Pomysł na zwiększenie efektywności działań publicznych

Co powinna zrobić instytucja publiczna (np. jednostka administracji rządowej, lokalnego samorządu), która chciałaby zrealizować ważne zadanie w sferze społecznej, a jednocześnie zyskać pewność, że wydane na ten cel pieniądze nie zostaną zmarnotrawione, a ten, kto się tego zadania podejmie, ze wszystkich sił będzie się starał osiągnąć zamierzony efekt? Na świecie coraz częściej wskazuje się odpowiedź: powinna sięgnąć po obligacje społeczne.

Po takie rozwiązanie sięgnęła m.in. rada hrabstwa Essex (Wielka Brytania), która chciała ograniczyć liczbę dzieci odbywających karę w zakładach poprawczych. Zamiast wypłacać z góry pieniądze dla realizujących zadanie, zdecydowała się zawrzeć porozumienie z lokalnymi fundacjami i umówiła się z nimi, że zapłaci im dopiero wtedy, gdy osiągnięty zostanie określony efekt. A takim efektem miało być obniżenie liczby dni przebywania w zakładzie poprawczym w porównaniu z danymi historycznymi, poprawa frekwencji na zajęciach szkolnych i ocen z zachowania. Programem objęto 380 młodych ludzi w wieku 11-16 lat zagrożonych ryzykiem odbywania kary w zakładzie poprawczym dla nieletnich. Założono, że jeśli uda się zrealizować zadanie, to hrabstwo wypłaci wyłożoną przez inwestorów kwotę 3,1 mln funtów oraz dodatkowy bonus o wartości średnio 8 proc. ww. kwoty. Dla fundacji uczestniczących w programie to gra warta świeczki. Jeżeli uda się jej zrealizować założone cele - odzyska zainwestowaną kwotę z nawiązką i będzie mogła zainwestować pieniądze w kolejne działania. A hrabstwo zyskuje pewność, że pieniądze będą wydane efektywnie i zleceniobiorca będzie się starał zrobić to tak, jak potrafi najlepiej (czytaj: aby uzyskać jak największy bonus).

Nowatorski instrument

Obligacje społeczne - takim mianem określa się nowatorski instrument finansowania zadań publicznych, przede wszystkim usług społecznych. Na świecie ta forma testowana jest od zaledwie kilku lat. - Mechanizm obligacji społecznych oparty jest na formule płatności za rezultaty - podmiot publiczny nie płaci z góry, ale dopiero po wykonaniu zadania, kiedy zostanie osiągnięty określony, ustalony wcześniej efekt - mówi dr Marcin Wiśniewski z Uniwersytetu Ekonomicznego w Poznaniu. W Wielkiej Brytanii określa się je nazwą "obligacje wpływu społecznego" (social impact bonds), w USA zamiennie stosuje się określenie "płatości za sukces" (pay for success), natomiast w Australii najczęściej pojawia się nazwa "obligacje korzyści społecznych" (social benefits bonds). W Polsce ta nowa forma nigdy dotychczas nie była stosowana w praktyce.

WAŻNE

Zlecająca zadanie instytucja publiczna i pośrednik realizujący zadanie umawiają się, że płatność ze środków publicznych nastąpi dopiero po osiągnięciu ściśle określonego celu. Do tego czasu wykonawca musi pozyskać finansowanie i zadbać o efektywną realizację zadania.

W podstawowym modelu podmiot publiczny odpowiedzialny za rozwiązanie danych problemów społecznych wchodzi w porozumienie z organizacją, która specjalizuje się w świadczeniu danych usług społecznych. Mogą to być przykładowo organizacje pozarządowe (np. stowarzyszenia). Pośrednik (lub bezpośrednio wykonawca) podejmuje się realizacji określonego zadania. Może to być redukcja ubóstwa, bezrobocia lub recydywy wśród drobnych przestępców.

Realizujący zadanie muszą zatem zdobyć i zaangażować środki inne niż publiczne. I tu pojawia się drugi kluczowy aktor: inwestor gotowy sfinansować daną usługę. Czasem bywa to fundacja, fundusz, a czasem inwestor komercyjny, który liczy, że zainwestowane pieniądze odzyska z nawiązką.

@RY1@i02/2016/160/i02.2016.160.18300140b.801(c).jpg@RY2@

Jak to może działać*

Myląca nazwa

- Nazwa obligacje społeczne może być nieco myląca, ponieważ nie są to obligacje w tradycyjnym tego słowa znaczeniu - mówi Marek Zuber, ekonomista, który wielokrotnie doradzał samorządom w emisji instrumentów finansowych. Obligacje, w tradycyjnym tego słowa znaczeniu, występują, gdy emitent bierze pożyczkę od posiadacza obligacji. Emitent jest zobowiązany spłacić kredyt wraz z odsetkami w terminie późniejszym. W programach obligacji społecznych jest inaczej. Strona publiczna zobowiązuje się - bezpośrednio lub za pomocą pośrednika (w zależności od modelu) - do wypłaty inwestorowi zainwestowanej przez niego kwoty wraz z określonymi odsetkami, ale pod warunkiem, że zamierzony efekt zostanie osiągnięty. A co jeśli efekt nie zostanie osiągnięty? Inwestor albo nie zyskuje nic, albo odzyskuje tylko część zainwestowanej kwoty.

Nie ma też możliwości obrotu tymi obligacjami na rynku wtórnym.

!Dziś na całym świecie wydaje się duże pieniądze na działania społeczne. Problemem jest jednak często to, że efekty tych działań są bardzo mizerne.

OECD poleca

Zalety nowego mechanizmu dostrzega Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD). Postrzega go jako panaceum na główną bolączkę: niską efektywność wydatków publicznych na cele społeczne. W dodatku ten nowy mechanizm ma w większym niż dotychczas stopniu angażować inwestorów prywatnych, w tym banki, osoby fizyczne i innych uczestników rynku kapitałowego, w proces finansowania usług społecznych.

- Dziś na całym świecie wydaje się duże pieniądze na działania społeczne. Problemem jest jednak często to, że efekty tych działań są bardzo mizerne. Włączenie prywatnych instytucji i uzależnienie wynagrodzenia od osiągniętych rezultatów ma zwiększyć efektywność - tłumaczy Marek Zuber.

Ponieważ płatność następuje po wykonaniu zadania, zleceniobiorca ma motywację do tego, aby osiągnąć jak najlepszy efekt. Zadowolony jest więc zlecający - wydając te same co zwykle środki, osiąga znacznie lepsze efekty, odracza też płatność. Nie płaci wykonawcom z góry, ale często dopiero po kilku latach.

Zadowolony jest inwestor, bo inwestując określone kwoty, odzyskuje zainwestowane pieniądze z nawiązką. Jeżeli w rolę inwestora wchodzi instytucja charytatywna (np. fundacja wspierająca określone cele), to ma możliwość ponownego zainwestowania tych samych środków. - Przy standardowym wsparciu charytatywnym dla danej idei środki finansowe zostają jednorazowo przeznaczone na sfinansowanie danego celu. Przy obligacjach społecznych środki pieniężne mogą być ponownie użyte do sfinansowania analogicznego lub innego przedsięwzięcia - zauważają prof. Kamilla Marchewka-Bartkowiak i dr Marcin Wiśniewski, autorzy opracowania "Obligacje społeczne - nowy instrument finansowania zadań społecznych" (Biuro Analiz Sejmowych, Studia BAS nr 4(44) 2015, s. 205-222, www.bas.sejm.gov.pl).

Ale równocześnie w równym stopniu ryzykują wszystkie strony umowy: instytucja publiczna (zamawiający) - nieosiągnięcie zakładanych efektów społecznych, pośrednik - dla niego niewypełnienie zadania oznacza stratę finansową, inwestor - traci zysk oraz w niektórych przypadkach (w zależności od tego, jakie ustalono warunki) część zainwestowanych środków w razie nieosiągnięcia zakładanych efektów. Wreszcie traci wykonawca usługi - ryzykuje utratą prestiżu w środowisku.

OPINIA EKSPERTA

@RY1@i02/2016/160/i02.2016.160.18300140b.803.jpg@RY2@

Prof. Kamilla Marchewka-Bartkowiak Katedra Polityki Pieniężnej i Rynków Finansowych Uniwersytet Ekonomiczny w Poznaniu

Sama idea tego instrumentu jest słuszna i pożyteczna. Stawarza możliwość podniesienia poziomu wykonania określonych zadań czy programów o charakterze publicznym i społecznym. Umożliwia rozkład ryzyka. Poszerza także segment obligacyjny rynku finansowego, choć instrument ten należy do bardziej ryzykownych. Najważniejszym jednak problemem w zastosowaniu obligacji społecznych jest dobrze wyważony mechanizm finansowania oraz możliwość obiektywnej oceny efektów realizowanego zadania publicznego.

W Polsce zastosowanie obligacji społecznych jest możliwe, jednak może napotkać na kilka barier, które były już widoczne przy wdrażaniu m.in. budżetu zadaniowego w ramach oceny efektywności wydatkowania środków publicznych czy przy wykorzystaniu formuły PPP. Jednak jest to kierunek słuszny zarówno z punktu widzenia możliwości wykorzystania nowych rozwiązań finansowych, jak i podnoszenia jakości świadczenia usług społecznych. Potrzebna jest jednak solidna analiza problemu, szczegółowe przygotowanie całego mechanizmu oraz wyedukowanie wszystkich stron biorących udział w tym procesie, w tym w szczególności strony publicznej (samorządowej).

Ministerstwo Rozwoju przetestuje pomysł. Samorządy na celowniku

Mechanizm obligacji społecznych zamierza przetestować też nasze Ministerstwo Rozwoju. W tym celu planuje wykorzystać potencjał unijnych środków

Pod koniec lipca Ministerstwo Rozwoju ogłosiło dwa pilotażowe konkursy finansowane z programu Wiedza Edukacja Rozwój (PO WER) "Obligacje społeczne jako narzędzie zwiększania efektywności świadczenia usług społecznych w obszarach wsparcia EFS". Na opracowanie modelu wdrażania obligacji społecznych w Polsce oraz zawiązanie partnerstwa, którego zadaniem będzie przetestowanie wypracowanego modelu w kolejnym konkursie, a także na wyłonienie instytucji, które zajmą się inicjowaniem tego typu projektów, przeznaczono w dwóch ścieżkach łącznie 31,5 mln zł.

WAŻNE

Resort rozwoju kieruje konkursy ze środków unijnych między innymi do polskich samorządów, ale także do innych podmiotów, np. fundacji, organizacji społecznych.

"Wnioskodawcą w konkursie może być podmiot publiczny lub niepubliczny, który w modelu wdrażania obligacji społecznych opracowywanym w tym konkursie będzie pełnił jedną z poniższych ról: zarządca obligacji (instytucja publiczna szczebla krajowego, regionalnego lub lokalnego), usługodawca (podmiot publiczny lub prywatny), operator (podmiot publiczny lub prywatny)" - czytamy w regulaminie konkursu.

Nabór wniosków o dofinansowanie rozpocznie się 20 września, a zakończy 31 października 2016 r. Dofinansowanie ze środków unijnych sięgnie 97 proc.

Resort rozwoju nie ma konkretnego pomysłu na to, jaki model będzie rozwijany w Polsce. - Wydaje się, że to właśnie konkurs ma wyłonić taki model, który będzie się najlepiej sprawdzał w polskich warunkach - mówi dr Marcin Wiśniewski.

!Nabór wniosków o dofinansowanie rozpocznie się 20 września, a zakończy 31 października 2016 r. Dofinansowanie ze środków unijnych sięgnie 97 proc.

Nie określono też, w jakiej roli będzie występować samorząd: czy tego, który sfinansuje zadanie, czy tego, który będzie realizował działanie finansowane np. przez rząd. To właśnie mają zaproponować wypracowane w ramach unijnego konkursu rozwiązania.

Tylko wybrane cele

Na polskim gruncie obligacje społeczne to absolutna nowość. Mało kto o nich słyszał. Samorządy, które pytaliśmy, co najwyżej odpowiadały, że przyglądają się tej nowej metodzie. Dlatego eksperci mówią: łatwo nie będzie.

- W krajach anglosaskich, gdzie społeczności są przyzwyczajone, że system payment for result funkcjonuje, niewątpliwie wdrożenie takiego rozwiązania jest łatwiejsze. Niemniej jednak wydaje się, że są szanse na wdrożenie w Polsce. Niedawno podobny projekt udało się zainicjować w Estonii - mówi dr Marcin Wiśniewski. - Sam pomysł płacenia za efekt oceniam pozytywnie. To podnosi efektywność wydatkowania środków publicznych. A wszak na tym nam właśnie powinno zależeć - dodaje.

Podobnego zdania jest Marek Zuber. - Myślę, że zainteresowanie będzie, ale nie będzie to duża skala - mówi. Eksperci zwracają uwagę, że nowa metoda finansowania może być wykorzystywana tylko do wąskiego kręgu usług publicznych.

- Tego typu finansowanie jest dla bardzo specyficznych usług publicznych wiążących się np. z profilaktyką i przeciwdziałaniem różnym patologiom. W tak ograniczonym zakresie może to mieć sens - mówi Rafał Antczak, członek zarządu Deloitte Consulting SA.

Na świecie w ramach nowego modelu finansowania realizowano najczęściej projekty mające na celu zmniejszenie recydywy wśród wypuszczonych z więzienia, zwiększenie zatrudnienia, przeciwdziałanie patologiom, programy edukacyjne dla zagrożonej młodzieży, programy mające na celu ograniczenie lub zapobieganie bezdomności, profilaktyczną opiekę zdrowotną, opiekę nad osobami starszymi.

Złudzeń co do potencjału i możliwości wykorzystania nowego modelu nie ma też Ministerstwo Rozwoju. - Zdajemy sobie sprawę, że nie będzie to instrument powszechnie stosowany i nie zastąpi dotychczasowych rozwiązań. Jego wykorzystanie widzimy raczej jako dodatkowe i punktowe w tych obszarach, gdzie nie osiągamy takiej skuteczności, jakiej byśmy sobie życzyli - mówił Paweł Chorąży, podsekretarz stanu w Ministerstwie Rozwoju, podczas spotkania konsultacyjnego w czerwcu br.

Bariery

Eksperci dostrzegają liczne bariery, które mogą utrudniać samorządom wdrażanie nowego rozwiązania. Między innymi brakuje w Polsce przepisów prawnych, które regulowałyby ten mało znany instrument finansowania, jakim są płatności za efekt. - Jeżeli miałoby to być robione na wzór rozwiązań stosowanych w krajach anglosaskich, to problemem może być brak odpowiednich regulacji prawnych. Przykładowo dla skarbników samorządowych problemem jest to, jak ująć w budżecie mechanizm płatności za efekty. To wszak wydatek warunkowy, który stanie się wymagalny, o ile zostaną osiągnięte określone cele. Potrzebne będą regulacje, aby skarbnicy gmin zwyczajnie wiedzieli, jak powinni postąpić - mówi dr  Marcin Wiśniewski.

Problemem w polskich warunkach może być znalezienie odpowiednich inwestorów. - Podejrzewam, że takimi inwestorami staną się fundacje, fundusze istniejące przy fundacjach - mówi dr Marcin Wiśniewski.

OPINIA EKSPERTA

@RY1@i02/2016/160/i02.2016.160.18300140b.804.jpg@RY2@

Krzysztof Żuk prezydent Lublina

Są to nowe instrumenty, którym się przyglądamy. Bylibyśmy zainteresowani taką formą finansowania, jednak dotychczas nie analizowaliśmy tego na tyle dokładnie, by skonkretyzować nasze oczekiwania czy kierunki działania lub wskazać projekty, które ewentualnie Lublin mógłby realizować. Na razie prezydent Lublina polecił wydziałom merytorycznym zaangażowanym w realizację projektów z udziałem środków europejskich, by przygotowały analizę tego typu instrumentów wsparcia. ⒸⓅ

RAMKA 1.

7 kroków do płatności za sukces

Instytucja publiczna (np. samorząd) znajduje problem społeczny, który chciałaby rozwiązać za pomocą obligacji społecznych.

Znajduje chętnych do realizacji wybranego zadania (pośrednika). Może być to np. organizacja pozarządowa, która ma doświadczenie w aktywizacji osób bezrobotnych.

Pośrednik (lub wykonawca) znajduje inwestora gotowego wyłożyć pieniądze potrzebne na realizację tego zadania. Mogą to być fundusze inwestycyjne czy banki, które dostarczają kapitał dla trzeciego sektora.

Pośrednik podpisuje umowę z samorządem na realizację zadania (lub w innej wersji modelu - taką umowę może podpisywać bezpośrednio inwestor). W umowie określone są minimalne cele, które muszą zostać osiągnięte, żeby inwestor mógł uzyskać publiczne pieniądze oraz dodatkową bonifikatę - określony procent od zainwestowanych środków.

Pośrednik lub inwestor decyduje, która organizacja pozarządowa zajmuje się realizacją założonego celu. Wykonuje ona zadanie. Może to trwać kilka lat.

Po wykonaniu zadania niezależna instytucja dokonuje oceny, czy określony cel został osiągnięty.

Po osiągnięciu wymiernego celu inwestor może liczyć na przelew publicznych pieniędzy. Pieniądze pośrednik przeznacza na zwrot pożyczonego kapitału i wypłatę zysku. Jeżeli cel nie zostanie osiągnięty - płatność nie następuje lub jest częściowa (w zależności od umowy).

@RY1@i02/2016/160/i02.2016.160.18300140b.802.jpg@RY2@

Joanna Pieńczykowska

joanna.pienczykowska@infor.pl