzowanie zasad udzielania dotacji placówkom niepublicznym powinno ograniczyć pole nie tylko do interpretacji, lecz także nadinterpretacji dotychczasowych artykułów ustawy zarówno przez jednostki samorządu terytorialnego, jak i organy prowadzące przedszkola i szkoły niepubliczne.

My prowadzimy trzy szkoły, przedszkole oraz żłobek w dwóch podwarszawskich gminach. Duży poziom ogólności dotychczasowych regulacji sprawiał, że pojawiały się np. rozbieżności w interpretacji tych przepisów przez te gminy. Skutkowało to m.in. tym, że powstał spór o wysokość dotacji w przypadku uczniów, którzy mieszkali w jednej z tych gmin, a uczęszczali do naszej szkoły leżącej w drugiej gminie. Jeden z organów prowadzących niepubliczne przedszkole zdecydował się zaś wkroczyć na drogę prawną, by dochodzić swoich praw dotyczących dotacji. Zdefiniowanie przez ustawodawcę podstawowej kwoty dotacji czy najbliższej gminy niewątpliwie ułatwi życie zarówno organom prowadzącym placówkę niepubliczną, jak i samorządom.

Podobnie pozytywnie oceniam doprecyzowanie wydatków bieżących. Bez względu na to, na jaki temat prowadziłem szkolenia dla dyrektorów oraz organów prowadzących przedszkola i szkoły niepubliczne, gdy po nim podchodzili do mnie słuchacze, jednym z zawsze żywych tematów były pytania dotyczące niuansów związanych z rozliczaniem wydatków bieżących.

Wreszcie przyklasnąć należy ustawodawcy za wprowadzenie artykułu umożliwiającego zaskarżanie przyznawania dotacji na drodze sądowej. Odbieram ją jako wzmocnienie pozycji organów prowadzących placówki niepubliczne. W sytuacji gdy środowisko obawia się tego, że rząd może szukać oszczędności w sektorze niepublicznej oświaty, ta nowelizacja jest niewątpliwie dobrą zmianą.

Zdefiniowanie przez ustawodawcę podstawowej kwoty dotacji czy najbliższej gminy ułatwi życie zarówno organom prowadzącym placówkę niepubliczną, jak i samorządom.

Dotacje: najważniejsze zmiany w ustawie o systemie oświaty

@RY1@i02/2016/214/i02.2016.214.18300190c.803.jpg@RY2@

Marcin Nagórek radca prawny

Wprawdzie już od 1 września br. obowiązuje znowelizowana ustawa z 23 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1010), ale niektóre z przepisów wspomnianej nowelizacji wejdą w życie dopiero z początkiem 2017 r. Takimi uregulowaniami są m.in. zapisy odnoszące się do sposobu finansowania dotacjami niepublicznych placówek oświatowych, w tym przedszkoli czy szkół. Wspomniana ustawa wprowadziła wiele zmian w tym zakresie, zwłaszcza jeśli chodzi o art. 90 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 2156, dalej: u.s.o.).

Jak wskazywano w uzasadnieniu do ustawy nowelizującej, duży poziom ogólności obecnych przepisów dotyczących dotowania przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek z budżetów jednostek samorządu terytorialnego powodował wątpliwości interpretacyjne. To w konsekwencji skutkowało niejednolitym stosowaniem przepisów w skali kraju. Konieczność doprecyzowania i ujednolicenia przepisów w tym zakresie zgłaszały nie tylko jednostki samorządu terytorialnego, lecz także regionalne izby obrachunkowe. Poważne wątpliwości miała też Najwyższa Izba Kontroli, jak również podmioty niebędące jednostkami samorządu terytorialnego, a prowadzące różne placówki oświatowe.

Trzeba zmienić uchwały

Wprowadzane zmiany spowodują konieczność uwzględnienia tych nowych zapisów w tworzonych m.in. przez gminy czy powiaty aktach prawa miejscowego, czyli uchwałach dotacyjnych. Zasadniczy zakres delegacji dla ich tworzenia - dla organów stanowiących ww. jednostek, zawiera dotychczas i zawierać będzie nadal art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Jak wynika z dotychczasowej praktyki nadzorczej regionalnych izb obrachunkowych, ww. jednostki samorządowe często przekraczają właśnie zakres upoważnienia wynikający z ww. ustawy. Na skutek tego organy nadzorcze stwierdzają nieważność uchwał dotacyjnych. Przekroczenie ww. delegacji wiąże się m.in. nie tyle z powielaniem unormowań ustawy o systemie oświaty (co jest w pewnych okolicznościach dopuszczalne), ale wręcz z ich modyfikowaniem. Istnieje spore ryzyko, że właśnie takie praktyki mogą wystąpić w związku z wejściem w życie nowelizacji przepisów o systemie oświaty. Wynika to z tego, że nastąpiło wiele istotnych zmian w przepisach ww. ustawy, m.in. zmianie uległy niektóre z jednostek redakcyjnych art. 90. Warto jednocześnie przypomnieć, że w orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko, iż ww. art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty nie upoważnia m.in. rady gminy do modyfikowania przepisów ustawowych.

Naczelny Sąd Administracyjny w jednym z ostatnich wyroków (z 1 marca 2016 r., sygn. akt II GSK 2412/14) wydanych na kanwie ww. przepisu wskazał, że: "Artykuł 90 ust. 4 u.s.o. nie upoważnia rady gminy do modyfikowania przepisów ustawowych (...). Zatem organy stanowiące powinny postępować bardzo ostrożnie przy podejmowaniu uchwał dotacyjnych uwzględniających zmiany w zakresie dotowania niepublicznych placówek".

Poniżej prezentujemy najistotniejsze zmiany, jakie wprowadziła wspomniana ustawa nowelizująca, m.in. w zakresie dotacji udzielanych z budżetów jednostek samorządu terytorialnego dla niepublicznych placówek oświatowych. Należy pamiętać, że punktem wyjścia w procesie uchwałodawczym uwzględniającym ww. zmiany będzie ogólny przepis delegacyjny, o którym już wyżej wspomniano, czyli art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty.

Nie wolno modyfikować przepisów ustawowych

Organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, przygotowując uchwały dotacyjne m.in. w oparciu o nowe przepisy, muszą nadal uwzględniać art. 90 ust. 4 u.s.o. i wypracowane na jego podstawie stanowisko sądów administracyjnych. Oznacza to, że nie mogą zmieniać (modyfikować) przepisów ustawowych. Mogą jednak tak ukształtować treść uchwały dotacyjnej, aby nie kolidowała z zakresem ustawowych uregulowań.

Dokładnie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty brzmi: Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a-1c i 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty nie upoważnia rady gminy do modyfikowania przepisów ustawowych. Zatem organy stanowiące powinny postępować bardzo ostrożnie przy podejmowaniu uchwał dotacyjnych uwzględniających zmiany w zakresie dotowania niepublicznych placówek.

RAMKA

Ważne orzecznictwo

Uchwała w sprawie ustalenia zakresu i trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych szkół działających na terenie gminy prowadzonych przez inne podmioty niż jednostka samorządu terytorialnego oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, ma charakter przepisu prawa miejscowego powszechnie obowiązującego, skierowanego do ogółu podmiotów, dlatego jej regulacje w myśl art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) nie mogą wykraczać poza zakres upoważnienia ustawowego.

Przepis prawny powinien być skonstruowany poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego, a wymóg jasności oznacza nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy oczekiwać mogą stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Obowiązek ten dotyczy również norm ustanawianych uchwałami prawa miejscowego podejmowanymi na podstawie art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy z 19 listopada 2004 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. nr 256, poz. 2572).

Uchwały w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek oświatowych oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania podejmowane przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego należą do aktów prawa miejscowego obowiązujących na ograniczonym obszarze, odpowiadającym właściwości miejscowej tych organów. Stanowią one akty o charakterze prawotwórczym i są wydawane na podstawie upoważnienia ustawowego. Uprawnienie do ich stanowienia musi wynikać z przepisu szczególnego.

@RY1@i02/2016/214/i02.2016.214.18300190c.101(c).gif@RY2@

CO W NOWYCH REGULACJACH

Ad. 1. Określenie podstawowej kwoty dotacji

Artykuł 90 ustawy o systemie oświaty odnosi się w różnych ustępach np. do ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych na jednego ucznia (ust. 2b) czy wydatków bieżących ponoszonych na jednego ucznia (ust. 2d). Zróżnicowana terminologia powoduje niejasności w stosowaniu przepisów i redagowaniu uchwał dotacyjnych.

Punktem wyjścia będzie podstawowa kwota dotacji - ustawodawca zdefiniował ją szczegółowo w nowym art. 78b ust. 1-9 u.s.o.

Wprowadzone pojęcie podstawowej kwoty dotacji ma usunąć wątpliwości interpretacyjne przy obliczaniu dotacji dla niepublicznych placówek oświatowych. Wskutek wprowadzenia tego pojęcia ulegną zmianie różne ustępy art. 90 ustawy o systemie oświaty, w tym przepisy dla niepublicznych przedszkoli.

Ad. 1a. Wydatki bieżące - sprecyzowanie definicji

treść ustawy o systemie oświaty powoduje wątpliwości, jakie wydatki można zaklasyfikować do grupy wydatków bieżących, którym to pojęciem operuje ustawa o systemie oświaty, a które stanowią podstawę naliczenia dotacji dla niepublicznych placówek oświatowych.

Z ww. wydatków bieżących wyłączono (oprócz opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego i opłat za wyżywienie oraz kwoty dotacji, o której mowa w art. 22ae ust. 3 ustawy o systemie oświaty - jak obecnie) m.in.:

wydatki bieżące finansowane z użyciem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej,

wydatki bieżące zaplanowane w ramach programów rządowych, o których mowa w art. 90u ustawy o systemie oświaty,

kwoty części oświatowej subwencji ogólnej przekazanej dla gminy lub powiatu na uczniów niepełnosprawnych w szkołach ogólnodostępnych oraz na dzieci objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, a także na dzieci z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu głębokim, objęte zajęciami rewalidacyjno-wychowawczymi.

Zmiany doprecyzowujące obowiązujące regulacje prawne w zakresie dotowania obejmują kwestię zakresu wydatków bieżących, będących podstawą do wyliczenia dotacji dla przedszkoli niepublicznych. Jak wskazało Ministerstwo Edukacji Narodowej, obecna definicja wydatków bieżących jest zbyt ogólna, a to powoduje wliczanie pewnych kategorii wydatków i w konsekwencji naliczanie zbyt wysokich środków. Definicja wydatków bieżących została określona przez odniesienie się do art. 236 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.). Ponadto jednoznacznie określono, że podstawą do ustalania wysokości dotacji jest plan dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, tj. wszystkie wydatki bieżące zaplanowane na rok budżetowy w budżecie jednostki samorządu terytorialnego na prowadzenie przez tę jednostkę odpowiednio przedszkoli, szkół i placówek.

Nowy przepis: Określenie podstawowej kwoty dotacji, poniżej fragment dotyczący przedszkoli:

Ilekroć w niniejszym rozdziale jest mowa o podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli, należy przez to rozumieć kwotę wydatków bieżących zaplanowanych na prowadzenie przez gminę przedszkoli, z wyłączeniem przedszkoli specjalnych i przedszkoli, w których zaplanowane wydatki bieżące finansowane z użyciem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przekraczają wartość 50 proc. ich zaplanowanych wydatków bieżących, pomniejszonych o:

1) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego w tych przedszkolach, stanowiące dochody budżetu gminy,

2) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy opłaty za wyżywienie w tych przedszkolach, stanowiące dochody budżetu gminy,

3) sumę iloczynów odpowiednich kwot przewidzianych w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na uczniów niepełnosprawnych w przedszkolach, posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, o którym mowa w art. 71b ust. 3, wydane ze względu na odpowiednie rodzaje niepełnosprawności, oraz statystycznej liczby tych uczniów w tych przedszkolach,

4) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy wydatki bieżące finansowane z użyciem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej na prowadzenie tych przedszkoli,

5) iloczyn kwoty przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju w przedszkolu, posiadające opinię o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, o której mowa w art. 71b ust. 3 i 3a, oraz statystycznej liczby tych dzieci w tych przedszkolach,

6) iloczyn kwoty przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w przedszkolach, posiadającego orzeczenie o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, o którym mowa w art. 71b ust. 3, oraz statystycznej liczby uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w tych przedszkolach,

7) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy wydatki bieżące na programy, o których mowa w art. 90u, w tych przedszkolach

- i podzielonych przez statystyczną liczbę uczniów w tych przedszkolach, pomniejszoną o statystyczną liczbę uczniów niepełnosprawnych w tych przedszkolach, posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, o którym mowa w art. 71b ust. 3, wydane ze względu na odpowiednie rodzaje niepełnosprawności

Nowy przepis - wydatki bieżące

Przez wydatki bieżące, o których mowa w ust. 1-5, art. 78a ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2, ust. 3 pkt 2 i ust. 4 pkt 2, art. 79a ust. 1 oraz art. 80 ust. 2, 2b i 2da, należy rozumieć wszystkie wydatki bieżące, o których mowa w art. 236 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, zaplanowane na rok budżetowy w budżecie jednostki samorządu terytorialnego, w tym w jednostkach organizujących wspólną obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek, bez uwzględnienia wydatków zaplanowanych na wydzielonym rachunku, o którym mowa w art. 223 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, na prowadzenie przez jednostkę samorządu terytorialnego odpowiednio przedszkoli, szkół podstawowych, w których zorganizowano oddział przedszkolny, z przeznaczeniem na ten oddział przedszkolny, innych form wychowania przedszkolnego, szkół danego typu i rodzaju lub placówek danego rodzaju lub na finansowanie działalności internatów w szkołach prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego.

Ad. 2. Najbliższa gmina prowadząca przedszkole, powiat prowadzący szkołę

Artykuł 90 ustawy o systemie oświaty np. w stosunku do finansowania niepublicznych przedszkoli (ust. 2b) używa pojęcia "najbliższa gmina" (w kontekście wydatków ponoszonych na ucznia w razie braku na terenie danej gminy przedszkola prowadzonego przez gminę). To określenie również jest źródłem wielu niejasności i rozbieżnych interpretacji przez gminy w uchwałach dotacyjnych.

Punktem wyjścia będzie wprowadzenie wprost do ustawy o systemie oświaty (art. 78a ust. 1-14 u.s.o.) definicji najbliższej gminy prowadzącej odpowiednio przedszkole, szkołę podstawową, w której zorganizowano oddział przedszkolny, szkołę danego typu i rodzaju i szkołę, w której zorganizowano internat, oraz najbliższego powiatu prowadzącego odpowiednio szkołę danego typu i rodzaju, placówkę danego rodzaju i szkołę, w której zorganizowano internat.

Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej, brak takich definicji utrudniał stosowanie przepisów w zakresie dotacji. Wprowadzenie ww. definicji najbliższej gminy oraz powiatu dopełnia ww. system ustalania wysokości dotacji, gdyż dokładnie określa sposób ustalania jednostki samorządu terytorialnego, na której wydatkach należy się oprzeć, jeśli w gminie lub powiecie nie ma określonej jednostki organizacyjnej systemu oświaty. Algorytm ustalania najbliższej gminy w pierwszej kolejności odnosi się do gmin graniczących, wskazując na tę o najbardziej zbliżonym wskaźniku dochodów podatkowych na jednego mieszkańca. W dalszej kolejności, jeżeli żadna gmina granicząca będąca tym samym typem gminy co gmina dotująca nie prowadzi określonej szkoły czy przedszkola, najbliższą gminą będzie gmina o najbardziej zbliżonym wskaźniku dochodów podatkowych na jednego mieszkańca na terenie tego samego powiatu co dana gmina, a w dalszej kolejności - gmina o najbardziej zbliżonym wskaźniku dochodów podatkowych zlokalizowana na terenie tego samego województwa, a ostatecznie gmina o najbardziej zbliżonym wskaźniku dochodów podatkowych na jednego mieszkańca zlokalizowana na terenie innego województwa. Takie zasady zostały odrębnie określone dla najbliższej gminy prowadzącej przedszkole, szkołę podstawową, w której zorganizowano oddział przedszkolny, szkołę danego typu i rodzaju oraz szkołę, w której zorganizowano internat, oraz dla najbliższego powiatu prowadzącego szkołę danego typu i rodzaju, placówkę danego rodzaju i szkołę, w której zorganizowano internat.

We wchodzących od 1 stycznia przepisach ustawodawca posługuje się pojęciem "wszystkie wydatki bieżące", co oznacza, że podstawą do ustalenia wysokości dotacji powinny być wszystkie wydatki bieżące zaplanowane na prowadzenie przez jednostkę samorządu terytorialnego - odpowiednio przedszkoli, szkół i placówek.

Nowy przepis: najbliższa gmina prowadząca przedszkole, powiat prowadzący szkołę; poniżej fragment dotyczący przedszkoli:

Ilekroć w niniejszym rozdziale jest mowa o najbliższej gminie prowadzącej przedszkole, należy przez to rozumieć w przypadku odpowiednio gminy wiejskiej, miejsko--wiejskiej, miejskiej, miasta na prawach powiatu do 150 tys. mieszkańców lub miasta na prawach powiatu powyżej 150 tys. mieszkańców gminę graniczącą:

1) będącą odpowiednio gminą wiejską, miejsko-wiejską, miejską, miastem na prawach powiatu do 150 tys. mieszkańców lub miastem na prawach powiatu powyżej 150 tys. mieszkańców oraz

2) prowadzącą co najmniej jedno przedszkole, w którym zaplanowane wydatki bieżące finansowane z użyciem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej nie przekraczają wartości 50 proc. jego zaplanowanych wydatków bieżących, niebędące przedszkolem specjalnym, oraz

3) o najbardziej zbliżonym wskaźniku dochodów podatkowych na jednego mieszkańca w gminie, to jest o najmniejszej wartości bezwzględnej różnicy pomiędzy wskaźnikiem dochodów podatkowych na jednego mieszkańca w gminie dotującej i wskaźnikiem dochodów podatkowych na jednego mieszkańca w gminie graniczącej.

2. W przypadku braku gminy spełniającej warunki, o których mowa w ust. 1 pkt 1 lub 2, przez najbliższą gminę prowadzącą przedszkole należy rozumieć w przypadku odpowiednio gminy wiejskiej, miejsko-wiejskiej, miejskiej, miasta na prawach powiatu do 150 tys. mieszkańców lub miasta na prawach powiatu powyżej 150 tys. mieszkańców gminę:

1) będącą odpowiednio gminą wiejską, miejsko-wiejską, miejską, miastem na prawach powiatu do 150 tys. mieszkańców lub miastem na prawach powiatu powyżej 150 tys. mieszkańców oraz

2) prowadzącą co najmniej jedno przedszkole, w którym zaplanowane wydatki bieżące finansowane z użyciem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej nie przekraczają wartości 50 proc. jego zaplanowanych wydatków bieżących, niebędące przedszkolem specjalnym, oraz

3) o najbardziej zbliżonym wskaźniku dochodów podatkowych na jednego mieszkańca w gminie, to jest o najmniejszej wartości bezwzględnej różnicy pomiędzy wskaźnikiem dochodów podatkowych na jednego mieszkańca w gminie dotującej i wskaźnikiem dochodów podatkowych na jednego mieszkańca w gminie spełniającej warunki określone w pkt 1 i 2

- położoną na terenie tego samego powiatu co gmina dotująca, a w przypadku braku gminy położonej na terenie tego samego powiatu co gmina dotująca - na terenie tego samego województwa co gmina dotująca, a w przypadku braku gminy położonej na terenie tego samego województwa co gmina dotująca - na terenie innego województwa niż gmina dotująca.

Ad. 3. Wyłączenie refundacji dzieci niepełnosprawnych przez gminy, których są one mieszkańcami

Artykuł 90 ustawy o systemie oświaty odnoszący się m.in. do finansowania niepublicznych przedszkoli nie określał, w jaki sposób finansować w niepublicznych placówkach dzieci niepełnosprawne w sytuacji, gdy takie dziecko uczęszczające do przedszkola jest faktycznie mieszkańcem innej gminy. Brak precyzji przepisów był również źródłem wielu niejasności i rozbieżnych interpretacji przez gminy w uchwałach dotacyjnych.

Nastąpi wyłączenie dzieci niepełnosprawnych, posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, uczęszczających do przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych lub innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych bądź dotowanych przez gminy, których nie są one mieszkańcami, z refundacji przez gminy, których mieszkańcami są te dzieci, kosztów udzielonej dotacji. Punktem wyjścia będzie wprowadzenie do ustawy o systemie oświaty zmian m.in. w art. 90 ust. 1k, 1ka, 1l, 2c, 2e i 2eb ustawy.

Jak wskazał ustawodawca w uzasadnieniu do ustawy nowelizującej, obecne przepisy nie wskazywały jednoznacznie na konieczność wyłączania kosztów związanych z edukacją dzieci niepełnosprawnych w przypadku rozliczania się gmin. Jednak ze względu na pojawiające się wątpliwości interpretacyjne zaproponowano doprecyzowanie przepisów ostatecznie przesądzające, że zwrot kosztów udzielonej dotacji lub wychowania przedszkolnego między gminami nie dotyczy dzieci niepełnosprawnych. Na dzieci niepełnosprawne korzystające z wychowania przedszkolnego jest naliczana kwota w ramach subwencji oświatowej dla gminy dotującej lub prowadzącej przedszkole, do którego uczęszcza dziecko. Dlatego koszt dotacji gmina może pokryć ze środków otrzymanych w ramach subwencji na to dziecko.

Zwrot kosztów udzielonej dotacji lub wychowania przedszkolnego między gminami nie dotyczy dzieci niepełnosprawnych. Na dzieci niepełnosprawne korzystające z wychowania przedszkolnego jest naliczana kwota w ramach subwencji oświatowej dla gminy dotującej lub prowadzącej przedszkole, do którego uczęszcza dziecko.

Nowy przepis: wyłączenie refundacji dzieci niepełnosprawnych przez gminy, których są one mieszkańcami

Jeżeli do niepublicznego przedszkola, o którym mowa w ust. 2b, uczęszcza uczeń niebędący mieszkańcem gminy dotującej to przedszkole, który nie jest uczniem niepełnosprawnym, gmina, której mieszkańcem jest ten uczeń, pokrywa koszty dotacji udzielonej zgodnie z ust. 2b do wysokości iloczynu podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli określonej dla gminy dotującej i wskaźnika procentowego ustalonego na potrzeby dotowania niepublicznych przedszkoli, o których mowa w ust. 2b, w gminie zobowiązanej do pokrycia kosztów udzielonej dotacji, pomniejszając powyższy iloczyn o kwotę dotacji, o której mowa w art. 14d ust. 1, przewidzianej na ucznia na dany rok budżetowy. W przypadku braku na terenie gminy zobowiązanej do pokrycia kosztów udzielonej dotacji niepublicznego przedszkola, o którym mowa w ust. 2b, zamiast wskaźnika procentowego określonego w zdaniu pierwszym przyjmuje się wskaźnik procentowy w wysokości 75 proc.

Ad. 4. Rozszerzenie możliwości wstrzymania dotacji na inne placówki niepubliczne z powodu udaremnienia kontroli

. Artykuł 90 u.s.o. odnosi się jedynie do możliwości wstrzymania przekazywania dotacji dla szkół niepublicznych, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, w razie utrudniania kontroli.

Aby polepszyć nadzór nad środkami publicznymi, ustawodawca w art. 90 ust. 3fa - 3fc wprowadził mechanizmy umożliwiające wstrzymanie dotacji także wobec innego rodzaju niepublicznych placówek. Chodzi tu np. o:

placówki oświatowo-wychowawcze, w tym szkolne schroniska młodzieżowe umożliwiające rozwijanie zainteresowań i uzdolnień oraz korzystanie z różnych form wypoczynku i organizacji czasu wolnego,

poradnie psychologiczno-pedagogiczne, w tym poradnie specjalistyczne udzielające dzieciom, młodzieży, rodzicom i nauczycielom pomocy psychologiczno-pedagogicznej, a także pomocy uczniom w wyborze kierunku kształcenia i zawodu,

placówki zapewniające opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania.

Ustawodawca nie wprowadził ww. mechanizmu w odniesieniu do niepublicznych przedszkoli czy innych form wychowania przedszkolnego.

Od 1 stycznia 2017 r. możliwość wstrzymania dotacji będzie dotyczyła także m.in. szkolnych schronisk młodzieżowych, poradni psychologiczno-pedagogicznych, placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem zamieszkania.

Nowy przepis: rozszerzenie możliwości wstrzymania dotacji

W przypadku utrudniania lub udaremniania przez szkołę, o której mowa w ust. 3, lub przez niepubliczną placówkę, o której mowa w art. 2 pkt 3, 4, 7 i 10, lub przez organ prowadzący tę szkołę lub placówkę czynności kontrolnych, o których mowa w ust. 3f, organ dotujący wzywa dyrektora szkoły lub placówki lub organ prowadzący tę szkołę lub placówkę do zaprzestania tych działań w określonym terminie.

Po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 3fa, organ dotujący wstrzymuje przekazywanie szkole lub placówce dotacji do dnia umożliwienia przeprowadzenia w szkole lub placówce czynności kontrolnych, o których mowa w ust. 3f.

Dotacja przekazana szkole lub placówce za okres, którego dotyczyło wstrzymanie dotacji, może być wykorzystana wyłącznie na refundację wydatków związanych z realizacją zadań szkoły lub placówki, określonych w ust. 3d, poniesionych przez szkołę lub placówkę w okresie roku budżetowego, w którym dotacja została wstrzymana. Jeżeli okres wstrzymania dotacji przypada na więcej niż jeden rok budżetowy, może być ona wykorzystana proporcjonalnie do okresów wstrzymania w poszczególnych latach budżetowych.

Ad. 5. Możliwość zaskarżenia dotacji do sądu

Artykuł 90 ustawy o systemie oświaty ani żaden inny nie zawierał uregulowania umożliwiającego zaskarżanie przyznawania dotacji do sądu.

Wprowadzenie ww. zmiany do ustawy o systemie oświaty umożliwi sądowi administracyjnemu rozstrzyganie w sprawie skarg na wspomniane czynności z zakresu prawa administracji publicznej - a takimi będą kwestie przyznawania dotacji. Stanowić o tym będzie art. 90 ust. 11 ustawy o systemie oświaty.

Nowy przepis: możliwość zaskarżenia

Przyznanie dotacji, o których mowa w art. 90 ust. 1a-8, stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 par. 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ad. 6. Wprowadzenie zasady kasowego wykorzystania dotacji

Nie ma wprost unormowania w ustawie o systemie oświaty, które jednoznacznie określałoby zasady kwalifikowalności ponoszonych wydatków z dotacji w kontekście roku budżetowego. Jednostki samorządu terytorialnego przyjmowały różne metody obliczeń w tym zakresie w uchwałach dotacyjnych. Brak jednoznacznej metody utrudniał skuteczną kontrolę wykorzystania środków dotacyjnych.

Wprowadzona będzie zasada kasowego wykorzystania dotacji (czyli według daty zapłaty).

Nowy przepis : zasada kasowa

Dotacja, o której mowa w ust. 1a-3b, może być wykorzystana wyłącznie na pokrycie wydatków związanych z realizacją zadań określonych w ust. 3d, poniesionych w okresie roku budżetowego, na który dotacja została udzielona, niezależnie od tego, którego roku dotyczą te zadania.

Ad. 7. Fakultatywna możliwość zwiększenia dotacji

Ustawa o systemie oświaty nie przewiduje możliwości zwiększania przez organ stanowiący (np. radę gminy) indywidualnie kwoty dotacji ponad limity określone w uchwale dotacyjnej. Jedynym wyznacznikiem jest  poziom dotacji ustalony w tej uchwale i nie ma tu wyjątków.  Gdy dotacja dla niepublicznego przedszkola jest np. na  poziomie 75 proc. wydatków z placówki publicznej, to dotyczy  to wszystkich niepublicznych przedszkoli na terenie gminy.

Możliwe będzie (uchwałą rady gminy) przyznanie określonej placówce (np. niepublicznemu przedszkolu) dotacji wyższej niż określonej dla wszystkich tego rodzaju placówek niepublicznych na terenie danej gminy.

Nowy przepis : możliwość zwiększenia dotacji

Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, może wyrazić zgodę na udzielenie dotacji, o której mowa w ust. 1a i 2a-3ad, w wysokości wyższej niż wysokość określona w ust. 1a i 2a-3ad.