Szyte na miarę budżety partycypacyjne od nowego roku będą jak z szablonu

Ale dalej są już schody – Warszawa np. nie będzie mogła organizować naboru na projekty dla mniejszych obszarów niż dzielnica, a miasta, w których nie wymagano list poparcia pod projektami, będą musiały je mieć. Tylko urzędnicy nie są pewni, czy przy okazji nie zostanie naruszone RODO. Kolejna rzecz to konieczność bezpośredniego głosowania na wybrane projekty. W niektórych JST do tej pory wystarczały konsultacje, spotkania i dyskusje z mieszkańcami. Kłopotliwe mogą się również okazać zmiany czysto formalne, np. przeniesienie zasad tworzenia budżetów obywatelskich z zarządzeń prezydentów miast do uchwał radnych. Czy wydłuży to proces przyjmowania dokumentów, jak prognozuje Justyna Piwko ze stołecznego ratusza? Jeśli tak by się stało, obawy organizacji pozarządowych, że zmiany spowodują osłabienie aktywności obywatelskiej, mogą się potwierdzić. Zwłaszcza że już dziś narzekają na zbytnią biurokrację przy opiniowaniu projektów do budżetu obywatelskiego. Oby więc dobre chęci rządzących nie spowodowały, że wylejemy dziecko z kąpielą. ©℗

Bożena Ławnicka

bozena.lawnicka@infor.pl

 

Gaszenie czy pobudzanie aktywności

W 2019 r. już wszystkie budżety obywatelskie dla miast na prawach powiatu będą tworzone na nowych, jednolitych zasadach. Samorządy obawiają się, że zniechęci to mieszkańców do oddolnych inicjatyw

Wszystko za sprawą opracowanej kilka miesięcy temu przez parlamentarzystów Prawa i Sprawiedliwości ustawy z 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 130). Wprowadziła ona istotne zmiany nie tylko w kodeksie wyborczym – czego świadkami byliśmy podczas minionych wyborów samorządowych, ale spowodowała też niemałą rewolucję w budżetach obywatelskich. Odczujemy ją już niebawem, bo nowe zasady należy uwzględnić we wszystkich miastach na prawach powiatu w 2019 r. Co prawda niektóre samorządy starały się wypełniać nowe obowiązki wcześniej, ale inne zamierzają to zrobić dopiero teraz. A co się zmieni w tym coraz bardziej popularnym narzędziu partycypacji (w ustawie definiowanym jako „szczególna forma konsultacji społecznych”)?

• W gminach będących miastami na prawach powiatu utworzenie budżetu obywatelskiego jest obowiązkowe.
• Wysokość budżetu obywatelskiego wynosi co najmniej 0,5 proc. wydatków gminy zawartych w ostatnim przedłożonym sprawozdaniu z wykonania budżetu.
• Zadania wybrane w ramach budżetu obywatelskiego zostają uwzględnione w uchwale budżetowej gminy. Podczas prac nad projektem uchwały budżetowej nie może ona usuwać lub zmieniać w stopniu istotnym zadań wybranych w ramach budżetu obywatelskiego.
• Środki mogą być dzielone na pule obejmujące całość gminy i jej części w postaci jednostek pomocniczych lub grup jednostek pomocniczych.
• Rada gminy (powiatu, sejmiku województwa) określa w drodze uchwały wymagania, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego. Uchwała powinna zawierać: wymogi formalne, jakim powinny odpowiadać zgłaszane projekty, wymagania dotyczące liczby podpisów mieszkańców popierających projekt, zasady oceny wykonalności technicznej oraz tryb odwołania od decyzji o niedopuszczeniu projektu do głosowania, zasady przeprowadzania głosowania, ustalania wyników i podawania ich do publicznej wiadomości.
• Wymagana liczba podpisów mieszkańców popierających projekt nie może być większa niż 0,1 proc. mieszkańców terenu objętego pulą budżetu obywatelskiego, w którym zgłaszany jest projekt.
• Zasady przeprowadzania głosowania muszą zapewniać równość i bezpośredniość.

Od początku kierunek obrany przez PiS w kwestii budżetów obywatelskich budził silne opory ze strony samorządów. Wskazywały, że nie jest potrzebne odgórne standaryzowanie reguł, które w ostatnich latach ustalane były oddolnie i na bieżąco zmieniane, w razie potrzeb. – Te miasta, które wypracowały wspólnie z mieszkańcami określone narzędzia, będą teraz musiały je zmienić, dostosowując się do sztywnych zapisów ustawowych. Nie jest to zgodne z zasadą pomocniczości – wskazuje Związek Miast Polskich (ZMP).

Przy niskich kwotach i małych obszarach wymyślenie jakiegoś sensownego projektu czasami było bardzo trudne. Bo ile można tworzyć placów zabaw czy siłowni plenerowych? Intencją było to, by mogły być realizowane projekty także o charakterze ogólnomiejskim, by obywatele mieli możliwość wykonania istotnej zmiany w mieście.

Marcin Horała

poseł PiS, współautor ustawy reformującej m.in. budżety obywatelskie

Samorządy w zasadzie już mają za sobą ostatnią edycję budżetów obywatelskich (zwycięskie projekty realizowane będą w przyszłym roku). Teraz przed nimi spore wyzwanie – dostosowanie przyszłorocznych naborów do nowych regulacji. W niektórych JST konieczna będzie zmiana regulaminów dotyczących budżetów obywatelskich, w innych trzeba zwiększyć kwotę na pomysły obywatelskie. Warszawa, która do tej pory dzieliła dzielnice na mniejsze obszary, np. na Saską Kępę, nie będzie już mogła tego robić. Samorządy nie do końca też wiedzą, jakie zapisy dotyczące budżetu obywatelskiego powinny być zapisane w uchwale rady, a jakie w zarządzeniach włodarza.

Czy to częściowe zbiurokratyzowanie tej formy współpracy lokalnych władz z mieszkańcami nie spowoduje, że mniej osób będzie chciało w przyszłości przygotowywać obywatelskie projekty? Takie obawy mają organizacje pozarządowe. W najbliższych latach się okaże, czy były one słuszne.

Czas na korekty w regulaminach

W Krakowie do tej pory głosowanie nad projektami zgłaszanymi do dofinansowania z budżetu obywatelskiego odbywało się za pomocą papierowych kart do głosowania lub internetowo (z wyjątkiem 2016 r., gdy głosowano wyłącznie przez internet). Uprawnione do głosowania były osoby, które jako miejsce zamieszkania zadeklarowały Kraków i miały powyżej 16 lat. Każdy głosujący oddawał głos na trzy różne zadania dzielnicowe i trzy różne ogólnomiejskie, przy czym najwyżej ocenione przez głosującego zadanie otrzymywało trzy punkty, a najniżej ‒ jeden punkt. Za wybrane do realizacji uznawano zadania, które uzyskały największą liczbę punktów, aż do wyczerpania puli środków przeznaczonych na budżet obywatelski. Dla określenia wartości projektów miasto stosowało wycenę ostateczną zadań dokonaną przez prezydenta miasta. Wcześniej, w 2014 r. – przy pierwszej edycji budżetu obywatelskiego – głosujący musiał wybrać pięć różnych projektów dzielnicowych i pięć różnych projektów ogólnomiejskich. Liczbę tę zmniejszono od drugiej edycji. Jeśli zaś chodzi o pulę środków do dyspozycji, to wzrosła ona z 4,5 mln zł w 2014 r. do prawie 14,5 mln w tym roku.

Jakie zmiany czekają teraz miasto? – Na ukończeniu jest badanie ewaluacyjne piątej edycji, które wskazać ma najważniejsze obszary do ewentualnych zmian – mówi Dariusz Nowak z biura prasowego krakowskiego magistratu. Ale już jest pewne, że konieczna będzie zmiana regulaminu, bo zgodnie z nim na projekty mogły głosować osoby powyżej 16. roku życia, a po zmianach ustawowych może to robić osoba młodsza. Według Dariusza Nowaka część ustawowych zapisów wydaje się nieprecyzyjna, a przez to problematyczna. – Szerokie pole do interpretacji pozostawia stwierdzenie, że „zasady przeprowadzania głosowania muszą zapewniać równość i bezpośredniość głosowania” – mówi. Jak dodaje, do rozważenia jest, czy kwestie formalne albo dotyczące sposobu czy przebiegu oceny wniosków muszą zostać określone w uchwale, czy też mogą zostać uwzględnione we właściwych zarządzeniach prezydenta miasta.

W Szczecinie słyszymy, że zdecydowana większość zasad, które wprowadza nowa ustawa, tak naprawdę już obowiązuje. Nie znaczy to jednak, że żadne korekty nie będą konieczne. – Nowa uchwała w sprawie Szczecińskiego Budżetu Obywatelskiego (SBO) będzie musiała uwzględnić m.in. wymaganą liczbę podpisów mieszkańców popierających projekt oraz wprowadzić tryb odwołania od decyzji o niedopuszczeniu projektu do głosowania, których w szczecińskiej uchwale dotychczas nie było – wskazuje Sylwia Cyza-Słomska z Urzędu Miasta. Zwiększona będzie musiała być także sama kwota budżetu partycypacyjnego. W tegorocznej edycji pula środków wyniosła 9 mln zł. Po zmianach minimalna kwota to 11,2–11,5 mln zł. Urzędnicy jednak nie narzekają na tę zmianę. – To z pewnością ucieszy mieszkańców, którzy co roku wskazują na konieczność powiększania puli środków SBO. Ponadto reguła ta w pewnym sensie pokrywa się z założeniem przyjętym przez prezydenta miasta, który przyjął zasadę zwiększania co roku kwoty SBO o 1 mln zł. W 2020 r. kwota ta miałaby wynieść w Szczecinie 10 mln złotych. Zostanie zatem zwiększona o dodatkowy 1 mln, tak by spełnić ustawowy próg – tłumaczy Sylwia Cyza-Słomska.

W Warszawie na początku listopada rozpoczęto etap konsultacji społecznych dotyczący nowych zasad w kolejnej edycji budżetu obywatelskiego. Jak informuje stołeczny ratusz, do tej pory odbyło się pięć edycji. Każda z nich podlegała ewaluacji, a na podstawie zebranych uwag i opinii co roku (przed każdą edycją) wprowadzane były zmiany w regulaminie. Jak mówią nam urzędnicy, największą bolączką jest to, że od teraz nie będzie można rozczłonkować dzielnic Warszawy na obszary lokalne. Rozwiązanie to promowało projekty mniejsze, stricte lokalne. Zgodnie z ustawą budżet obywatelski będzie mógł być dzielony na części obejmujące całe miasto i jego części w postaci dzielnic lub grup dzielnic. – Dlatego podział dzielnic m.st. Warszawy na obszary lokalne, w znaczeniu jak definiuje obecny regulamin przeprowadzania budżetu partycypacyjnego, nie będzie możliwy – ocenia biuro prawne ratusza (więcej w rozmowie z Justyną Piwko z zespołu budżetu partycypacyjnego w stołecznym urzędzie miasta).

W Gdańsku pierwsza, pilotażowa edycja budżetu obywatelskiego odbyła się w 2013 r. z kwotą 9 mln zł. Od tej pory suma ta sukcesywnie wzrastała, a w tym roku na projekty mieszkańców przeznaczono prawie 20 mln zł. Jak tłumaczy Jędrzej Sieliwończyk z referatu prasowego gdańskiego magistratu, budżet obywatelski do tej pory składa się z trzech podstawowych etapów – najpierw jest nabór projektów, potem weryfikacja pod kątem możliwości wykonania oraz głosowanie. – Reguły każdego z tych etapów określone były w regulaminach. Projekty, które spełniały określone tam kryteria, otrzymywały ocenę pozytywną i przekazywane były do głosowania. – Ta część, która nie spełniała warunków formalnych (np. autor projektu nie zebrał koniecznych 15 podpisów poparcia) lub nie była możliwa do realizacji (np. projekt był niezgodny z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego albo kwota na jego realizację była zbyt duża), otrzymywała ocenę negatywną. Te propozycje nie były poddawane pod głosowanie, ale wnioskodawcy mieli możliwość odwołania się i w wielu przypadkach, po ponownej weryfikacji i modyfikacji, projekt ostatecznie przechodził dalej – opowiada Sieliwończyk. W trakcie szóstej edycji budżetu obywatelskiego w Gdańsku do realizacji przekazano 393 projekty na łączną kwotę ok. 77 mln zł.

Czy Gdańsk czeka teraz rewolucja? Nasz rozmówca przekonuje, że w umiarkowanym stopniu. – Dotyczy to zwłaszcza art. 1 ustawy, który zmienia art. 5a ustawy o samorządzie gminnym (chodzi m.in. o to, że budżet obywatelski jest szczególną formą konsultacji społecznych i że mieszkańcy w bezpośrednim głosowaniu decydują, jakie projekty będą wykonane). U nas budżet obywatelski od początku miał formę konsultacji społecznych. Projekty były i są uwzględniane w uchwale budżetowej. Zachowujemy kwotę budżetu obywatelskiego i jej podział na projekty dzielnicowe i ogólnomiejskie. Natomiast ustęp 7 (dodany do art. 5a ustawy o samorządzie gminnym, który mówi o tym, że to rada gminy określa w drodze uchwały szczegółowe wymagania, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego), z uwagi na nieprecyzyjność zapisów budzi wątpliwości co do faktycznego sposobu realizacji – ocenia Jędrzej Sieliwończyk.

We Wrocławiu przygotowania do nowej edycji budżetu obywatelskiego, już zgodnie z nowymi zasadami, trwają od marca. Wtedy zaczęły się konsultacje z mieszkańcami na temat uchwały rady miejskiej regulującej wszystkie zagadnienia – dokument przyjęto 13 września. – Dotychczasowe zasady wymagały zmian w niewielkim zakresie. Przede wszystkim zmieniła się forma. Teraz wszystko jest zapisane w uchwale rady miejskiej. Poza tym został rozszerzony zakres składanych projektów – dozwolone są projekty „miękkie”. To samo dotyczy wieku uczestników, zgłaszać projekty i głosować mogą wszyscy mieszkańcy Wrocławia bez limitu wiekowego – opowiada Paweł Szot z wydziału komunikacji społecznej wrocławskiego ratusza. Jak dodaje, dokładna kwota budżetu obywatelskiego na 2019 r. zostanie określona przez prezydenta wraz ze startem edycji, ale dotychczasowa suma 25 mln zł spełnia już (z nadwyżką) wprowadzone przez ustawę minimum.

Od pierwszej edycji Wrocławskiego Budżetu Obywatelskiego można było głosować na dwa sposoby: papierowo w wyznaczonych do tego punktach na terenie miasta oraz elektronicznie za pośrednictwem aplikacji internetowej. Od tego roku mieszkańcy, którzy mają utrudniony dostęp do punktów głosowania, mogli oddać głos w specjalnym mobilnym punkcie głosowania – zabytkowym jelczu, który jeździł po Wrocławiu. Teraz mówi się o powrocie do dwóch form – elektronicznej (na stronie internetowej www.wroclaw.pl/wbo) i w zorganizowanych na terenie miasta punktach konsultacyjnych, na specjalnym formularzu.

Co grozi za nieutworzenie budżetu obywatelskiego

Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz.U 1992 r. poz. 1113 ze zm.), prowadząc postępowanie nadzorcze w sprawie uznania uchwały budżetowej organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego za nieważną (w całości lub w części), RIO „wskazuje nieprawidłowości oraz sposób i termin ich usunięcia”. Dalsze ustępy tego artykułu przewidują, że jeśli nieprawidłowości nie zostaną usunięte przez gminę, kolegium izby orzeknie o nieważności uchwał (również w całości lub w części). Wówczas budżet gminy lub jego część ustali kolegium izby, a nie samorząd. ©℗

(Nie)dobra zmiana

Mimo że dostosowanie się do reguł ustawowych – według relacji samorządów – nie stanowi wielkiego problemu, to jednak władze miast w większości twierdzą, że zmiany nie idą we właściwym kierunku. – Bud żety obywatelskie były dotychczas niejako szyte na miarę, tzn. były tworzone przez miasta dobrowolnie, na miarę ich potrzeb i możliwości. Przez lata powstały też lokalne zwyczaje. Ustawa spowoduje wprowadzenie jednolitych zasad we wszystkich miastach zobowiązanych do jej stosowania. Czy to dobrze dla budżetów obywatelskich i miast, pokaże najbliższa przyszłość – mówi Paweł Szot z Urzędu Miasta we Wrocławiu.

Bardziej jednoznacznie sytuację ocenia Dariusz Nowak z krakowskiego magistratu. – Budżet obywatelski jest formą współuczestniczenia mieszkańców w działaniach samorządu i bez obustronnej woli i przekonania do słuszności tego procesu nie będzie funkcjonował prawidłowo. Nie osiągnie się więc zamierzonego efektu, jakim ma być wzrost zaangażowania mieszkańców, ich poczucia współodpowiedzialności za wspólnotę lokalną – mówi. Jego zdaniem forma tej współpracy powinna być dopasowana do indywidualnej specyfiki samorządu, a dobór narzędzi partycypacji (konsultacje społeczne, budżet obywatelski, inicjatywa lokalna, panel obywatelski i inne) powinien leżeć w wyłącznej gestii danego samorządu.

Miasta chciałyby zmienić ustawowe zapisy

W nawiasach półokrągłych propozycje zmian lub dopisków.

W nawiasach kwadratowych propozycje wykreśleń.

Art. 5a ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych:

(…)

3. Szczególną formą konsultacji społecznych z mieszkańcami jest budżet obywatelski (partycypacyjny).

4. W ramach budżetu obywatelskiego (partycypacyjnego) mieszkańcy [w bezpośrednim głosowaniu] decydują corocznie o części wydatków budżetu gminy. Zadania wybrane w ramach budżetu obywatelskiego zostają uwzględnione w uchwale budżetowej gminy. Rada gminy w toku prac nad projektem uchwały budżetowej nie może usuwać lub zmieniać w stopniu istotnym zadań wybranych w ramach budżetu obywatelskiego.

5. W gminach będących miastami na prawach powiatu utworzenie budżetu obywatelskiego (partycypacyjnego) jest obowiązkowe, z tym że wysokość budżetu obywatelskiego wynosi co najmniej 0,5 proc. wydatków gminy zawartych w ostatnim przedłożonym sprawozdaniu z wykonania budżetu.

6. Środki wydatkowane w ramach budżetu obywatelskiego (partycypacyjnego) mogą być dzielone na pule obejmujące całość gminy (lub) [i] jej części w postaci jednostek pomocniczych [lub], grup jednostek pomocniczych (albo innych obszarów wydzielonych na potrzeby budżetu partycypacyjnego, określonych przez radę gminy w uchwale, o której mowa w ust. 7.)

(7. Rada gminy określa w drodze uchwały zasady i tryb przeprowadzenia budżetu partycypacyjnego.)©℗

Źródło: Związek Miast Polskich

Jednak nie wszyscy narzekają na uregulowania ustawowe. Pewnych korzyści dopatruje się m.in. Aneta Szpaderska, dyrektor biura komunikacji i dialogu obywatelskiego Urzędu Miasta Olsztyna. – Pozostawienie określania reguł mieszkańcom stwarzało możliwości ciekawych rozwiązań, opierało się na budowaniu zaufania, szukaniu ciekawych przedsięwzięć. Z innej jednak strony niestandardowe projekty budziły mnóstwo skrajnych komentarzy, aż do odwoływania się do prokuratury. W sytuacji, kiedy są gotowe rozwiązania, nie ma już potrzeby dyskutowania, jakie ma być głosowanie, czy mają być podpisy pod wnioskami, zachowane procenty. Pozostaje pewien margines do ustalenia, ale w już określonych warunkach – tłumaczy.

Kruszyć kopii nie zamierzają też władze Torunia. ‒ Nie widzę w regulacjach ustawowych jakiejś szczególnej sztywności w stosunku do reguł stosowanych do tej pory przez większość polskich miast, które zresztą tworząc swoje regulaminy, wzajemnie się naśladowały – ocenia Paweł Piotrowicz, dyrektor wydziału komunikacji społecznej i informacji Urzędu Miasta w Toruniu. Jego zdaniem w samej ustawie też nie ma niczego szczególnie nowatorskiego. – No może z wyjątkiem obowiązku wprowadzenia procedury odwoławczej oraz samego obowiązku stosowania mechanizmu budżetu partycypacyjnego dla sporej grupy miast, co dotychczas – choć powszechnie stosowane ‒ było jednak przedmiotem swobodnego wyboru samorządów lokalnych – dodaje nasz rozmówca.

opinia eksperta

Zaprzeczenie procesu partycypacji społecznej

kierowniczka referatu partycypacji i konsultacji społecznych i pełnomocniczka ds. równych szans w Urzędzie Miasta w Częstochowie

Agata Wierny

Zasady budżetu obywatelskiego od pierwszej edycji tworzyliśmy w Częstochowie wspólnie z organizacją pozarządową, radami dzielnic oraz mieszkańcami. W kursach i szkoleniach uczestniczyło kilkaset osób, które później jako liderki i liderzy przekazywali wiedzę na temat działania samorządu i budżetu dalej. Co roku od pięciu lat przy okazji realizacji kolejnych edycji odbywają się fora dzielnicowe, podczas których dyskutujemy wspólnie o priorytetowych zadaniach dla miasta i dzielnic. Mieszkańcy, którzy są odpowiedzialni za tworzenie reguł całego procesu, planują go w taki sposób, by był jak najbardziej przyjazny i odpowiadał ich potrzebom. Dzięki temu liczba osób uczestniczących w budżecie obywatelskim z roku na rok wzrasta – ogółem w proces zaangażowało się już ponad sto tysięcy osób, złożono 3516 propozycji zadań i wydano ponad 27 mln zł. Wnioski mogą składać osoby w każdym wieku. Najmłodsza wnioskodawczyni, której projekt został zrealizowany, miała osiem lat.

Odgórna, ustawowa zmiana w naszym przypadku zaburza proces partycypacji społecznej. Reguły wypracowane wspólnie z mieszkańcami, skrojone na miarę dla naszego miasta – będą musiały zostać zmienione. Idea samorządu jest taka, że w tych sprawach, w których mieszkańcy chcą i mogą decydować samodzielnie, powinni mieć taką możliwość. Obowiązkowe wprowadzanie budżetów obywatelskich w każdym mieście według tych samych reguł ingeruje w proces partycypacji mieszkańców. Budżet obywatelski działa najlepiej, kiedy jego powstaniem są zainteresowani zarówno mieszkańcy, jak i gospodarze miast. ©℗

Poseł PiS i współautor ustawy reformującej m.in. budżety obywatelskie Marcin Horała zwraca uwagę, że projekt powstał na podstawie dotychczasowych doświadczeń samorządów. – Oczywiście będziemy monitorować sytuację, jesteśmy otwarci na informacje od samorządów – deklaruje. Przyznaje jednocześnie, że sytuacja Warszawy – która, podobnie jak inne miasta, będzie mogła dzielić pulę z budżetu obywatelskiego najdalej na poziomie dzielnic, a nie mniejszych obszarów, jak np. osiedla – jest dość specyficzna. – Ale i tak problem zazwyczaj był zupełnie inny. Przy niskich kwotach i małych obszarach wymyślenie jakiegoś sensownego projektu czasami było bardzo trudne. Bo ile można tworzyć placów zabaw czy siłowni plenerowych? Intencją było to, by mogły być realizowane projekty także o charakterze ogólnomiejskim, by obywatele mieli możliwość wykonania istotnej zmiany w mieście. Ale nie wykluczam, że sytuacji warszawskiej będziemy się jeszcze przyglądać ‒ dodaje poseł Horała.

Mimo krytycznego nastawienia sporej części władz miejskich, wszyscy zdają sobie sprawę, że do zmian trzeba się dostosować. Dla miast na prawach powiatu utworzenie budżetu obywatelskiego staje się ustawowym obowiązkiem, jest więc mało prawdopodobne, że znajdzie się choćby jedno, które go nie przygotuje. Inaczej samorząd będzie musiał się liczyć z poważnymi konsekwencjami. „Nieutworzenie budżetu obywatelskiego w 2020 roku (tj. budżetu obywatelskiego w ramach uchwały budżetowej na rok 2020) będzie stanowić istotne naruszenie prawa i skutkować powinno uruchomieniem przez organ nadzoru finansowego procedury wskazanej w przepisie art. 12 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych” – wskazuje dr hab. Michał Bitner w opinii przygotowanej w marcu 2018 r. dla władz Warszawy („Opinia dotycząca wybranych kwestii intertemporalnych związanych z utworzeniem budżetu obywatelskiego”; patrz ramka „Co grozi za nieutworzenie budżetu obywatelskiego” ). ©℗

Czas na korektę zasad

Brak jednolitych uregulowań powodował, że samorządy samodzielnie określały reguły dotyczące budżetu obywatelskiego, a te między miastami mogły znacznie się różnić

W Polsce budżet partycypacyjny został zainicjowany po raz pierwszy w 2011 r. w Sopocie. Od tego czasu został wprowadzony w wielu miastach i gminach, w Elblągu i Poznaniu w 2012 r., we Wrocławiu w 2013 r., a w Warszawie pierwsza edycja odbyła się w 2015 r. Poszczególne miasta regulowały w sposób dowolny zasady realizacji idei budżetu partycypacyjnego. Wraz z rozpowszechnianiem się tej inicjatywy zaczęto stosować ją na poziomie nie tylko miast, lecz także województw, dzielnic czy instytucji.

Proces realizacji budżetu rozpoczyna się od działań o charakterze przygotowawczym i jest realizowany przez władze lokalne. Dla przykładu w Warszawie powołano Radę ds. budżetu partycypacyjnego (na mocy zarządzenia prezydenta m.st. Warszawy z 5 grudnia 2013 r.). Jej głównym zadaniem było wspieranie wdrażania budżetu partycypacyjnego w Warszawie, recenzowanie przygotowanych już rozwiązań oraz promowanie idei budżetu partycypacyjnego. W skład rady wchodziło 15 osób, część to eksperci wyłonieni w drodze otwartego naboru, pozostałe osoby reprezentowały miejskie władze.

Kolejnym etapem jest opracowanie zasad i przyjęcie w miarę szczegółowego regulaminu procedury budżetowej. Bardzo ważna jest także kampania informacyjno-edukacyjna. Potem następuje etap praktyczny, najważniejszy. Na jednostkach samorządu spoczywa bowiem obowiązek zorganizowania procesu zgłaszania, weryfikowania i wybierania projektów, a następnie dokonania oceny dotychczasowych efektów, co stanowi zamknięcie poprzedniego cyklu, a zarazem otwarcie cyklu następnego.

Dotychczas zasady określała jedynie uchwała odpowiedniego organu. Samorządy samodzielnie regulowały istnienie budżetu partycypacyjnego w drodze dyskusji, konsultacji z mieszkańcami oraz wymieniając się z innymi samorządami doświadczeniami. Nie istniał jeden model budżetu partycypacyjnego – każda gmina ustalała własne reguły. Samorządy powoływały także organy pomocnicze i wydzielały w swoich strukturach jednostki zajmujące się jedynie tą inicjatywą. Zasady w poszczególnych miastach były dotychczas bardzo odmienne, pojawiały się m.in. następujące rozbieżności:

• w Sopocie głosować mógł mieszkaniec, który ukończył 16. rok życia, w Warszawie osoby, które miały mniej niż 18 lat, chcąc oddać swój głos, musiały mieć zgodę opiekuna prawnego;
• jedne miasta organizowały budżet obywatelski jedynie w niektórych dzielnicach czy osiedlach, inne na terenie całego miasta bądź dwutorowo – z podziałem na projekty ogólnomiejskie i projekty lokalne;
• niektóre modele budżetu przewidywały głosowania nad projektami, inne stawiały na dyskusje mieszkańców, np. w Dąbrowie Górniczej przyjęto model budżetu, który stawiał na dialog, wobec czego głosowanie nie było obowiązkowe, przeprowadzano je tylko wtedy, gdy mieszkańcy nie mogli ustalić ostatecznej wersji z urzędnikami i autorami projektów;
• na budżet partycypacyjny przeznaczano bardzo różne sumy.

Inicjatywa budżetu partycypacyjnego stale zyskuje na popularności. Dzięki wysiłkom samorządowców stała się realną szansą wyjścia naprzeciw potrzebom i oczekiwaniom mieszkańców oraz instrumentem rozwoju danej jednostki terytorialnej. W 2014 r. każde z województw mogło poszczycić się co najmniej jedną jednostką terytorialną stosującą budżet partycypacyjny W 2015 r. znacznie wzrosła liczba jednostek samorządu terytorialnego wykorzystujących budżet partycypacyjny – choć dla niektórych było to pierwsze takie doświadczenie. Jednoznacznie należy wskazać, że rosnąca popularność budżetu zapewnia też lepsze gospodarowanie budżetem danej jednostki samorządu terytorialnego.

W tym roku zaczęła obowiązywać ustawa o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych. Dodaje ona do art. 5a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1875 i 2232) ust. 3‒7 określające wymogi, które powinien spełniać budżet partycypacyjny. Kolejne edycje budżetów partycypacyjnych powinny być dostosowane do tych wymagań.

Główne bolączki

Dotychczas realizację budżetu obywatelskiego utrudniały:

• problemy z rozpowszechnieniem informacji i wiedzy o budżecie,
• niska frekwencja podczas konsultacji społecznych,
• zbyt mała liczba osób, które uczestniczyły w głosowaniu nad wyborem projektów realizowanych w ramach budżetów partycypacyjnych,
• problemy związane z weryfikacją osób uprawnionych do głosowania,
• kłopoty z racjonalizacją projektów,
• niedoskonałości regulaminów procedowania,
• zła wycena kosztów projektów i niedoszacowanie kosztów inwestycji finansowanych w ramach budżetu partycypacyjnego.

Do problemów, które wiążą się z tworzeniem budżetów partycypacyjnych, w szczególności w kontekście nadchodzących zmian, należą:

• nieprecyzyjne zasady mogące powodować chaos przy przeorganizowaniu zasad budżetu w poszczególnych miastach,
• zmniejszona samodzielność w tworzeniu budżetów danej gminy,
• wprowadzenie obowiązku utworzenia budżetu partycypacyjnego w miastach na prawach powiatu, które dotychczas tego nie zrobiły,
• konieczność zmiany w niektórych miastach dotychczas wypracowanych zasad pod kątem ich zgodności z ustawą,
• niemożność usunięcia z uchwały rady gminy ani zmienienia w stopniu istotnym zadań wybranych w ramach budżetu obywatelskiego w drodze głosowania,
• wprowadzenie obowiązku głosowania nad projektami (do tej pory niektóre gminy wybrały model budżetu oparty na dyskusji mieszkańców z autorami projektów i urzędnikami, bez konieczności głosowania),
• ograniczenia wynikające z możliwości podziału środków z budżetu partycypacyjnego na pule obejmujące całość gminy i jej części w postaci jednostek pomocniczych lub grup jednostek pomocniczych,
• obowiązek zbierania podpisów poparcia pod projektami (dotychczas w niektórych gminach podpisy poparcia w ogóle nie były potrzebne).