Słynny art. 243 do zmiany! Chodzi nie tylko o ograniczanie zobowiązań

Więcej swobody dla wójtów, mniej manipulacji długami

Projekt nowelizacji ustawy o finansach publicznych z pozoru wygląda dość skromnie. Zawiera jednak bardzo istotne regulacje dotyczące finansów jednostek samorządu terytorialnego. Zaproponowane przez resort finansów zmiany mają z jednej strony umożliwić restrukturyzację i wcześniejszą spłatę długu jednostek samorządu terytorialnego (JST), a z drugiej wzmocnić mechanizmy prawne służące zwiększeniu ich bezpieczeństwa finansowego. To, że wprowadzony ustawą z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm.; dalej: u.f.p.) art. 243 wymaga zmian, wynika zarówno z przeprowadzonej przez Ministerstwo Finansów analizy dotychczasowego funkcjonowania indywidualnego wskaźnika spłaty zadłużenia, jak i z postulatów regionalnych izb obrachunkowych, Najwyższej Izby Kontroli oraz propozycji samorządów.

Zmiany w zakresie wskazanych regulacji ustawy będą miały fundamentalne znaczenie, jeśli chodzi o gospodarkę finansową jednostek samorządowych. Trzeba też pamiętać, że jest to dopiero projekt i w procesie legislacyjnym przejdzie jeszcze korekty i modyfikacje. Wydaje się jednak, że ewentualne zmiany będą miały znaczenie bardziej doprecyzowujące pewne kwestie aniżeli niwelujące przedstawione w nim rozwiązania i mechanizmy prawne. Jedno jest pewne, wprowadzane zmiany będą dotyczyć sfery działalności zarówno samorządów, jak i organów nadzoru nad nimi, czyli regionalnych izb obrachunkowych.

Dzisiaj zajmiemy się jednak tylko wybranymi, najistotniejszymi propozycjami zmian, wynikającymi przede wszystkim z zastrzeżeń regionalnych izb obrachunkowych, ograniczając się w pozostałym zakresie tylko do sygnalizacji zagadnień.

Ministerstwo Finansów uznaje, że znowelizowane przepisy powinny:

Umożliwić w praktyce restrukturyzację i wcześniejszą spłatę długu JST. Ma to nastąpić dzięki umożliwieniu spłaty istniejącego zadłużenia nowym długiem o niższych kosztach obsługi albo własnymi środkami finansowymi (np. nadwyżką budżetową z lat poprzednich). Obecnie takie działania znacząco ogranicza wzór z art. 243 u.f.p.

Wzmocnić mechanizmy prawne służące zwiększeniu bezpieczeństwa finansowego JST, czyli uwzględnić przy wyliczaniu indywidualnego wskaźnika zadłużenia te zobowiązania, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu. Chodzi o to, by wyeliminować obchodzenie wskaźnika zadłużenia przez korzystanie z takich instrumentów. Obecnie u.f.p. nie uwzględnia takich zobowiązań (chodzi na ogół o niestandardowe instrumenty finansowania), a niektóre samorządy z nich korzystają w celu obchodzenia wskaźnika zadłużenia. Wynika to wyraźnie z raportów Najwyższej Izby Kontroli i regionalnych izb obrachunkowych.

Wprowadzić wymóg uzyskania pozytywnej opinii RIO o możliwości spłaty zadłużenia JST.

Objąć zobowiązania, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki takim samym ograniczeniem jak dla tradycyjnych kredytów i pożyczek. Dziś stanowiska izb w tym zakresie bywają rozbieżne w zależności od tego, czy uznają one prymat ustawy, czy rozporządzenia dotyczącego tytułów dłużnych.

Doprecyzować, że po zakończeniu roku budżetowego do wyliczenia relacji z art. 243 u.f.p. brane są wielkości wykonane, a nie planowane.

Wyłączyć wolne środki z reguły dotyczącej zrównoważenia budżetu, określonej w art. 242 u.f.p. Chodzi o to, aby JST nie zaciągały nadmiernych kredytów. Obecnie zdarza się, że JST zaciągają celowo wyższe kredyty, które w tej regule dodaje się do dochodów, aby wygenerować w ten sposób wyższe wydatki. ⒸⓅ

PiSZ

Jakie zobowiązania

Istotne znaczenie dla problemów związanych z obchodzeniem wskaźnika zadłużenia ma w pierwszej kolejności nowelizacja art. 72 u.f.p. W obecnie obowiązującym brzmieniu art. 72 mówi, że państwowy dług publiczny obejmuje zobowiązania sektora finansów publicznych z następujących tytułów:

1) wyemitowanych papierów wartościowych opiewających na wierzytelności pieniężne,

2) zaciągniętych kredytów i pożyczek,

3) przyjętych depozytów,

4) wymagalnych zobowiązań.

Na podstawie delegacji z tego artykułu minister finansów wydał też rozporządzenie z 28 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego (Dz.U. nr 298, poz. 1767).

Regionalne izby obrachunkowe zgłaszały do tych przepisów wiele uwag. Podkreślały też, że mają one wyjątkowo istotne znaczenie. Ze względu na prowadzoną politykę gospodarowania środkami pieniężnymi przez JST (zwłaszcza za pośrednictwem niestandardowych instrumentów finansowych) RIO postulowały (i nadal to akcentują) przede wszystkim rozszerzenie definicji zobowiązań sektora finansów publicznych o inne, nowe tytuły dłużne. Dodatkowo niezbędna jest harmonizacja ustawowego przepisu ze wspomnianym wyżej rozporządzeniem. W nim bowiem ustawodawca przewidział zaliczanie do tytułów dłużnych również innych instrumentów (oprócz tych z art. 72 ust. 1 u.f.p.). Określone zostały one w par. 3 pkt 2 rozporządzenia, który mówi, że tytuły dłużne zaliczane do państwowego długu publicznego, sklasyfikowane zgodnie z par. 2 pkt 1, dzielą się m.in. na:

● kredyty i pożyczki, przy czym do tej kategorii zalicza się również umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, które mają wpływ na poziom długu publicznego,

● papiery wartościowe, których zbywalność jest ograniczona,

● umowy sprzedaży, w których cena jest płatna w ratach,

● umowy leasingu zawarte z producentem lub finansującym, w których ryzyko i korzyści z tytułu własności są przeniesione na korzystającego z rzeczy, a także

● umowy nienazwane o terminie zapłaty dłuższym niż rok, związane z finansowaniem usług, dostaw, robót budowlanych, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu, z uwzględnieniem podziału na:

a) krótkoterminowe - o pierwotnym terminie zapłaty nie dłuższym niż rok lub podlegające spłacie na żądanie,

b) długoterminowe - o pierwotnym terminie zapłaty dłuższym niż rok.

Z tego wyraźnie wynika, że katalog z rozporządzenia jest szerszy niż ustawowy. Dlatego zdaniem RIO w art. 72 ust. 1 u.f.p. należałoby ująć również m.in. umowy sprzedaży, których cena jest płatna w ratach, umowy leasingu zawarte z producentem lub finansującym, w których ryzyko i korzyści z tytułu własności są przeniesione na korzystającego z rzeczy, czy wreszcie inne umowy nienazwane o terminie zapłaty dłuższym niż rok, a związane z finansowaniem usług, dostaw lub robót budowlanych, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki czy kredytu. Wydaje się, że bez znowelizowania art. 72 u.f.p. projektodawca nie osiągnie pożądanych skutków. Ujęcie wszystkich tytułów dłużnych kompleksowo usunęłoby istniejące obecnie problemy interpretacyjne (co stosować - rozporządzenie czy ustawę) związane m.in. z opiniowaniem przez regionalne izby obrachunkowe zobowiązań w zakresie ich spłacania przez JST.

WAŻNE

Zdaniem RIO w art. 72 ust. 1 u.f.p. należałoby ująć inne instrumenty finansowe, np. umowy sprzedaży, których cena jest płatna w ratach, umowy leasingu, w których ryzyko i korzyści z tytułu własności są przeniesione na korzystającego z rzeczy, czy wreszcie inne umowy nienazwane, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki czy kredytu.

Najsłynniejszy artykuł do poprawki

Kolejnym bardzo istotnym przepisem, który został objęty nowelizacją (i jest związany ze stosowaniem art. 72 u.f.p.), jest art. 243 u.f.p. dotyczący indywidualnego wskaźnika zadłużenia ograniczającego możliwości zaciągania zobowiązań. Z racji tego, że ów przepis jest bardzo złożony, projektodawca przedstawił zmiany do niego w odrębnych punktach (zostały one zawarte w art. 1 pkt 7a nowelizacji - co do ust. 1-2, i w art. 1 pkt 7b - co do ust. 3a-5).

Aby wytłumaczyć zakres proponowanych zmian, należy porównać obecną treść art. 243 ust. 1 pkt 1 u.f.p. z art. 1 pkt 7a nowelizacji. ramka 1 Z tego porównania wynika, że w art. 243 ust. 1 pkt 1 u.f.p. projektodawca zmierza zdecydowanie do objęcia limitem spłaty zobowiązań przez JST - oprócz kredytów i pożyczek - wszystkich zobowiązań, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu. W uzasadnieniu do ustawy wskazano nadto, że dotyczy to wszystkich zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego - kredytów i pożyczek, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2. Jednocześnie projektodawca akcentuje zapewnienie RIO możliwości skutecznego wypełnienia funkcji nadzorczych i kontrolnych.

RAMKA 1

Artykuł 243 ustawy o finansach publicznych dziś i po zmianach

Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może uchwalić budżetu, którego realizacja spowoduje, że w roku budżetowym oraz w każdym roku następującym po roku budżetowym relacja łącznej kwoty przypadających w danym roku budżetowym:

1) spłat rat kredytów i pożyczek, o których mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2-4 oraz art. 90, wraz z należnymi w danym roku odsetkami od kredytów i pożyczek, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90,

2) wykupów papierów wartościowych emitowanych na cele określone w art. 89 ust. 1 pkt 2-4 oraz art. 90 wraz z należnymi odsetkami i dyskontem od papierów wartościowych emitowanych na cele określone w art. 89 ust. 1 i art. 90,

3) potencjalnych spłat kwot wynikających z udzielonych poręczeń oraz gwarancji

- do planowanych dochodów ogółem budżetu przekroczy średnią arytmetyczną z obliczonych dla ostatnich trzech lat relacji jej dochodów bieżących powiększonych o dochody ze sprzedaży majątku oraz pomniejszonych o wydatki bieżące, do dochodów ogółem budżetu, obliczoną według wzoru:

@RY1@i02/2017/096/i02.2017.096.183001600.801.jpg@RY2@

gdzie poszczególne symbole oznaczają:

- planowaną na rok budżetowy łączną kwotę z tytułu spłaty rat kredytów i pożyczek, o których mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2-4 oraz art. 90, oraz wykupów papierów wartościowych emitowanych na cele określone w art. 89 ust. 1 pkt 2-4 oraz art. 90,

- planowane na rok budżetowy odsetki od kredytów i pożyczek, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90, odsetki i dyskonto od papierów wartościowych emitowanych na cele określone w art. 89 ust. 1 i art. 90 oraz spłaty kwot wynikających z udzielonych poręczeń i gwarancji,

- dochody ogółem budżetu w danym roku budżetowym,

- dochody bieżące,

- dochody ze sprzedaży majątku,

- wydatki bieżące,

● - rok budżetowy, na który ustalana jest relacja,

- rok poprzedzający rok budżetowy, na który ustalana jest relacja,

- rok poprzedzający rok budżetowy o dwa lata,

- rok poprzedzający rok budżetowy o trzy lata.

Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może uchwalić budżetu, którego realizacja spowoduje, że w roku budżetowym oraz w każdym roku następującym po roku budżetowym relacja łącznej kwoty przypadających w danym roku budżetowym:

1) spłat rat zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2, wraz z należnymi w danym roku odsetkami od tych zobowiązań, z wyłączeniem spłaty rat kredytów i pożyczek, o których mowa w art. 89 ust. 1 pkt 1,

2) wykupów papierów wartościowych emitowanych na cele określone w art. 89 ust. 1 pkt 2-4 oraz art. 90 wraz z należnymi odsetkami i dyskontem od papierów wartościowych emitowanych na cele określone w art. 89 ust. 1 i art. 90,

3) potencjalnych spłat kwot wynikających z udzielonych poręczeń oraz gwarancji

- do planowanych dochodów ogółem budżetu przekroczy średnią arytmetyczną z obliczonych dla ostatnich trzech lat relacji jej dochodów bieżących pomniejszonych o wydatki bieżące, do dochodów ogółem budżetu, obliczoną według wzoru:

@RY1@i02/2017/096/i02.2017.096.183001600.802.jpg@RY2@

gdzie poszczególne symbole oznaczają:

- planowaną na rok budżetowy łączną kwotę z tytułu spłaty rat zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2, oraz wykupów papierów wartościowych emitowanych, z wyłączeniem kwot spłat kredytów i pożyczek oraz wykupów papierów wartościowych odpowiednio zaciągniętych lub emitowanych na cel , o którym mowa w art. 89 ust. 1 pkt 1,

- planowane na rok budżetowy odsetki od zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2, odsetki i dyskonto od papierów wartościowych oraz spłaty kwot wynikających z udzielonych poręczeń i gwarancji,

- dochody ogółem budżetu w danym roku budżetowym,

- dochody bieżące,

- wydatki bieżące,

● - rok budżetowy, na który ustalana jest relacja,

- rok poprzedzający rok budżetowy, na który ustalana jest relacja,

- rok poprzedzający rok budżetowy o dwa lata,

- rok poprzedzający rok budżetowy o trzy lata.

Poza tym nowością ma być wyeliminowanie dochodów ze sprzedaży majątku przy wyliczaniu indywidualnego wskaźnika zadłużenia. Ta zmiana jest również trafna i ma aprobatę RIO. Izby dostrzegły bowiem problem sztucznego zawyżania prognoz w zakresie wpływów z tytułu sprzedaż majątku, co obniża realność wieloletniej prognozy finansowej.

Można więc przyjąć, że zmiany art. 243 ust. 1 u.f.p. są co do zasady zgodne z oczekiwaniami regionalnych izb obrachunkowych. Problematyczna może być jedynie kwestia właściwego odesłania (w art. 243 ust. 1 pkt 1) do wspomnianych już wcześniej tytułów dłużnych z art. 72 ust. 1 pkt 2. Mowa jest bowiem tylko o kredytach i pożyczkach, tymczasem niezbędne wydaje się zmodyfikowanie w tym zakresie art. 72 u.f.p., aby osiągnąć pożądany rezultat.

Wartości realne, a nie planowane

Kolejna istotna zmiana dotyczy art. 243 ust. 2 u.f.p. ramka 2, s. C19

RAMKA 2

Jak brzmi artykuł 243 ust. 2 u.f.p.

Przy obliczaniu relacji, o których mowa w ust. 1 [ze skomplikowanego wzoru - red.], dla roku poprzedzającego rok budżetowy przyjmuje się planowane wartości wykazane w sprawozdaniu za trzy kwartały z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Do obliczenia relacji dla poprzednich dwóch lat przyjmuje się wartości wykonane wynikające ze sprawozdań rocznych.

Przy obliczaniu relacji, o których mowa w ust. 1, dla roku poprzedzającego rok budżetowy, na który ustalana jest relacja, przyjmuje się planowane wartości wykazane w sprawozdaniu za trzy kwartały z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego, a po sporządzeniu sprawozdań rocznych wartości wykonane za ten rok. Do obliczenia relacji dla poprzednich dwóch lat przyjmuje się wartości wykonane wynikające ze sprawozdań rocznych.

Celem projektodawcy było doprecyzowanie przepisu w ten sposób, aby po zakończeniu roku budżetowego do wyliczenia relacji z art. 243 ust. 1 u.f.p. brać pod uwagę wielkości wykonane, a nie planowane. Ocena tej zmiany jest jednoznacznie pozytywna. Skoro bowiem założenia zmian są takie, aby przeciwdziałać pogłębianiu stanu zadłużenia JST, to taka regulacja z pewnością uniemożliwi manipulację przy obliczaniu wskaźnika z art. 243 u.f.p. Nie będzie można planować fikcyjnych środków. Warto jednak dodatkowo rozważyć kwestię wprowadzenia aktualizacji uchwał w sprawie wieloletnich prognoz finansowych według wartości wykonanych po sprawozdaniach, jednak z zastrzeżeniem konkretnego oznaczonego terminu ich realizacji przez JST.

Łatwiej restrukturyzować

Z kolei zmiany dotyczące art. 243 ust. 3a-5 u.f.p. zostały ujęte w art. 1 pkt 7 lit. b projektu nowelizacji. Mają one także doniosłe znaczenie dla samorządów przy restrukturyzacji zadłużenia. Obecnie wspomniane regulacje (ust. 3-4) dają możliwość restrukturyzacji zadłużenia w zależności od występowania nadwyżki budżetowej. Jeśli dana jednostka samorządowa nie ma takiej z ostatnich 3 lat, to tym samym nie ma możliwości spłaty zadłużenia, gdyż nie pozwala na to art. 243 u.f.p. Nową propozycją projektodawcy w tym zakresie ma być m.in. ust. 3a pkt 2 lit a ww. artykułu. Jego efektem ma być wyłączenie ze wskaźnika zadłużenia (art. 243 ust. 1 pkt 1 u.f.p.) przedterminowej spłaty zadłużenia. Zakłada on niestosowanie wskaźnika zadłużenia w przypadku restrukturyzacji zadłużenia w formie wcześniejszej spłaty istniejącego długu przez zaciągnięcie nowego, ale o niższych kosztach obsługi. Pomóc to ma tym jednostkom, które przed laty zaciągnęły zobowiązania, np. pożyczkowe, na gorszych warunkach, a obecnie mają możliwość zmiany warunki tych zobowiązań na korzystniejsze.

Wolne środki czy wolnoamerykanka

W kontekście kształtowania budżetu istotna zmiana może zajść w art. 242 u.f.p. (regulacja dotyczy równoważenia budżetu w części bieżącej). Obecna jego treść nie wpływa dobrze na praktyki samorządów. Przewiduje bowiem bilansowanie części operacyjnej budżetu nierozliczonymi wolnymi środkami (czyli kredytami, pożyczkami z lat minionych). Zdarzało się, że RIO stwierdzały przypadki świadomego zawyżania planowanych wydatków budżetowych. Miały one na celu powstanie sztucznego deficytu, na którego sfinansowanie w końcu roku budżetowego jednostki samorządowe zaciągały zobowiązania. W ten sposób jednostki pozyskiwały wolne środki, które umożliwiały spełnienie wymogu wynikającego z art. 242 ustawy o finansach publicznych. Miało to jednak złe strony, skutkowało bowiem zwiększaniem poziomu zadłużenia i koniecznością poniesienia kosztów obsługi długu.

Według projektowanej zmiany wolne środki będą wyłączone z reguły dotyczącej zrównoważenia wydatków bieżących budżetu JST. W praktyce zmieniona regulacja ma za zadanie zapobiec przypadkom zaciągania nadmiernych kredytów czy pożyczek tylko w tym celu, aby generować wolne środki z tego tytułu i spełniać wymóg z art. 242 u.f.p. Zatem zmiana ma motywować JST do większej dyscypliny w zakresie wydatków bieżących, a przy tym uniemożliwić angażowanie środków pozyskiwanych z tytułów dłużnych do celów finansowania wydatków bieżących.

Z pozytywną opinią izby

Z gospodarką budżetową ściśle związana jest również propozycja zmiany art. 91 ust. 2 u.f.p. Obecnie stanowi on, że w przypadku ubiegania się przez JST o kredyt lub pożyczkę na cel, o którym mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2-4 i art. 90 (np. na finansowanie planowanego deficytu budżetu albo wyprzedzające finansowanie działań z budżetu UE), zarząd tej jednostki jest obowiązany uzyskać opinię RIO o możliwości spłaty kredytu lub pożyczki lub wykupu papierów wartościowych.

Ten przepis zdaniem wielu specjalistów jest niedoskonały. Dlatego projektodawca zakłada jego zmianę przez wprowadzenie obowiązku pozyskania przez zarząd JST pozytywnej opinii RIO o możliwości spłaty zobowiązań, w tym w odniesieniu do tytułów dłużnych wynikających z niestandardowych instrumentów finansowania. W ocenie projektodawcy przyczynić się to ma do zwiększenia bezpieczeństwa finansowego samorządu. Ale czy na pewno? Kwestia nie jest taka oczywista. Mimo słusznych intencji konieczne wydaje się zmodyfikowanie propozycji z projektu ustawy, jak sugerują RIO. Ich przedstawiciele podkreślają, że rozszerzenie katalogu zobowiązań, do których zaciągnięcia konieczne będzie uzyskanie wspomnianej opinii, może być kontrowersyjne m.in. w przypadku niewielkich wartościowo tytułów dłużnych. W takich bowiem przypadkach nowy przepis również będzie obligować JST do pozyskiwania opinii RIO. Trzeba więc znaleźć takie rozwiązanie, które pozwoli ograniczyć obowiązek opiniowania wspomnianych tytułów dłużnych tylko do takich, które mają istotne znaczenie wartościowe w gospodarce finansowej danego samorządu. RIO w tym zakresie sugerują wprowadzenie np. sztywnego progu kwotowego zobowiązań, które nie będą podlegać opiniowaniu.

Więcej władzy wójta

Projekt nowelizacji u.f.p. przewiduje również ciekawe i użyteczne rozwiązanie dotyczące zwiększenia uprawnień w zakresie gospodarki budżetowej dla organów wykonawczych jednostek samorządowych. Chodzi zasadniczo o dwie regulacje, tj. art. 232 ust. 2 i art. 258 u.f.p.

WAŻNE

Ani subrogacja, ani leasing zwrotny nie mają odzwierciedlenia w art. 243 u.f.p. Jednak zdaniem RIO powinny być traktowane jak tytuły dłużne.

Obecne uregulowania przewidują, że wyłącznie organ stanowiący (np. rada gminy) może dokonywać zmian wydatków na realizację przedsięwzięć wieloletnich finansowanych z udziałem środków UE. Proponowane zmiany mają na celu umożliwienie organowi wykonawczemu JST dokonywanie zmian zarówno w budżecie, jak i w wieloletniej prognozie finansowej, w związku z realizacją projektów finansowanych z udziałem środków UE. Według nowelizacji (w odniesieniu do art. 232 ust. 2 u.f.p.) proponuje się, aby organ stanowiący miał kompetencje i możliwość podjęcia decyzji o ewentualnym przeniesieniu uprawnień w ww. zakresie przedmiotowym (czyli do dokonywania zmian ww. wydatków - w zakresie środków europejskich) na organ wykonawczy (np. wójta gminy).

Podobnego rodzaju zmiany mają nastąpić w art. 258 u.f.p. przez dodanie nowego punktu 4. Według założeń projektu organ stanowiący JST może upoważnić zarząd do dokonywania zmian w planie dochodów i wydatków związanych ze zmianą kwot lub uzyskaniem płatności przekazywanych z budżetu środków europejskich, o ile zmiany te nie pogorszą wyniku budżetu. Opisane propozycje można uznać za korzystne i sprzyjające poprawie mechanizmu decyzyjnego w JST.

Jak samorządy obchodzą przepisy

Konieczność nowelizacji ustawy o finansach publicznych wynika w znacznej mierze z dotychczasowej praktyki samorządów. Korzystają one z nietypowych sposobów finansowania potrzeb budżetowych, takich jak subrogacja czy leasing zwrotny

Z praktyki nadzorczej i kontrolnej RIO wynika, że pojawiło się kilka takich instrumentów.

@RY1@i02/2017/096/i02.2017.096.183001600.803(c).jpg@RY2@

Zadłużenie samorządów

Subrogacja

To instytucja oparta na art. 518 kodeksu cywilnego. Z par. 1 tego przepisu tego wynika, że osoba trzecia, która spłaca wierzyciela, nabywa spłaconą wierzytelność do wysokości dokonanej zapłaty, jeżeli:

1) płaci cudzy dług, za który jest odpowiedzialna osobiście albo pewnymi przedmiotami majątkowymi;

2) przysługuje jej prawo, przed którym spłacona wierzytelność ma pierwszeństwo zaspokojenia;

3) działa za zgodą dłużnika w celu wstąpienia w prawa wierzyciela; zgoda dłużnika powinna być pod nieważnością wyrażona na piśmie;

4) przewidują to przepisy szczególne.

Ta instytucja prawna była wykorzystywana przez jednostki samorządowe, lecz z modyfikacjami, które wypaczały istotę ww. mechanizmu. Jak bowiem wynika z umów, z którymi spotykały się RIO, w założeniu instytucja finansowa (np. spółka), spłacając zobowiązanie jednostki (np. powiatu), nabywała wierzytelność w stosunku do niej, a jednocześnie strony ustalały (czyli jednostka i instytucja finansowa) zupełnie nowy harmonogram spłaty zadłużenia. W konsekwencji celem nie było wstąpienie w prawa wierzyciela (jak stanowi art. 518 kodeksu cywilnego), a wyłącznie stworzenie nowego stosunku prawnego. W tym nowym stosunku prawnym (umowie) ustalano również nowe terminy i warunki spłaty zadłużenia przez jednostkę samorządową. Mimo skomplikowanego mechanizmu, na gruncie czysto ekonomicznym te powiązane transakcje miały wymiar pożyczki czy kredytu, który zaciąga JST.

Taka sytuacja miała miejsce m.in. w praktyce nadzorczej Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku. Co istotne, w tym przypadku transakcja nie została określona w art. 243 u.p.f., a zdaniem RIO w Gdańsku winna być traktowana jako tytuł dłużny. O tytułach dłużnych stanowi zaś już wspomniany w tekście powyżej art. 72 u.f.p. i rozporządzenie wykonawcze. Warto dodać, że RIO w Gdańsku zakwestionowała uchwałę rady powiatu w sprawie zaciągnięcia zobowiązania finansowego w formie subrogacji na spłatę faktur VAT jako podjętą w celu zaciągnięcia zobowiązania z pominięciem obowiązujących przepisów ustawy o finansach publicznych (w tym m.in. art. 89, art. 90, art. 212 ust. 1 pkt 4 i 6). Skutkiem zaś powyższego było stwierdzenie nieważności uchwały. RIO w Gdańsku podkreśliła ponadto, że rada powiatu podejmując uchwałę w przedmiocie zaciągnięcia ww. zobowiązania finansowego, winna wykazać m.in. przychód z tego tytułu w budżecie, ustalić limit zobowiązań z tego tytułu i dać stosowne upoważnienia dla organu wykonawczego do zaciągnięcia tego zobowiązania. Wspomniane wyżej stanowisko RIO w Gdańsku zostało utrzymane zarówno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 11 lutego 2015r. w sprawie o sygn. akt I SA/Gd 1389/14, jak i przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 1205/15.

Leasing zwrotny

Innym instrumentem, na który RIO zwróciły uwagę w trakcie czynności nadzorczych i kontrolnych, jest leasing zwrotny. W założeniu zakłada on dłużne finansowanie, oparte na odpłatnym i wzajemnym przenoszeniu praw majątkowych w celu uwolnienia kapitału, bez zmian w zakresie korzystania z danej rzeczy. W gruncie rzeczy chodzi tu o kilka transakcji dotyczących określonej jednej nieruchomości, stanowiącej własność jednostki samorządowej, wskutek których owa jednostka, zbywając wspomniane nieruchomości podmiotowi (np. spółce), pozyskuje środki finansowe, a następnie staje się ich dzierżawcą, uiszczając z tego tytułu czynsz dla nowego nabywcy.

O leasingu zwrotnym wypowiadały się też sądy. W wyroku WSA w Łodzi z 23 czerwca 2015 r. (sygn. akt I SA/Łd 511/15) podano, że w praktyce występuje wiele odmian leasingu, przy czym leasing zwrotny jest typem leasingu finansowanego. Zaakcentowano nim też, że "polega on na tym, iż finansujący kupuje określone dobro od przyszłego korzystającego po to, aby oddać mu to dobro w leasing. Dzięki temu korzystający uzyskuje środki na dalsze prowadzenie lub poszerzenie działalności gospodarczej (...). W piśmiennictwie wyrażany jest także pogląd, że definicja leasingu z art. 709¹ k.c. obejmuje również jego zwrotną odmianę, w której finansujący nabywa rzecz od korzystającego, by oddać mu następnie ją do użytku". Tego rodzaju operacje finansowe - mimo że spełniają przesłanki do uznania ich za tytuły dłużne - nie są wykazywane przez JST w wieloletnich prognozach finansowych. Z analiz RIO wynika, że wpływ środków ze sprzedaży danego składnika majątkowego (np. nieruchomości) zostaje ujęty w budżecie jako dochód majątkowy (bo jest to sprzedaż majątku), natomiast zapłata za powrotne przeniesienie własności (po zakończeniu leasingu) jako wydatek majątkowy. Izby akcentują jednak, że z uwagi na cel tych czynności prawnych, który koncentruje się na przepływie środków pieniężnych, dochód jest faktycznie przychodem zwrotnym danej jednostki samorządowej (pożyczką), natomiast wydatek jest faktycznie rozchodem, czyli spłatą kapitału.

Zbliżony kierunek interpretacyjny wynika również z orzecznictwa sądowego. W wyroku WSA w Łodzi z 5 października 2016 r. (sygn. akt I SA/Łd 687/16) zaakcentowano np., że gmina przeprowadziła transakcję, która wywołała w sferze jej gospodarki finansowej skutki analogiczne do umowy długoterminowego kredytu czy pożyczki. Sąd ten podzielił koncepcję RIO w Łodzi w tym zakresie. Dodał również, że dwukrotne przeniesienie własności nieruchomości nie niweluje obowiązku zwrotu przez gminę kapitału pieniężnego w wysokości udostępnionej przez nabywcę. Postanowienia umowne zobowiązywały gminę do corocznego angażowania środków budżetu z przeznaczeniem na zapłatę spółce kwoty ustalonej przez strony. Niezależnie więc od tego, czy ciążące na gminie obowiązki w zakresie zapłaty na rzecz instytucji finansującej należnych kwot byłyby określone jako wydatki (w realiach sprawy: cena odkupu i czynsz dzierżawny), czy rozchody (pożyczka lub kredyt), gmina zobowiązana będzie do zabezpieczenia środków na ich sfinansowanie. A to ma jednakowe znaczenie z punktu widzenia zachowania bezpieczeństwa finansowego i zdolności płatniczych.

Płatność ratalna

Kolejnym niestandardowym instrumentem finansowania długu - ujawnianym w czasie czynności kontrolnych RIO - jest płatność ratalna. To mechanizm, który w założeniu przewiduje wykup przez instytucję finansową (np. spółkę) wierzytelności od wystawcy faktury, a potem ustalenie harmonogramu spłaty tej wierzytelności z jednostką samorządową. Izby uznają, że spłaty w ramach takiego harmonogramu mają charakter wydatku majątkowego. RIO wskazują nadto, że szczególną formą tej operacji jest udzielenie przez wykonawcę kredytu handlowego, który potem zostaje przejęty od tego wykonawcy, np. przez instytucję finansową. W takim układzie JST nie ma już zobowiązania wobec wspomnianego wykonawcy, a instytucja finansowa w przypadku braku płatności przez jednostkę nie ma roszczeń wobec tego wykonawcy. ⒸⓅ

WAŻNE

Efektem nowelizacji art. 243 u.f.p. ma być także wyłączenie z indywidualnego wskaźnika zadłużenia przedterminowej spłaty zadłużenia. Pomóc to ma tym jednostkom, które przed laty zaciągnęły zobowiązania, np. pożyczkowe, na gorszych warunkach, a obecnie mają możliwość zmienić warunki tych zobowiązań na korzystniejsze.

OPINIA EKSPERTA

Czy artykuł 243 jest potrzebny

dr Aleksander Nelicki specjalista ds. finansów samorządowych

Czy możliwe jest stworzenie ustawowego przepisu wyliczającego w sposób ekonomicznie rzetelny zdolność kredytową poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego? Lektura samej ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych i projektu jej nowelizacji, przygotowanego przez Ministerstwo Finansów, przekonuje, że jest to zadanie niełatwe. Jest jednak dobra wiadomość. W czwartym roku działania obecnego mechanizmu kontroli zadłużania się samorządów pada propozycja likwidacji jego największego absurdu.

Obowiązujące reguły mogą uniemożliwić restrukturyzację zadłużenia, tj. zamianę istniejącego długu na nowy, tańszy. Technicznie mamy do czynienia ze spłatą długu i nie wolno jej dokonać, jeżeli miałaby przekroczyć wysokość wyznaczoną przez art. 243 u.f.p. dla danego roku. Analogicznie samorząd dysponujący odpowiednimi funduszami nie może wcześniej spłacić całości bądź części długu ponad dopuszczoną wysokość. Swoją drogą to, że niektóre samorządy stać na wcześniejszą spłatę zadłużenia ponad prawny limit, świadczy niezbyt dobrze o ekonomicznym realizmie tego limitu.

Sprawa była wielokrotnie podnoszona (np. głosy samorządów i ekspertów rok temu w "Tygodniku Gazecie Prawnej" nr 15 z 2016 r.). Nowelizacja wprowadza możliwość restrukturyzacji i wcześniejszej spłaty za zgodą regionalnej izby obrachunkowej. Proponowana zmiana leży w interesie nie tylko samorządów, lecz także całego państwa. Blokada wcześniejszej spłaty to blokada zmniejszenia poziomu długu publicznego.

Kolejne dwie ważne zmiany są dobrze uzasadnione, chociaż mogą komplikować życie niektórym samorządom. Wykreślenie z reguły wydatkowej w art. 242 u.f.p. możliwości finansowania wydatków bieżących niewydanymi środkami z kredytów czy obligacji z poprzednich lat jest systemowo słuszne. Czy jednak jest to problem realny?

Zmianę, o której jest najgłośniej, tj. objęcie limitem z art. 243 u.f.p. niestandardowych instrumentów finansowania, trudno uważać za szczególnie ważną systemowo. Chodzi o wąski margines zadłużenia samorządów. W końcu 2015 r. tego typu zobowiązania występowały w 241 jednostkach samorządu terytorialnego (8,6 proc. ogółu) na łączną kwotę 867 mln zł, (1,2 proc. wszystkich zobowiązań samorządów).

Złą wiadomością jest natomiast zamiar wyliczania wysokości dopuszczalnych spłat jedynie na podstawie nadwyżki operacyjnej, z wyłączeniem dochodów ze sprzedaży mienia. Zaniża to łączną zdolność kredytową samorządów o przeszło 3 mld zł rocznie i oddala wskaźniki obliczone na podstawie art. 243 u.f.p. od realiów ekonomicznych. (Dochody ze sprzedaży mienia dopiero od 2021 r. całkowicie znikną ze wzoru, co chroni przed nagłą obniżką wysokości wskaźników).

Niedobrą wiadomością jest też utrzymanie konieczności rezerwowania środków na raty odsetkowe w podwójnej wysokości. Wzór zmniejsza nadwyżkę operacyjną o ich wysokość, gdyż są księgowane jako wydatek bieżący, a następnie każe je zmieścić w tak zmniejszonej nadwyżce. Przy obecnych niskich stopach procentowych obsługa zadłużenia samorządów to ok. 2 mld zł rocznie.

Nakaz aktualizacji wskaźnika z art. 243 u.f.p. po sporządzeniu sprawozdania finansowego za poprzedni rok to z kolei zmiana zbliżająca do realiów. Tyle że... prowadziła będzie do podwyższenia wysokości wskaźników, chociaż nierówno i nie we wszystkich samorządach.

W ostatnich latach rozbieżność pomiędzy planowaną (zgodnie z art. 243 ust. 2 u.f.p. w sprawozdaniach po trzech kwartałach) a ostateczną nadwyżką operacyjną osiągnęła gigantyczne rozmiary. W 2016 r. łączna przewaga dochodów bieżących nad wydatkami bieżącymi wszystkich samorządów była większa od wielkości wynikających z planów o 9,3 mld zł, tj. o 82 proc. Aktualizacja wskaźników w trakcie 2017 r. podwyższyłaby łączną zdolność kredytową jednostek samorządowych (w rozumieniu art. 243 u.f.p.) o przeszło 3 mld zł rocznie w stosunku do wielkości obliczonych jesienią 2016 r. Nie równoważy tego odwrotna prawidłowość - niepełnego wykonania planów sprzedaży mienia. Chodzi o znacznie mniejsze pieniądze, a według projektu nowelizacji ostatni raz planowane dochody ze sprzedaży mienia będą uwzględniane w 2018 r.

W projekcie nowelizacji dostrzec można pewną interesującą tendencję. Ministerstwo wyraźnie dostrzega nadmierną sztywność i nierealistyczność wskaźników. Pojawia się - chociaż niekonsekwentnie - traktowanie wielkości wyliczonych dzięki art. 243 u.f.p. jako orientacyjnych, wymagających potwierdzenia. RIO może zezwolić na restrukturyzację zadłużenia czy jego wcześniejszą spłatę z przekroczeniem prawnego limitu. RIO może też zablokować plany zaciągnięcia zobowiązań mieszczących się w limicie. Dlaczego więc RIO nie miałoby mieć generalnego prawa do wydawania zgody na zaciąganie zobowiązań ponad limit - tam, gdzie nie oddaje on rzeczywistej sytuacji finansowej danego samorządu? Ten tok rozumowania prowadzi do postawienia pytania, czy w ogóle niezbędne jest ustawowe limitowanie długu samorządowego. Może zmierzamy do tego, aby zastąpić je - jak w niektórych krajach - obowiązkiem każdorazowego uzyskiwania zgody nadzoru (RIO) na zaciągnięcie nowego zobowiązania. ⒸⓅ

@RY1@i02/2017/096/i02.2017.096.183001600.102(c).jpg@RY2@

Marcin Nagórek

radca prawny