Partnerstwo publiczno-prywatne rusza z kopyta. I od razu jest na zakręcie

Dlatego rząd, który od pewnego czasu próbuje rozruszać rozwój modelu partnerstwa, przygotował największą od lat nowelizację ustawy o PPP. Ma ona zlikwidować główne zdiagnozowane bariery prawne oraz zachęcić partnerów prywatnych do współpracy, banki zaś do finansowania. A także wspomóc samorządy. Resort infrastruktury i rozwoju deklaruje, że przygotowuje dla nich wzory umów, sprawdzi i zaopiniuje każdy pomysł na PPP. A taka zewnętrzna ocena, czy rzeczywiście dane przedsięwzięcie będzie bardziej korzystne niż realizowane w inny sposób, może być istotnym wsparciem. I ważnym argumentem w odpieraniu krytyki oponentów.

Jednak jest też łyżka dziegciu. Zdaniem niektórych ekspertów jest nią pomysł wprowadzenia do ustawy o finansach publicznych zasady zaliczania do indywidualnego wskaźnika zadłużenia gminy także niestandardowych instrumentów finansowych, do których mogą być zaliczane niektóre umowy partnerstwa publiczno-prywatnego. Jeżeli w trakcie prac legislacyjnych nie doprecyzuje się proponowanych przez Ministerstwo Finansów przepisów, to niektórym gminom ograniczy się możliwości udziału w PPP. ©℗

Współpraca Joanna Pieńczykowska

Bożena Ławnicka

Ministerstwo Inwestycji i Rozwoju wciska gaz do dechy

Współpraca instytucji publicznych z przedsiębiorcami przy inwestycjach powoli się w Polsce rozkręca, a patronuje temu resort inwestycji i rozwoju. Jednak zdaniem niektórych ekspertów i samorządów przeszkodą na tej drodze mogą być nowe regulacje zadłużeniowe szykowane przez resort finansów

– Polski rynek partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP) wciąż raczkuje w porównaniu z krajami zachodniej Europy, np. Francją czy Wielką Brytanią. A szkoda, bo PPP to podwójna korzyść dla instytucji publicznych. Po pierwsze umożliwia zaangażowanie kapitału prywatnego w inwestycje publiczne i niejednokrotnie bez powiększania długu. Po drugie pozwala skorzystać z wiedzy i doświadczenia biznesu – twierdzi minister inwestycji i rozwoju Jerzy Kwieciński. Rzeczywiście, liczba realizowanych w tej formule inwestycji nie jest porażająca. Według danych Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju na koniec 2017 r. instytucje publiczne realizowały w Polsce 117 takich przedsięwzięć, a ich wartość wyceniono na 5,6 mld zł. W sumie od 2009 r. do 30 czerwca 2018 r. wszczęto łącznie 536 postępowań o łącznej wartości 20,7 mld zł netto.

20,7 mld zł to wartość wszystkich postępowań w formule PPP wszczętych od 2009 r.

Najwięcej projektów PPP jest realizowanych w sektorze efektywności energetycznej, sportu i turystyki, infrastruktury transportowej oraz gospodarki wodno-kanalizacyjnej – podaje nam MIR. Zdecydowana większość z nich to projekty samorządowe. Rząd uruchomił tylko jedną inwestycję, która dotyczy budowy i utrzymania budynku Sądu Rejonowego w Nowym Sączu (o wartości nakładów inwestycyjnych 52 mln zł). Trwają jednak prace analityczne dotyczące kolejnych rządowych projektów PPP. Jak ustaliliśmy, na rządowej liście jest 16 takich projektów, do tego mogą potencjalnie dojść trzy kolejne. Jeden z projektów dotyczy zagospodarowania błoni Stadionu Narodowego w Warszawie, gdzie mogłaby powstać hala widowiskowo-sportowa oraz inna infrastruktura dopasowana rangą i funkcjami do tego miejsca. Do tego Kancelaria Premiera wstępnie planuje budowę Centrum Administracji Rządowej. Szykowane są też cztery drogi ekspresowe w formule PPP: S6 Koszalin–Bożepole Wielkie, nowa obwodnica metropolii trójmiejskiej, zachodnia obwodnica Szczecina i S10 Bydgoszcz–Toruń. Założenie jest takie, że będzie to realizowane w formule opłaty za dostępność (nie oznacza to jeszcze, że kierowcy nie będą płacić za korzystanie z tych odcinków).

Szerszy obraz sytuacji daje ministerialna „Baza zamierzeń inwestycyjnych PPP”. Jak wskazuje MIR, zawiera ona „zweryfikowaną i aktualną” listę inwestycji zarówno już tych oficjalnie ogłoszonych, jak i planowanych do uruchomienia w najbliższym czasie. Obecnie bazę tworzy 140 inwestycji o łącznej wartości ok. 50 mld zł. Urząd Miejski w Gdańsku planuje np. gigantyczną inwestycję (500 mln zł) związaną z zagospodarowaniem obszaru dawnej zajezdni tramwajowej na Dolnym Mieście. Mają się tam znaleźć zarówno obiekty użyteczności publicznej, jak i przestrzenie komercyjne. Te pierwsze finansowane będą w ramach budżetu projektu (dzięki sprzedaży nieruchomości stanowiących wkład miasta). Pozostałe elementy finansowane są całkowicie ze środków partnera prywatnego, który będzie mógł potem czerpać korzyści z opłat od użytkowników (za korzystanie z lokali użytkowych, organizowanie przedsięwzięć kulturalnych czy sprzedaży nieruchomości po ich komercjalizacji). – Jesteśmy na etapie finalizowania postępowań na wybór koncesjonariuszy – mówi Iwona Bierut, dyrektor wydziału polityki gospodarczej w gdańskim magistracie. Jak dodaje, warunki współpracy są ściśle związane z charakterystyką danego projektu, która jest uwzględniona w konkretnej umowie. – Jednak co do zasady obejmują one taki podział zadań, że zasadnicze ryzyka związane z budową, dostępnością oraz popytem są po stronie prywatnej, po stronie publicznej pozostają zaś te, którymi może ona skutecznie zarządzać, np. dotyczące wkładu miasta w przedsięwzięcie – wyjaśnia. Wskazuje, że dotychczasowe projekty opierano na konstrukcji „Project Finance”. – Tak, aby nie tylko nie wpływały one na poziom dopuszczalnego wskaźnika zadłużenia, ale by były projektami samofinasującymi się i nie obciążały budżetu miasta, z wyjątkiem obciążeń całkowicie pokrywanych wpływami generowanymi przez projekt – wskazuje Iwona Bierut.

W PPP zamierza też zaangażować się urząd marszałkowski województwa kujawsko-pomorskiego. Samorząd chce poszukać partnera prywatnego, który zajmie się budową nowych dróg wojewódzkich, przebudową tych istniejących oraz ich utrzymaniem w rejonie Włocławka. „Planowana inwestycja zrealizowana zostanie w formule partnerstwa publiczno-prywatnego na podstawie umowy z partnerem prywatnym, zakładającej wspólną realizację przedsięwzięcia opartą na podziale zadań i ryzyk między strony kontraktu. Szczegółowy ich podział zadań i ryzyk oraz ustalenie zasad współpracy pomiędzy podmiotem publicznym i partnerem prywatnym nastąpi w drodze negocjacji, przeprowadzonych na etapie wyboru partnera prywatnego” – wynika z opisu projektu. Przedsięwzięcie oszacowano na 400 mln zł. Partner prywatny będzie otrzymywał „opłaty za dostępność”, czyli zobowiąże się do wybudowania i utrzymania drogi w określonych odgórnie standardach, a w zamian będzie otrzymywał przez 30 lat wynagrodzenie od partnera publicznego.

W przekonywaniu administracji centralnej i samorządowej do formuły PPP pomóc ma podpisana w sierpniu przez prezydenta nowelizacja ustawy o PPP i niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 1693). Przygotował ją resort inwestycji i rozwoju, ale na tym nie poprzestanie. – Całemu rynkowi zaoferujemy usługę oceny projektu. Będziemy analizować, czy planowana inwestycja ma szansę powodzenia w modelu PPP. Zaangażowaliśmy się też w doradztwo przy kilkudziesięciu inwestycjach PPP, a część z nich uzyskało wsparcie w postaci finansowania doradców zewnętrznych. Obecnie wspieramy tak osiem projektów, kolejne cztery przetargi na wybór doradców są w przygotowaniu – mówi DGP wiceminister inwestycji i rozwoju Witold Słowik, odpowiadający w resorcie m.in. za politykę PPP. Jak dodaje, MIR chce wyjść z ofertą do samorządów, by pokazać, jak należy podchodzić do inwestowania w formule PPP. – Jednym z powodów, dla których inwestycje w PPP nie dochodzą do skutku, jest to, że nie wiadomo, jak konstruować umowy z partnerem prywatnym. Dlatego pracujemy nad wytycznymi i wzorami umów w kilku podstawowych kategoriach. Pokażemy je do końca tego roku. Pierwsze wytyczne w tej sprawie pojawią się już jesienią na naszych stronach internetowych. Oczywiście nie będą one obowiązkowe, ale na pewno pomogą wójtom czy burmistrzom w przygotowaniu projektu PPP i prowadzeniu negocjacji z partnerem prywatnym – mówi wiceminister.

Została też przygotowana oferta dla mniejszych samorządów. W sierpniu MIR i Polski Fundusz Rozwoju (PFR) podpisali list intencyjny inaugurujący program pakietowania projektów PPP. „Głównym celem mechanizmu pakietowania jest ograniczenie kosztów oraz zwiększenie dostępności tej formy finansowania inwestycji dla mniejszych jednostek samorządu. Dzięki pakietowaniu PPP grupa samorządów będzie przeprowadzała wspólnie jedno postępowanie dotyczące partnerstwa publiczno-prywatnego i udzielała wspólnego zamówienia publicznego na wykonanie określonych prac np. budowlanych czy modernizacyjnych. To rozwiązanie, które pozwoli na zwiększenie siły negocjacyjnej samorządów w rozmowach z potencjalnym partnerem prywatnym, a także rozłożenie kosztów postępowania na kilka podmiotów” – wskazują MIR i PFR.

Docelowo w programie weźmie udział pięć grup pilotażowych samorządów, które zostaną objęte wsparciem ministerstwa. Samorządy, które spełnią warunki naboru, otrzymają wsparcie doradcze sfinansowane w 90 proc. przez resort. Dodatkowo przeprowadzone zostaną szkolenia dla zainteresowanych samorządów. PFR zajmie się aktywnym poszukiwaniem chętnych samorządów do zrealizowania w PPP takich inwestycji, jak budowa i utrzymanie dróg publicznych, obiektów dworcowych, placówek oświatowych czy infrastruktury sportowej.

opinie ekspertów

Przykład idzie z góry. Chcemy rozruszać rynek

Witold Słowik wiceminister inwestycji i rozwoju, odpowiadający w resorcie m.in. za politykę PPP

Przez ostatnie kilkanaście lat PPP w Polsce było jak samochód, który jedzie na zaciągniętym hamulcu ręcznym. Niby dało się gdzieś dojechać, ale niezbyt daleko i raczej nie pod górkę, bo ewidentnie brakowało mocy. Tym hamulcem były różne przeszkody, m.in. brak optymalnych rozwiązań prawnych, brak rządowej strategii i zaangażowania szczebla centralnego oraz luka w zakresie rozpowszechniania dobrych praktyk i doświadczeń, z których można by czerpać.

Jeśli pozostaniemy w tej poetyce, można powiedzieć, że obecny rząd zwolnił hamulec i wcisnął pedał gazu. Pierwszym krokiem była rządowa polityka rozwoju PPP, którą przyjęliśmy w zeszłym roku. Rynek dostał jasny przekaz, że rząd uważa PPP za równoważną z innymi formę finansowania inwestycji. Tego typu dokumenty mają światowi liderzy PPP, m.in. Francja i Wielka Brytania. Wzorem tych liderów wzmacniamy kompetencje szczebla centralnego. Ministerstwo Inwestycji i Rozwoju stało się centralną jednostką odpowiedzialną za politykę państwa w dziedzinie PPP.

Kolejne kroki właśnie wdrażamy pod szyldem #PakietDlaPPP. Wchodzi w życie nowelizacja ustawy o PPP, w której wprowadzamy kilka ciekawych mechanizmów, np. dobrowolną certyfikację projektów, czyli taki umowny stempel z naszej strony, że najlepszą formą dla danej inwestycji jest właśnie PPP. Każda instytucja publiczna będzie mogła zwrócić się do Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju o taką opinię na temat planowanego przedsięwzięcia PPP.

Zaangażowaliśmy się również w doradztwo przy kilkudziesięciu inwestycjach. W przypadku ośmiu sfinansowaliśmy doradców, ale będzie ich więcej, bo kolejne przetargi są w przygotowaniu. Przez ostatni rok przeszkoliliśmy ponad 1 tys. samorządowców. Szkolimy też organy kontrolne, m.in. Centralne Biuro Antykorupcyjne i Najwyższą Izbę Kontroli. Przygotowujemy także wzorcową dokumentację, np. umowy, bo lepiej sięgać po wypracowane wzorce niż uczyć się na własnych błędach.

Liczymy, że te i inne działania rozruszają rynek. Chcielibyśmy, żeby do końca 2020 r. zostało zawartych 100 nowych umów PPP. Jak mówi powiedzenie, przykład idzie z góry, więc zakładamy, że sektor rządowy zainicjuje co najmniej 10 nowych postępowań. Szanse są bardzo duże, bo już teraz wiemy, że w PPP będą budowane trzy odcinki ekspresowej S6 i jeden odcinek S10 pomiędzy Toruniem a Bydgoszczą. Planujemy również, że 40 proc. postępowań – rządowych i samorządowych – będzie kończyć się sukcesem. Trzy lata temu ten wskaźnik ten wynosił 24 proc. W ostatnim półroczu było to o 8 punktów procentowych więcej. ©℗

Rygory fiskusa mogą zablokować inicjatywy zadłużonych samorządów

kancelaria Jacek Kosiński Adwokaci i Radcowie Prawni

Niepokój wzbudzają plany wprowadzenia do ustawy o finansach publicznych zasady zaliczania do indywidualnego wskaźnika spłaty zadłużenia gminy także niestandardowych instrumentów finansowych – a w tym umów partnerstwa publiczno-prywatnego.

Zgodnie z proponowaną treścią art. 1 pkt 1 rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy 2787) do państwowego długu publicznego będą zaliczane m.in. zobowiązania finansowe wynikające ze stosunków prawnych, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do skutków wynikających z papierów wartościowych opiewających na wierzytelności pieniężne, umów kredytów i pożyczek oraz przyjętych depozytów.

Jak czytamy w uzasadnieniu do projektu, przygotowanego przez resort finansów, celem wskazanego zapisu jest zaliczenie do długu publicznego m.in. umów nienazwanych o terminie zapłaty dłuższym niż rok, związanych z finansowaniem usług, dostaw, robót budowlanych, które mają skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu. Umowy te będą zaliczane do długu JST. W tym kontekście nie można stracić z pola widzenia faktu, że umowa PPP może być postrzegana dokładnie przez pryzmat tych uregulowań. W praktyce PPP jest wręcz wskazywane jako sposób finansowania przedsięwzięć umożliwiający rozłożenie w czasie spłaty kosztów realizacji infrastruktury. W efekcie zobowiązania wynikające z umowy PPP będą zaliczane do długu publicznego. Warto zwrócić uwagę, że jedną z olbrzymich zalet przedsięwzięć realizowanych w formule PPP było (pod pewnymi warunkami dotyczącymi rozłożenia ryzyk projektu) kwalifikowanie zobowiązań z nich wynikających jako niezaliczanych do długu JST. Często głównym hamulcem dla rozwoju PPP były właśnie obawy przed zwiększaniem poziomu zadłużenia.

Celem projektodawcy zmian jest próba ograniczenia możliwości zadłużania się sektora publicznego. Już dziś według szacunków resortu finansów zadłużenie polskich gmin na koniec 2017 r. wynosiło aż 57,2 mld zł, w wielu przypadkach oscyluje ono w granicach dozwolonego długu publicznego.

Niestety literalne brzmienie przepisów idzie bardzo daleko. W efekcie proponowane zaostrzenie rygorów może mocno ograniczyć możliwości także tym gminom, gdzie teraz ten poziom zadłużenia nie przekracza ustawowych progów.

Miejmy nadzieję, że w ramach prac legislacyjnych umowy PPP, które dotychczas w pewnym zakresie nie były zaliczane do długu publicznego, zostaną jednak wyłączone z efektu działania nowelizowanych przepisów. W przeciwnym wypadku będziemy mieli do czynienia z regresem rozwoju przedsięwzięć realizowanych w partnerstwie publiczno-prywatnym.

Ministerstwo Finansów hamuje

Ambitne – i właśnie wdrażane – plany resortu inwestycji i rozwoju częściowo pokrzyżować może Ministerstwo Finansów. Niepokój ekspertów i części samorządów w kontekście rozwoju PPP budzi szykowana nowelizacja ustawy o finansach publicznych, która 20 lipca br. po wielu miesiącach prac została skierowana do I czytania w Sejmie.

Specjaliści zwracają uwagę na plany wprowadzenia do ustawy możliwości zaliczania do indywidualnego wskaźnika spłaty zadłużenia gminy także niestandardowych instrumentów finansowych – a w tym partnerstwa publiczno-prywatnego. – W uzasadnieniu do rządowego projektu nowelizacji wprost postawiono tezę, że partnerstwo dla finansów samorządu niesie skutki podobne do umowy pożyczki bądź kredytu. Nie wchodząc w szczegóły, śmiało można stwierdzić, że jest to zdecydowane uproszczenie, przede wszystkim nie uwzględniające prawa stron umowy partnerstwa do ustalenia łączącego je stosunku – stwierdza Jacek Kosiński z kancelarii Jacek Kosiński Adwokaci i Radcowie Prawni (patrz opinia). W uzasadnieniu szykowanej nowelizacji ustawy o finansach publicznych stwierdza się, że projektowana zmiana ust. 1 w art. 243 zmierza do objęcia limitem spłaty zobowiązań jednostek samorządu terytorialnego – oprócz kredytów i pożyczek – tych zobowiązań, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu. „Dotyczy to więc wszystkich zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego – kredytów i pożyczek, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, a więc w szczególności również papierów wartościowych, których zbywalność jest ograniczona, umów sprzedaży, w których cena jest płatna w ratach, umów leasingu zawartych z producentem lub finansującym, w których ryzyko i korzyści z tytułu własności są przeniesione na korzystającego z rzeczy, a także umów nienazwanych o terminie zapłaty dłuższym niż rok, związanych z finansowaniem usług, dostaw, robót budowlanych, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu” – wynika z uzasadnienia.

Samorządy również nie kryją się z obawami o przyszłość projektów PPP w świetle szykowanych zmian w ustawie o finansach publicznych. – Zaliczenie transakcji związanych z PPP do zadłużenia może spowodować spadek zainteresowania samorządów realizacją projektów w tej formule. Dotyczyć to może zarówno JST, które mają wysokie zadłużenie i z tego powodu nie będą zainteresowane podniesieniem swojego poziomu zadłużenia, jak i JST o umiarkowanym zadłużeniu. Jedną z korzyści realizacji projektów w formule PPP jest nieujmowanie wysokości transakcji, w przypadku poprawnej alokacji ryzyka, do długu publicznego. Zlikwidowanie takiej możliwości może zniechęcić do podejmowania prac nad projektami w tej formule, która charakteryzuje się większą złożonością w porównaniu do tradycyjnych metod realizacji projektów – ocenia Sebastian Idzik, koordynator projektu PPP w Zarządzie Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie. Wtóruje mu Iwona Bierut z Urzędu Miasta w Gdańsku. Tłumaczy, że zaliczenie należności z umów PPP do długu publicznego następuje obecnie w sytuacjach, o których wyraźnie mówi ustawa o PPP, czyli wówczas, gdy z podziału zadań i ryzyk w projekcie wynika, iż ich rozkład nie wskazuje na przejęcie przez partnera prywatnego w większości co najmniej dwóch z trzech grup ryzyk (ryzyko budowy, dostępności i popytu). – Rozwiązanie to jest zakorzenione zarówno w praktyce, jaka narodziła się po jego implementacji do ustawy o PPP, w postaci wprowadzonego w 2013 r. art. 18a, a następnie za sprawą wydanego w 2015 r. rozporządzenia ministra gospodarki „w sprawie rodzajów ryzyka oraz czynników uwzględnianych przy ich ocenie”, jak i w rozwiązaniach europejskich przyjmowanych przez Eurostat – wylicza Iwona Bierut. Jej zdaniem klasyfikowanie należności z tytułu umów PPP do długu gminy powinno opierać się o kształt konkretnej umowy między stroną publiczną a prywatną, a nie na podejściu, w którym odgórnie jakiś rodzaj umowy na mocy ustawy jest zaliczany do grupy niestandardowych instrumentów finansowych, która automatycznie będzie zaliczana do wskaźnika dopuszczalnego zadłużenia samorządu. – Już samo rozpoczęcie dyskusji na temat potencjalnego włączenia należności z tytułu umów o PPP do zadłużenia jednostek sektora publicznego spowodowało bardzo negatywne skutki dla rynku PPP w postaci rezygnacji z tej formuły w realizacji inwestycji publicznych. Sytuacja uległa poprawie po implementacji wspomnianego art. 18a. Obecnie, kiedy w sposób bardzo wyraźny polityka władz centralnych zmierza do szerszego propagowania formuły PPP, m.in. poprzez już dokonane i planowane w dalszym ciągu zmiany do ustawy o PPP, wprowadzanie rozwiązań, które prowadziłyby do zalicza należności z ich tytułu w ramach liczenia wskaźnika dopuszczalnego zadłużenia jest działaniem sprzecznym z planami popularyzacji tej formuły współdziałania sektora publicznego i prywatnego. Takie rozwiązanie jest niezgodne z zasadami Eurostatu, co rodzi bardzo istotną wątpliwość co do prawidłowości przyjęcia proponowanego rozwiązania w kontekście sprawozdawczości, do jakiej jako członek UE jesteśmy zobligowani – przekonuje Iwona Bierut.

WAŻNE Ministerstwo Inwestycji i Rozwoju wzmocni swoją pozycję jako centralna jednostka odpowiedzialna za politykę państwa w dziedzinie PPP. Zyska umocowanie ustawowe m.in. do: opracowywania wzorcowej dokumentacji, wspierania konkretnych inwestycji czy prowadzenia monitoringu rynku.

Partnerstwo publiczno-prywatne w liczbach

Sprawę może ocenić RIO

O komentarz poprosiliśmy dwa wspomniane resorty – finansów oraz inwestycji i rozwoju. Pierwszy z nich tłumaczy, że rządowy projekt nowelizacji ustawy o finansach publicznych nie odnosi się bezpośrednio do zagadnień związanych z PPP. – Projektowana ustawa nie zmienia w szczególności zasad kwalifikowania umów PPP do długu publicznego. Do kategorii „kredyty i pożyczki” w dalszym ciągu będą zaliczane tylko te zobowiązania z tytułu umów PPP, które mają wpływ na poziom długu publicznego. A więc te, w których podział ryzyk zdecydował o tym, że są zaliczane do długu – wskazuje MF. Ale ta zapowiedź nie jest jednoznaczna z tym, że zmiany przyszykowane przez MF nie będą miały zupełnie wpływu na indywidualny wskaźnik zadłużenia (IWZ) samorządów. „W przypadku niezaliczenia zobowiązań z tytułu umów PPP do kategorii «kredyty i pożyczki» wpływ na IWZ będzie taki jak w świetle obowiązujących przepisów. W przypadku zaś zaliczenia zobowiązań z tytułu umów PPP do kategorii «kredyty i pożyczki», zobowiązania zostaną uwzględnione jedynie po lewej stronie wzoru [patrz opinia dr Aleksandra Nelickiego ‒ red.], co oznacza zwiększenie kwoty nadwyżki bieżącej jednostki samorządu terytorialnego, od której zależą jej możliwości do spłaty długu” – wskazuje MF. Resort przede wszystkim podkreśla, że dzięki rozwiązaniom zawartym w projekcie ustawy – zwłaszcza tym dotyczącym np. wcześniejszej spłaty długu czy jego restrukturyzacji – przestrzeń samorządów do dokonywania wydatków inwestycyjnych może się powiększyć, a to będzie korzystne z punktu widzenia rozwoju formuły PPP.

MIR z kolei utrzymuje, że w przypadku inwestycji PPP nowelizacja ustawy o finansach publicznych niewiele zmienia. „Tak jak teraz, trzeba będzie indywidualnie określić, czy zobowiązania zaciągnięte w umowie z partnerem prywatnym zwiększają dług, czy nie. Taka ocena powinna być, tak jak obecnie, przeprowadzona w oparciu o przepisy rozporządzenia w sprawie rodzajów ryzyka oraz czynników uwzględnianych przy ich ocenie wydanego na podstawie art. 18a ustawy o PPP” – wyjaśnia resort. Uspokaja też, że zarówno zmiana art. 243 ustawy o finansach publicznych (IWZ), jak i cała nowelizacja przyszykowana w MF była konsultowana z MIR jeszcze na etapie prac rządowych. „Z naszych rozmów z MF wynika, że intencją tego przepisu jest zwiększenie bezpieczeństwa finansowego jednostek samorządu terytorialnego. Do indywidualnego wskaźnika zadłużenia będą wliczane zobowiązania, które wywołują skutki podobne do pożyczki lub kredytu. Zasada ta, w odniesieniu do projektów PPP, będzie dotyczyła wyłącznie takich projektów, które będą wykorzystywały niestandardowe instrumenty finansowania, należące do kategorii umów nienazwanych, które w praktyce traktowane były na równi z umowami kredytu czy pożyczki [np. leasing zwrotny lub subrogacja ‒ red.]. Tego typu umowy nie będą zabronione, ale po nowelizacji będą miały wpływ na dług publiczny. Nowelizacja ustawy o finansach publicznych nie ograniczy więc projektów realizowanych w formule PPP, a wręcz odwrotnie – spowoduje odejście jednostek samorządu terytorialnego od tzw. niestandardowych instrumentów finansowania, które jednoznacznie klasyfikowane będą ekonomicznie jako dług i tym samym zwiększy zainteresowanie PPP jako dobrą alternatywą. Nowelizacja ustawy o finansach publicznych wprowadza dodatkowo rozwiązania, które zwiększają pewność samorządów co do zaciąganych zobowiązań. Samorząd będzie mógł zasięgnąć opinii regionalnej izby obrachunkowej, która oceni, czy dane zobowiązanie należy zaliczyć do długu” – podaje MIR. ©℗

opinie ekspertów

Pośredni wpływ

dr Aleksander Nelicki ekspert ds. finansów komunalnych

Nowelizacja ustawy o finansach publicznych nie wpływa bezpośrednio na PPP. Natomiast zasada pośredniego wpływu nowych przepisów na PPP jest ta sama, co w przypadku wpływu przepisów starych, tzn. jeżeli z umowy PPP wynikają zobowiązania samorządu, to można je zaciągać, tylko spełniając wymogi art. 243 ustawy o finansach publicznych.

Zgodnie z obecnym stanem prawnym, jeżeli umowa o PPP obejmuje udzielenie przez jednostkę samorządu terytorialnego podmiotowi, z którym zawiera umowę, poręczenia lub gwarancji dotyczących kredytu zaciąganego w celu wykonania umowy – to oczywiście muszą one być ujęte jako zobowiązania. Tym bardziej gdyby wykonanie umowy było oparte na częściowym finansowaniu przez JST z kredytu.

Nowy stan prawny przewiduje, że kontrola wysokości zadłużenia obejmie także zobowiązania wynikające z tzw. niestandardowych instrumentów finansowych. Tak więc jeżeli częścią umowy o PPP są tego typu instrumenty (lub z umowy tej one wynikają), to spłata tych zobowiązań będzie ujmowana we wzorze z art. 243 (po jego „lewej stronie”, czyli w ponoszonych w danym roku kosztach obsługi zadłużenia).

Natomiast nowelizacja wprowadza także zasadę, że we wzorze z art. 243 (po jego „prawej stronie”) wydatki bieżące liczy się bez kosztów obsługi długu księgowanych jako wydatki bieżące, czyli bez odsetek, ale też np. bez płatności leasingowych. To podwyższa wysokość nadwyżki operacyjnej względem podstawowego prostego wzoru: nadwyżka operacyjna = dochody bieżące – wydatki bieżące. Do tego wzoru dopisujemy jeszcze „minus wydatki bieżące na obsługę wszystkich form zobowiązań ujętych we wzorze z art. 243”. Chodzi o to, żeby nie kazać JST gwarantować środków na te płatności w podwójnej wysokości. Raz jako wydatek bieżący, pomniejszający nadwyżkę operacyjną, w której mamy zmieścić przypadającą na dany rok spłatę zobowiązań. I drugi raz jako część tych zobowiązań, co (jak każe wzór) obejmuje także raty odsetkowe (co już jest w obecnych przepisach) i wszelkie inne wydatki generowane przez zobowiązania (co dochodzi w nowelizacji). ©℗

Krakowski rower miejski, czyli przykład wdrożonego projektu PPP

Sebastian Idzik koordynator projektu PPP w Zarządzie Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie

Kraków, podobnie jak inne większe miasta w Polsce, realizował zadanie publiczne – miejska wypożyczalnia rowerów. Robił to w drodze udzielenia zamówienia publicznego na wybór operatora wypożyczalni. W tym wypadku koszty zakupu stacji, rowerów, oprogramowania i zarządzania systemem obciążały miasto. Całe ryzyko techniczne, organizacyjne i ekonomiczne, w tym także konieczność ponoszenia kosztów wymiany zużytego, skradzionego lub zdewastowanego sprzętu, leżało po jego stronie.

Obecnie w wyniku zawarcia umowy koncesji na usługę Kraków ponosi znikome koszty w postaci miesięcznej dopłaty, w wysokości 1 zł za rower. Usługa została zamówiona na 8 lat, począwszy od 2016 r. Podmiot prywatny zobowiązał się do dostarczenia i zainstalowania we wskazanych przez miasto newralgicznych punktach co najmniej 150 stacji rowerowych, w kilku etapach rozwoju systemu; dostarczenia i rozlokowania na stacjach co najmniej 1,5 tys. rowerów, tzw. 4 generacji z komputerami pokładowymi i aktywnym GPS; dostarczenia, zainstalowania, uruchomienia i stałego nadzoru nad system informatycznym umożliwiającym funkcjonowanie miejskiej wypożyczalni rowerów. Gdy minie czas umowy koncesjonariusz zabierze cały swój sprzęt, a miasto z odpowiednim wyprzedzenie zamówi usługę tego samego rodzaju w formule koncesji na usługi u kolejnego podmiotu, który zaoferuje system najnowszej generacji. Podobne rozwiązanie funkcjonuje w Kanadzie czy USA.

Łączna wartość płatności na rzecz koncesjonariusza wynikająca z umowy koncesji w okresie do 14 lipca 2024 r. nie może przekroczyć 133 400 zł. Oszczędności ze strony miasta w 8-letnim okresie trwania koncesji szacuje się na ok. 40 mln zł w porównaniu z kosztami funkcjonowania systemu KRM jako zamówienia publicznego na operatora z systemem i sprzętem zakupionym przez miasto na własność.

Proces rozpoznania rynku i przygotowania materiałów trwał ok. 6 miesięcy. W okresie od ogłoszenia koncesji do zawarcia umowy wpłynęły cztery skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, wniesione przez podmioty prywatne, niezadowolone zarówno z formuły koncesji, jak i z wyboru koncesjonariusza. Jeden z tych podmiotów był wcześniej operatorem systemu roweru miejskiego w formule zamówienia publicznego. Na każdą skargę komisja negocjacyjna przygotowała odpowiedź z przywołaniem odpowiednio wyroków Krajowej Izby Odwoławczej i sądów administracyjnych. Na koniec niezadowolony były operator i uczestnik postępowania o zawarcie umowy koncesji wniósł skargę do prezydenta Krakowa, wnioskując o przeprowadzenie natychmiastowej kontroli wewnętrznej i zakazanie zawarcia umowy koncesji. WSA w Krakowie odrzucił wszystkie skargi jako niezasadne, a wręcz na uzasadniony przez nas wniosek, zezwolił na wcześniejsze zawarcie umowy koncesji, co miało miejsce 14 lipca 2016 r. System został uruchomiony i funkcjonuje poprawnie. ©℗

Ramka

Niestandardowe instrumenty finansowe:

• mieszczą się w kategorii umów nienazwanych o terminie zapłaty dłuższym niż rok, związanych z finansowaniem usług, dostaw, robót budowlanych,
• powodują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu,
• nie podlegają regułom finansów publicznych wprowadzającym mechanizmy ograniczające zadłużenie JST. ©℗

Ramka

Szybkie wejście w życie

Nowelizacja wejdzie w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia ustawy w Dzienniku Ustaw – a więc już 19 września. Wyjątkiem w tym zakresie pozostają regulacje dotyczące zmian w ustawie z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.), które wejdą w życie po upływie 12 miesięcy od dnia ogłoszenia. ©℗

Idą lepsze czasy dla partnerstwa publiczno -prywatnego

Rząd próbuje tchnąć nowe życie w ideę współpracy sektora publicznego i prywatnego. Służyć ma temu wiele rozwiązań ustawowych wprowadzonych w największej od lat nowelizacji ustawy regulującej tej obszar

Od lat więcej się słyszy o planach dotyczących partnerstwa publiczno-prywatnego, niż rzeczywiście się w tym sektorze dzieje. Ale to może się zmienić: na widnokręgu zarysowuje się już ograniczenie finansowania inwestycji ze środków Unii Europejskiej – wiele wskazuje, że nowy budżet nie będzie już taki łaskawy dla Polski. W efekcie rząd i samorządy będą zmuszone w innych sposób finansować inwestycje. W innych krajach partnerstwo od wielu lat świetnie funkcjonuje, a przedsięwzięcia zrealizowane w tej formule są wzorem jakości i efektywności.

Dlatego ostatnie zainteresowanie rządu PPP nie powinno dziwić. Podpisana przez prezydenta ustawa z 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym, która została opublikowana 4 września w Dzienniku Ustaw (poz. 1693), może otworzyć zupełnie nowy rozdział w długotrwałej współpracy sektora publicznego i prywatnego przy realizacji różnego rodzaju zadań publicznych.

Dotychczas formuła ta nie znajdowała zbyt wielu zwolenników – w ramach partnerstwa realizowano przeważne bardzo duże inwestycje infrastrukturalne, w dodatku głównie prowadzone przez rząd. Przyczyn takiego stanu z pewnością było wiele, a do najpoważniejszych można zaliczyć negatywne stereotypy dotyczące wieloletniej współpracy sektora publicznego z prywatnym – zwłaszcza na poziomie samorządu terytorialnego, czy brak fachowej pomocy prawnej przy realizacji tego typu projektów. Z jednej strony niektórzy bali się czwartego „P”, czyli prokuratury. Z drugiej strony wiedza o tym, jak przeprowadzić dobre PPP, była znikoma. Brakowało projektów i przykładów, które można byłoby w prosty sposób powielać.

Rząd postawił sobie za cel ożywienie partnerstwa. Ministerstwo Rozwoju dwa lata temu zaprosiło praktyków PPP do wsparcia przy wypracowaniu długofalowej polityki rządu oraz przygotowaniu zmian ustawowych. Celem tych ostatnich było usunięcie barier dla efektywnego PPP i wprowadzenie postulowanych przez środowisko rozwiązań, które ułatwiłyby realizację takich przedsięwzięć. Właśnie efektem tych prac jest podpisana przez prezydenta ustawa. Wprowadza ona bardzo wiele różnych drobniejszych i większych zmian w ustawie z 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1834 ze zm., dalej: znowelizowana ustawa o PPP). Jednak tych kluczowych jest kilka. Poniżej je opisujemy.

Wzory umów dla administracji

Podmiotom publicznym ma być łatwiej przygotować się do projektu PPP. Ministerstwo Inwestycji i Rozwoju ma opracować dla nich wzorce umów, wytyczne, a także inne dokumenty, które pomogą im zarówno na etapie wyłaniania partnera prywatnego, jak i samej realizacji zadania.

Z instytucji partnerstwa może korzystać każdy podmiot publiczny. Teoretycznie najczęściej po tę instytucję winny sięgać samorządy terytorialne. Jednak to właśnie na ich poziomie najczęściej ujawniają się negatywne stereotypy czy problemy organizacyjne i prawne związane z przygotowaniem PPP. Dlatego popularyzowanie tej idei należało rozpocząć właśnie od samorządów terytorialnych, gdzie najłatwiej zaktywizować prywatny kapitał do realizacji celów publicznych. Jest to tym bardziej zasadne, że sporą część ważnych dla każdego obywatela zadań publicznych realizuje się właśnie na poziomie samorządu.

Do tego całkiem realna perspektywa zmniejszenia wysokości środków unijnych powinna skłonić samorządy – a także cały sektor publiczny – do poszukiwania alternatywnych sposobów realizacji inwestycji oraz ich finansowania. Zamiast sięgać do kieszeni podatnika, warto zwrócić się do przedsiębiorców nie tylko by pozyskać finansowanie, ale przede wszystkim ich wiedzę i doświadczenie w efektywnym realizowaniu przedsięwzięć. Na tym właśnie polega idea partnerstwa publiczno-prywatnego, określanego przez ustawodawcę jako „wspólna realizacja przedsięwzięcia”, zakładająca podział zadań i ryzyk pomiędzy partnerów. Jasne jest, że w Polsce brakuje wiedzy i przykładów, jak przygotować dobry projekt i wybrać partnera prywatnego.

Na szczęście ustawodawca dostrzegł ten problem i zaoferował samorządom pomoc. Jedną z wręcz rewolucyjnych zmian w PPP jest wyposażenie w nowe kompetencje i zadania ministra właściwego w sprawach rozwoju regionalnego. Analizując przepisy noweli (szczególnie nowego rozdziału 4a, który szczegółowo określa kluczowe kompetencje ministra), można wyciągnąć wniosek, że jego głównym obowiązkiem w kwestii partnerstwa będzie „upowszechnianie” i „opiniowanie”. Co to oznacza w praktyce?

W przypadku „upowszechniania” oczywiście w pierwszym rzędzie może chodzić o wszelkiego rodzaju akcje promocyjne czy informacyjne dotyczące idei partnerstwa. Jednak zdecydowanie najważniejsze w tym obszarze jest przygotowywanie wzorów różnego rodzaju dokumentów, które partnerzy będą mogli wykorzystać w opracowywaniu wiążącej ich umowy. Ustawodawca wskazał jedynie przykładowy ich katalog – możemy się spodziewać, że ministerstwo przygotuje wzory umów, wytyczne, a także inne dokumenty potrzebne zarówno na etapie wyłaniania partnera prywatnego, jak i samej realizacji zadania. Prace w tym zakresie są już bardzo zaawansowane. Ministerstwo pracuje obecnie nad trzema głównymi przykładami umów. Są to: umowa koncesji, umowa partnerstwa publiczno-prywatnego oraz umowa instytucjonalnego PPP (czyli spółki pomiędzy podmiotem publicznym a partnerem prywatnym).

Obligatoryjna ocena efektywności

Każdy podmiot publiczny zanim rozpocznie inwestycję PPP, będzie miał obowiązek przeanalizować, czy to właśnie formuła PPP będzie najbardziej efektywną formą realizacji danego przedsięwzięcia.

Zgodnie z dodanym do znowelizowanej ustawy o PPP art. 3a ust. 1 podmiot publiczny będzie miał obowiązek porównania efektywności realizacji planowanego zadania w formule PPP do jego realizacji wyłącznie ze środków publicznych. Taki dokument będzie musiał sporządzić jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie wyboru partnera.

Dotychczas oceny takie nie były przewidziane wprost przez przepisy prawa. W praktyce ich przygotowanie było co najwyżej rekomendowane przez doradców. Teraz zostało to wpisane wprost w treści ustawy (dodano osobny rozdział 1a „Ocena efektywności realizacji przedsięwzięcia”).

Dokonując powyższej oceny, zgodnie z art. 3a ust. 2 znowelizowanej ustawy o PPP, podmiot publiczny będzie w szczególności uwzględniał:

• podział zadań i ryzyk pomiędzy nim a partnerem prywatnym,
• szacowane koszty cyklu życia przedsięwzięcia i czas niezbędny do jego realizacji,
• wysokość opłat pobieranych od użytkowników, jeżeli takie opłaty są planowane, oraz warunki ich zmiany.

Minister oceni projekt

Nowością jest też wprowadzenie opiniowania projektów partnerstwa przez ministerstwo. Dla niektórych przedsięwzięć będzie ono obowiązkowe.

Po sporządzeniu dokumentu oceny podmiot publiczny będzie mógł zwrócić się do ministra o wydanie opinii w sprawie zasadności przyjętych rozwiązań (art. 3b. ust. 1 znowelizowanej ustawy o PPP). Przy czym wystąpienie o taką opinię będzie obowiązkowe, jeżeli planowana kwota finansowania inwestycji z budżetu państwa przekracza 300 tys. zł.

Z kolei po złożeniu kompletnego wniosku minister będzie miał 60 dni na wydanie opinii. Jej sporządzenie stanie się obligatoryjne. Uwzględni w niej właściwie wszystkie zasadnicze elementy partnerstwa: od poprawności i kompletności przeprowadzonych analiz, przez przyjęty model organizacyjny, aż po proponowany podział ryzyk.

Opinia będzie mieć jednak jedynie charakter doradczy. Podmiot publiczny nie będzie związany jej treścią. W przypadku negatywnych wniosków z dokonanej oceny przedłożonej dokumentacji minister wskaże braki i błędy, co z pewnością będzie mieć istotny walor edukacyjny w przygotowywaniu przyszłych projektów PPP.

Pojawia się zatem pytanie: po co taka opinia? Otóż jej otrzymanie przez partnera publicznego będzie swoistym certyfikatem bezpieczeństwa. Przyczyni się nie tylko do merytorycznie poprawnego przygotowania wszelkich dokumentów potrzebnych do realizacji przedsięwzięcia, ale przede wszystkim pozwoli na wybór najbardziej optymalnego dla obydwu stron umowy mechanizmu realizacji zakładanego zadania. Poza tym z pewnością pozytywna opinia stanie się bardzo ważnym argumentem zachęcającym podmioty publiczne do zaangażowania się w partnerstwo – zyskają oni dodatkowe potwierdzenie poprawności i celowości przyjętych rozwiązań.

Wydaje się, że opinia ministerstwa może mieć także duże znaczenie przy przełamywaniu negatywnych stereotypów i uprzedzeń – zauważanych zwłaszcza w mniejszych gminach – przed wieloletnią i często opiewającą na duże sumy współpracą sektora publicznego z prywatnym.

Prościej przy wyłanianiu partnera

Ustawodawca zdecydował się liberalniej podejść do zasad wyboru partnera prywatnego. Już nie będzie przeszkód, by podpisać umowę koncesji z partnerem wyłonionym w procedurze określonej w prawie zamówień publicznych.

Ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym nie określa kompleksowo procedury wyboru partnera prywatnego. Kwestie te regulują obszernie: ustawa z 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. poz. 159 ze zm.) oraz ustawa z 21 października 2016 r. o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz.U. poz. 1920 ze zm.). Nie oznacza to jednak, że w ustawie o PPP zupełnie pominięto regulacje wprost odnoszące się do problematyki wyłonienia partnera prywatnego – wręcz przeciwnie, takie unormowania były w niej obecne zarówno przed nowelizacją, jak i po jej dokonaniu. Również w tej materii ustawodawca dokonał poważnych zmian – zwłaszcza w kwestii konsekwencji wyboru procedury wyłonienia partnera. W dotychczasowym stanie prawnym, jeżeli podmiot publiczny prowadzi postępowanie oparte na ustawie o koncesji na roboty budowlane bądź usługi, może ono zakończyć się jedynie zawarciem umowy koncesji. Z kolei jeżeli prowadzi postępowanie zgodnie z PZP, to uprawniony jest do zawarcia wyłącznie umowy o zamówienie publiczne. Do tej pory pomyłka czy nie do końca przemyślany wybór procedury mogły utrudnić lub nawet uniemożliwić realizację projektu w formule PPP. A na etapie rozpoczęcia procedury wyboru partnera często trudno było określić, czy umowa PPP będzie umową w pełni „koncesyjną”, czy też będzie zbliżona do tradycyjnej umowy PPP, np. przewidującej inny podział ryzyk oraz opłatę za dostępność na rzecz partnera prywatnego. W ramach nowelizacji ustawodawca zrezygnował ze ścisłego rozgraniczenia tych sfer. Obecnie podmiot publiczny, poszukując partnera prywatnego, zawsze będzie mógł skorzystać z procedury określonej w prawie zamówień publicznych, nawet w sytuacji gdy umowa partnerstwa faktycznie będzie umową koncesji (art. 4 ust. 2 znowelizowanej ustawy o PPP). Jednak – co bardzo istotne – nie zwolni to zamawiającego z obowiązku podania szacunkowej wartości umowy koncesji, a sama umowa będzie mogła zostać zawarta na czas oznaczony.

Ponadto ustawodawca dokonał zmian w samych kryteriach doboru partnera prywatnego, wskazując, kiedy rozważaną ofertę należy uznać za najlepszą.

Zgodnie z nowym brzmieniem art. 6 ust. 1 znowelizowanej ustawy o PPP preferowana jest oferta, która przedstawia najkorzystniejszy bilans wynagrodzenia partnera prywatnego lub spółki, do której on przystąpił w celu realizacji przedsięwzięcia. Ponadto za najkorzystniejszą może zostać uznana oferta zakładająca najlepszy koszt przedsięwzięcia ponoszony przez podmiot publiczny.

Centrala wynegocjuje, a kontrakt podpisze spółka córka

Ustawodawca dał zielone światło na to, by do projektu PPP mógł przystąpić nie tylko partner prywatny, który brał udział w postępowaniach przetargowych, lecz także powołana przez niego celowa spółka córka. Przy czym podmiot publiczny musi wyrazić na to zgodę.

Ustawodawca wreszcie dostrzegł, że w praktyce standardem realizacji inwestycji PPP jest model Project Finance. W jego ramach faktyczna realizacja przedsięwzięcia jest prowadzona poprzez spółkę celową. Umożliwia to lepsze zarządzanie ryzykiem i samym przedsięwzięciem. Jest to zresztą często wymóg banków, które dzięki temu uzyskują możliwość zabezpieczenia się poprzez zastaw na udziałach takiej spółki. Ponadto uzyskują przejrzystą organizacyjnie i finansowo strukturę realizującą przedsięwzięcie. Standardem realizacji inwestycji poza Polską było, że w postępowaniach przetargowych występowała spółka matka, która dopiero po wyborze jej oferty przez partnera publicznego zakładała spółkę celową (ang. special purpose vehicles, SPV), a ta podpisywała umowę PPP i ją realizowała. W Polsce taka sytuacja była dotychczas traktowana jako zakazana zmiana podmiotowa. Zatem to spółka celowa musiała od początku występować w postępowaniu dotyczącym wyboru partnera prywatnego. Jednak jednocześnie de facto możliwości wygrania przez nią postępowania były istotnie ograniczone przez kolejne nowelizacje prawa zamówień publicznych. Limitowały one możliwość powoływania się na zasoby osób trzecich przy preselekcji wykonawców. W efekcie spółka celowa, która występując w przetargu, powoływała się na doświadczenie i zasoby spółki matki, nie miała szans przejść preselekcji wykonawców w postępowaniu ograniczonym.

Nowelizacja uchyla w tym wypadku furtkę. Ustawodawca wprost przyznaje podmiotowi publicznemu prawo wyrażenia zgody na to, by do realizacji umowy w miejsce partnera prywatnego przystąpiła jednoosobowa spółka partnera prywatnego lub spółka kapitałowa, której jedynymi wspólnikami są partnerzy prywatni (art. 7a ust. 1 znowelizowanej ustawy o PPP). Trzeba pamiętać, że w przypadku kilku partnerów może wchodzić w grę wyłącznie powołanie spółki kapitałowej.

Informacje co do tego, czy w ogóle i na jakich warunkach partner publiczny wyraża zgodę na takie rozwiązanie, będzie on musiał zamieścić już w pierwszym dokumencie udostępnianym w postępowaniu art. 7a ust. 2). Zatem potencjalny partner prywatny na długo przed złożeniem swojej oferty zyska pewność w tym zakresie.

Odpowiedzialność za szkody

Ustawodawca zadbał, by projektowane zmiany umożliwiające przystąpienie spółki córki nie prowadziły do zwolnienia partnera prywatnego z odpowiedzialności za wykonanie umowy. Odpowie on solidarnie ze spółką za szkodę wyrządzoną podmiotowi publicznemu.

W przypadku gdy do projektu przystąpi nie partner, ale powołana przez niego spółka córka, z formalnego punktu widzenia to ona będzie odpowiedzialna za zrealizowanie umowy, a więc partner prywatny teoretycznie nie będzie ponosić ryzyka powodzenia projektu. Nie oznacza to jednak, że zostanie całkowicie uwolniony od odpowiedzialności za przedsięwzięcie. Wręcz przeciwnie. Zgodnie z nowelą partner prywatny odpowiada solidarnie ze spółką za szkodę wyrządzoną podmiotowi publicznemu wskutek nieudostępnienia spółce zasobów, które wskazał w ofercie, np. doświadczenia czy zasobów finansowych (przesądza o tym art. 7 ust. 4 znowelizowanej stawy o PPP). Uwolnienie się od tej odpowiedzialności będzie możliwe tylko w przypadku wykazania braku winy przez partnera prywatnego w nieudostępnieniu zasobów.

Taka konstrukcja odpowiedzialności jest wynikiem przyjętego założenia, że spółka córka partnera na etapie przystąpienia do umowy faktycznie nie dysponuje zasobami potrzebnymi do jej wykonania. To partner prywatny jest zobowiązany wyposażyć ją w taki sposób, aby SPV była władna należycie zrealizować przedsięwzięcie. Chodzi tutaj np. o pełne wsparcie wykwalifikowanej kadry i zapewnienie podwykonawstwa w przypadku braku doświadczenia (w przeciwnym razie wykonanie umowy o PPP byłoby niemożliwe). Oczywiście partner prywatny, stając do konkursu, może posłużyć się zasobami podmiotów trzecich – w takim przypadku również one zostaną zobowiązane do wsparcia powołanej spółki.

Jest to bardzo dobra zmiana. Niemniej warto, aby zmiany przepisów poszły o krok dalej. Chodzi o pełne dopuszczenie udziału spółki SPV od samego początku postępowania. W takim wypadku spółki matki często będą mogły zdecydowanie lepiej zarządzić swoim ryzykiem. W szczególności poprzez ograniczenie go w czasie. Należy pamiętać, że umowy PPP są często zawierane na 20–30 lat. A to jest już istotna ekspozycja na ryzyko. Aby umożliwić postulowane rozwiązanie, wystarczy, że praktyka orzecznicza Krajowej Izby Odwoławczej jednolicie opowie się za możliwością pełnego powoływania się przez spółki SPV na zasoby jej udziałowców w ramach preselekcji w procedurze ograniczonej. Pierwsze jaskółki już są.

WAŻNE Wystąpienie do ministra rozwoju o wydanie niewiążącej opinii na temat realizowanego projektu PPP będzie obowiązkowe, jeżeli wartość finansowania z budżetu państwa wyniesie co najmniej 300 mln zł.

Wyłączenie niektórych norm prawa zamówień publicznych

Ustawodawca nie tylko zrezygnował z solidarnej odpowiedzialności członków konsorcjum wykonawców. Podszedł też bardziej elastycznie do zabezpieczenia należytego wykonania umowy PPP.

Kolejne zmiany odpowiadające na głosy praktyki to wyłączenie stosowania do odpowiedzialności za wykonanie umowy o PPP i zabezpieczenia należytego jej wykonania art. 141, 150 i 151 prawa zamówień publicznych.

Pierwszy z wyłączonych przepisów narzuca obligatoryjną solidarną odpowiedzialność wykonawców wspólnie składających ofertę. Ustawodawca słusznie zauważył, że projekty PPP są złożone. Najczęściej uczestniczą w nich konsorcja, w skład których wchodzą i firmy wykonawcze, i operatorskie. Przykładowo: wykonawca, który wybuduje np. ratusz, szpital czy autostradę, nie jest później zaangażowany w zarządzanie i utrzymanie tych obiektów (a to może być okres nawet 20–30 lat). Dokonana nowelą zmiana (czyli wyłączenie przepisu o solidarnej odpowiedzialności członków konsorcjum) umożliwi rozróżnienie w tym wypadku zasad odpowiedzialności poszczególnych członków konsorcjum.

Tak samo nieprzystające do istoty umów PPP było ustalanie zabezpieczenia należytego wykonania umowy według przepisów prawa zamówień publicznych. Wskazane art. 150 i 151 p.z.p. przewidują, że wysokość zabezpieczenia winna być ustalona jako 10 proc. ceny całkowitej podanej w ofercie albo maksymalnej wartości nominalnej zobowiązania zamawiającego wynikającego z umowy. Jednakże ustawodawca zauważył, że w PPP standardowo przez okres projektowania i budowy partner prywatny nie otrzymuje żadnych płatności. Tymczasem poprzez czynione przez siebie kolejne nakłady zwiększa majątek podmiotu publicznego. Jest to zatem wystarczające zabezpieczenie interesu publicznego. W tej sytuacji żądanie dodatkowej gwarancji w sposób nieuzasadniony zwiększało jedynie koszty projektu. Nowelizacja rozwiązała ten problem.

Oczywiście nie oznacza to, że umowa PPP w ogóle nie powinna przewidywać ustanowienia zabezpieczenia jej należytego wykonania. Natomiast należy je bardziej elastycznie dostosować do specyfiki tej umowy. Zasadne może być choćby oczekiwanie wniesienia takiego zabezpieczenia w mniejszej wysokości w początkowym okresie realizacji projektowania i budowy oraz końcowym, np. na dwa lata przed planowanym zakończeniem okresu eksploatacji.

Ramka

Gminy będą mogły podwyższyć opłaty za parkowanie

Przy okazji nowelizacji wprowadzono przepisy, które pozwolą podwyższyć gminom opłaty za parkowanie samochodów w strefach płatnego parkowania oraz w całkiem nowych śródmiejskich strefach płatnego parkowania.

Nowelizacja ustawy o PPP wprowadza też zmiany w ustawie z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.; dalej: u.d.p.). Dokonano rozróżnienia stref płatnego parkowania samochodów. Obok istniejących stref płatnego parkowania została dodana nowość – śródmiejska strefa płatnego parkowania (znowelizowany art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p.).

Strefa śródmiejska może zostać wyznaczona na obszarach zgrupowania intensywnej zabudowy funkcjonalnego śródmieścia, które stanowi faktyczne centrum miasta lub dzielnicy w mieście o liczbie ludności powyżej 100 tys. mieszkańców. W jej obrębie opłaty za parkowanie mogą być pobierane nawet 24 godziny na dobę przez 7 dni w tygodniu. Ich górna wysokość będzie też trzykrotnie wyższa od opłaty za parkowanie w normalnej strefie. Warto dodać, że obecnie opłata w strefach parkowania może być pobierana wyłącznie w dni robocze.

Istotnym novum jest też powiązanie wysokości opłat za parkowanie oraz kar za brak opłaty z wysokością minimalnego wynagrodzenia za pracę w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz.U. z 2017 r. poz. 847 oraz z 2018 r. poz. 650). De facto pozwoli to gminom podwyższyć opłaty za parkowanie. Co więcej, minimalne wynagrodzenie za pracę jest aktualizowane raz do roku. Dlatego zarówno opłata za postój, jak i opłata dodatkowa będą automatycznie waloryzowane. Warto dodać, że stawki opłat i kar nie ulegały zmianie przez wiele lat. Teraz się to istotnie zmieni.

Przykładowo za pierwszą godzinę postoju samochodu w strefie płatnego parkowania będzie mogła wynosić maksymalnie 0,15 proc. minimalnego wynagrodzenia. Obecnie minimalne wynagrodzenie za pracę wynosi 2100 zł. Oznacza to, że gdyby nowe przepisy weszły dzisiaj w życie, to stawka za pierwszą godzinę postoju nie uległaby dużej zmianie, wyniosłaby bowiem 3,15 zł (dla porównania: obecnie wysokość opłaty za pierwszą godzinę nie może przekroczyć 3 zł). Z kolei w śródmiejskiej strefie parkowania analogiczna opłata za godzinę mogła być ustalona na poziomie nawet 0,45 proc. minimalnego wynagrodzenia (byłoby to 9,45 zł). Przy czym zastrzeżono, że rada może wprowadzić opłaty abonamentowe, zryczałtowane lub zerowe dla niektórych użytkowników (art. 13b ust. 4 u.d.p.).

Z kolei kara, czyli formalnie opłata dodatkowa dla kierowców, którzy nie płacą za parkowanie w strefach, będzie mogła wzrosnąć do 10 proc. minimalnego wynagrodzenia (czyli do ok. 210 zł). Obecnie opłata dodatkowa w wypadku nieuiszczenia opłaty za postój nie może przekroczyć 50 zł.

Nie od razu kierowcy będą zmuszeni sięgać głębiej do kieszeni. Zmiany te wejdą w życie dopiero po roku od wejścia w życie ustawy. ©℗

Możliwe wyłączenie solidarnej odpowiedzialności inwestora wobec podwykonawców

Podmiot publiczny będący inwestorem w projekcie realizowanym na zasadach PPP będzie mógł zastrzec w umowie, że nie ponosi odpowiedzialności za wypłatę wynagrodzenia podwykonawcom. Odpowiedzialność poniesie za to partner prywatny – także swoim majątkiem osobistym.

Ryzyko związane z długoletnim wykonywaniem umowy partnerstwa dotyczy nie tylko samych partnerów. W obecnej sytuacji często są oni zmuszeni korzystać z usług podwykonawców. To z kolei determinuje – dobrze znane z dotychczasowych doświadczeń – problemy z wypłatą im wynagrodzenia. Jakiś czas temu po fali bankructw podwykonawców zaangażowanych w realizację ważnych projektów infrastrukturalnych, które były spowodowane poważnymi zatorami płatniczymi, ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie do kodeksu cywilnego art. 6471 par. 1. Zgodnie z tym przepisem inwestor odpowiada solidarnie z wykonawcą (generalnym wykonawcą) za zapłatę wynagrodzenia należnego podwykonawcy z tytułu wykonanych przez niego robót budowlanych. Jednocześnie warunkiem tej odpowiedzialności jest zgłoszenie inwestorowi przez wykonawcę bądź podwykonawcę szczegółowego zakresu prac wykonywanych przez niego. Jednak przepis ten nie znajduje zastosowania w sytuacji, kiedy inwestor nie zgodzi się na przedstawiony mu zakres prac.

Ogłoszona nowela ustawy o PPP otwiera możliwość zmiany tych zasad na potrzeby realizacji projektów PPP. W umowie partnerstwa będzie można zastrzec, że podmiot publiczny będący inwestorem nie ponosi odpowiedzialności za wypłatę wynagrodzenia podwykonawcy (ta możliwość zapisana będzie w art. 7b ust. 1 znowelizowanej ustawy o PPP ). Warto zwrócić uwagę, że do tej pory zazwyczaj konstrukcja umów PPP przesądzała, że podmiot publiczny nie jest inwestorem w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Mogło to jednak budzić wątpliwości. Taka odpowiedzialność byłaby olbrzymim ryzykiem dla podmiotu publicznego. Istotą umowy PPP jest rozłożenie kosztów budowy na wiele lat w ramach opłaty za dostępność. Tymczasem solidarna odpowiedzialność powodowałaby obowiązek natychmiastowego uregulowania części lub nawet całości kosztów budowy w sytuacji braku ich zapłaty przez partnera prywatnego. Nowelizacja umożliwia zgodne z prawem wyłączenie tej odpowiedzialności.

Oczywiście jest to niezwykle atrakcyjne rozwiązanie dla podmiotów publicznych. Jednak stawia potencjalnych wykonawcę w dużo gorszej sytuacji, niż gdy korzysta z unormowań kodeksu cywilnego. Dlatego ustawodawca postanowił, że o takim wyłączeniu odpowiedzialności partnera publicznego trzeba będzie poinformować wykonawcę przed podpisaniem z nim umowy. Co więcej: wprowadzono przepis, który przesądza, że za wypłatę wynagrodzenia wobec podwykonawcy odpowiedzialność – także swoim majątkiem osobistym – poniesienie partner prywatny oraz powołana przez niego spółka celowa (art. 7b ust. 2 znowelizowanej ustawy o PPP). Oczywiście egzekucja z majątku prywatnego partnera stanie się możliwa dopiero po bezskuteczności egzekucji na zasadach ogólnych (patrz: nowo dodane do ustawy o PPP art. 7b ust. 2 i 3).

Partnerstwo tylko w formie spółki kapitałowej

Nowela uszczegóławia przepisy dotyczące możliwości realizacji PPP w formie spółki powołanej w tym celu przez partnerów.

Ustawodawca przesądził, że z takiej możliwości będzie można skorzystać tylko i wyłącznie w ramach spółek kapitałowych: z ograniczoną odpowiedzialnością albo akcyjnej (zmieniony nowelą art. 14 ust. 1 ustawy o PPP).

Jeszcze ważniejsze wydaje się umożliwienie przystąpienia nowego udziałowca lub akcjonariusza do już istniejącej spółki podmiotu publicznego (art. 14 ust. 2 znowelizowanej ustawy o PPP). W taki wypadku wejście nowego partnera do istniejącego i działającego przedsiębiorstwa ma umożliwić realizację nowego przedsięwzięcia i jego efektywne zarządzanie w oparciu o istniejący już majątek. Dostrzegając te uwarunkowania, ustawodawca dał podmiotom publicznym możliwość dopuszczenia partnerów prywatnych do już istniejących spółek. W praktyce oznacza to, że partner prywatny będzie mógł nabyć odpowiednią liczbę akcji bądź udziałów, po zrealizowaniu umowy zaś zostaną one zbyte na rzecz partnera publicznego bądź umorzone.

Prawo interwencji podmiotu finansującego

Ustawodawca postanowił wyraźnie dopuścić zawieranie umów bezpośrednich. Pozwoli to zabezpieczyć interesy instytucji finansującej.

W większości przypadków realizacja inwestycji w ramach PPP wymaga skorzystania z finansowania oferowanego przez różnego rodzaju instytucje, np. banki. Jednak korzystanie z takich środków ma nieco inny wymiar niż w przypadku zadłużania się m.in. na potrzeby wykorzystywania środków unijnych. W przypadku partnerstwa podmiot finansujący sam jest zainteresowany terminowym i prawidłowym wykonaniem zadania – w końcu od tego zależy spłata wierzytelności. Aby zabezpieczyć interesy instytucji finansującej, ustawodawca postanowił wyraźnie dopuścić zawieranie umów bezpośrednich (nowo dodany art. 10a ust. 1 do znowelizowanej ustawy o PPP). W myśl nowych przepisów podmiot publiczny będzie miał prawo zawrzeć z finansującym (np. bankiem) umowę, w której się zobowiąże, że w przypadku poważnego zagrożenia realizacji przedsięwzięcia przeniesie na nią całość lub część obowiązków partnera prywatnego, wraz ze związanymi z nimi prawami. Jednak aby skorzystać z tej możliwości, konieczne będzie jej wyraźne wskazanie w dokumentach postępowania w sprawie wyboru partnera prywatnego. Z kolei w samej umowie partnerstwa trzeba będzie szczegółowo określić warunki powierzenia. Poza tym – co niezwykle istotne – umowa z finansującym przedsięwzięcie nie będzie mogła zawierać postanowień sprzecznych z umową o partnerstwie. A zatem w przypadku jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych pierwszeństwo zawsze należy przyznać umowie łączącej partnerów.

Umożliwianie zawierania tego typu umów oraz wprowadzenie prawa interwencji to kolejne zmiany idące z duchem praktyki. Tego typu umowy są powszechnie przewidywane w ramach przedsięwzięć PPP. Dotychczas głównym problemem było właśnie wstąpienie do umowy PPP osoby trzeciej w miejsce partnera prywatnego. Zmiany podmiotowe były niedopuszczalne. W praktyce umowy bezpośrednie regulują znacznie więcej sytuacji. Zazwyczaj przewidywane są obowiązki informacyjne na rzecz banku. Wprowadzają one także obowiązek przeprowadzania postępowania naprawczego w sytuacji nienależytego wykonania umowy przez partnera prywatnego. Takie postępowania odbywa się właśnie przy współudziale instytucji finansującej. A ewentualne rozwiązanie umowy przez podmiot publiczny jest warunkowane właśnie jego bezskutecznym przeprowadzeniem. Umowy bezpośrednie przewidują też możliwość i zasady cesji wierzytelności na rzecz banku.

Raportowanie teraz już obowiązkowe

Nowelizacja sankcjonuje praktykę w zakresie obowiązków raportowania realizacji umowy przez partnera prywatnego.

Do tej pory prawa i obowiązki podmiotu publicznego były bardzo ogólnie sformułowane w ustawie. W umowach PPP bardzo szeroko były ujmowane zasady sporządzania raportów, np. partner prywatny musi na bieżąco odnotowywać wszelkie przypadki braku dostępności przedsięwzięcia lub wszelkie naruszenia standardów utrzymania. Raporty są sporządzane na bieżąco po każdym istotnym zdarzeniu, a także cyklicznie, tygodniowo, miesięcznie, rocznie. Teraz obowiązek raportowania wynika wprost z przepisów ustawy (art. 8 ust. 3 znowelizowanej ustawy o PPP).

Opłaty pod kontrolą, ale będą mogły być wyższe

Ustawodawca zadbał, by podmioty publiczne miały wpływ na maksymalną wysokość opłat pobieranych od użytkowników przedsięwzięcia realizowanego w partnerstwie z podmiotem prywatnym.

Istotnym nowym postanowieniem jest zasada, że jeżeli jest planowane pobieranie opłat od użytkowników przedsięwzięcia przez partnera prywatnego, umowa o PPP musi określać maksymalną ich wysokość oraz warunki ich zmiany (nowo dodany art. 7 ust. 5 ustawy o PPP).

Celem przepisu jest zapewnienie ochrony zwykłych użytkowników przed np. niekontrolowanym podwyższaniem opłat za określone usługi lub korzystanie z infrastruktury. Teraz np. opłaty za parking zrealizowany w formule PPP nie będą mogły być dowolnie kształtowane przez partnera prywatnego (patrz ramka).

Ramka

Potrzeby duże, ale postępowania rzadko kończą się umową

Bardzo często jest tak, że pomioty publiczne chcą znaleźć partnera do jakiegoś przedsięwzięcia, ale z różnych powodów im się to udaje. Tak wynika z ze statystyk opublikowanych w najnowszym raporcie Instytutu Partnerstwa Publiczno-Prywatnego.

• Od początku 2009 r. do połowy 2018 r. wszczęto łącznie 536 postępowań. W ich wyniku zawarto łącznie 140 umów o PPP . Tak więc sukcesem zakończyło się ok. 26 proc. postępowań, z których ostatecznie tylko 126 weszło w fazę realizacji, ale i tak 14 nie zostało zrealizowanych – 11 formalnie rozwiązano, a pozostałe 3, choć obowiązują, nie są realizowane faktycznie. W sumie aż blisko 74 proc. postępowań nie doprowadziło do zawarcia umowy o PPP. Instytut zaznaczył przy tym, że 49 spośród wszystkich wszczętych postępowań pod koniec czerwca br. znajdowało się nadal w toku.
• Najwięcej postępowań o PPP odbyło się w branży sportowo-rekreacyjnej – w sumie 140. Ale zdecydowana większość z nich zakończyła się fiaskiem. W efekcie zawartych zostało zaledwie 17 umów.
• Innym przykładem branży o niskiej skuteczności jest sektor infrastruktury sportowej, w którym wszczęto dotychczas 81 postępowań o PPP. Sukcesem, czyli podpisaniem kontraktu, zakończyło się jednak 17 z nich, z których 13 wciąż jest w fazie realizacji, a 2 umowy zostały rozwiązane.
• Zdecydowanie najlepiej wypada branża efektywności energetycznej i gospodarki wodno-kanalizacyjnej. Tu niemal połowa postępowań przeszła w fazę realizacji.

PO, JP ©℗

Ramka

Dominują projekty mikro

Z najnowszego raportu Instytutu Partnerstwa Publiczno-Prawnego wynika, że największą grupę ogłaszanych postępowań o PPP stanowią projekty w skali mikro, czyli z wartością mniejszą niż 5 mln zł netto. Takich postępowań było dotychczas 171.

Na drugim miejscu są projekty o wartości 5–20 mln zł netto – w sumie 127 postępowań. Na trzeciej pozycji plasują się te w przedziale 20–50 mln zł netto – 96 postępowań. Dla porównania przetarg w ramach PPP dla dużego projektu, czyli o wartości powyżej 250 mln zł, miał miejsce dotychczas zaledwie 20 razy. Autorzy raportu zwracają jednak uwagę, że w ostatnim okresie udział większych projektów stopniowo rośnie. Musi jednak upłynąć trochę czasu, by były one bardziej widoczne w ogólnej skali. W tej bowiem na pierwszy plan wysuwają się ciągle projekty z wczesnego etapu rozwoju rynku, kiedy podmioty publiczne miały tendencję do traktowania PPP głownie jako swoistego eksperymentu w zakresie realizacji zadań publicznych. Przy takim podejściu mała skala rozpoczynanych postepowań PPP wynikała z dążenia uczestników w sektorze publicznym do ograniczenia ryzyka ekonomicznego, a także politycznego i medialnego. ©℗

Przedsiębiorcy: zmiany dobre i potrzebne, ale boomu się nie spodziewamy

Przedstawiciele biznesu uważają nowelizację ustawy o PPP za krok w dobrym kierunku. Ich zdaniem nie zniesie ona jednak wszystkich barier, które blokują wspólne inwestycji podmiotów prywatnych i publicznych

Dlaczego z inwestycjami podejmowanymi wspólnie przez sektor publiczny i prywatny jest tak źle? Dlaczego buduje się w tym systemie tak niewiele nowych obiektów sportowych, opieki społecznej, autostrad, infrastruktury turystycznej? Dlaczego od 2009 r. w Polsce zawarto łącznie zaledwie 140 umów o PPP (co stanowi 26,12 proc. wszystkich przeprowadzonych postępowań), a na dodatek ostatecznie w fazę realizacji weszło jedynie 126 z nich (pozostałe albo formalnie rozwiązano lub obowiązują, ale bezskutecznie)? Przedsiębiorcy zapytani o przyczynę tej sytuacji odpowiadają jednogłośnie: nie ma jednej, to efekt wielu różnych czynników.

Kłopoty z finansowaniem

Na pierwszym miejscu wśród powodów wskazywane są kłopoty z dostępem do finansowania. Jak tłumaczy Bartosz Korbus z Instytutu Partnerstwa Publiczno-Prywatnego, najczęściej w tego typu projektach inwestor prywatny musi wykazać się środkami nie tylko na przygotowanie projektu, jego budowę, lecz także na utrzymanie i zarządzanie. Podmiot biorący udział w PPP bowiem najpierw realizuje przedsięwzięcie, a potem odzyskuje pieniądze, pobierając opłatę za dostępność lub też eksploatuje infrastrukturę będącą przedmiotem koncesji w sposób komercyjny. To oznacza, że strona prywatna przyjmuje na siebie dwa kluczowe zadania, które nie występują w projektach o charakterze usługowym, czyli organizację finansowania oraz zarządzanie całym cyklem życia obiektów infrastruktury.

Tymczasem mało która firma, jak zauważa Bartosz Korbus, ma potencjał do wieloletniego, finansowego i organizacyjnego zaangażowania w przedsięwzięcie PPP.

– Od 10 do 30 proc. wartości inwestycji przedsiębiorca musi wyłożyć z własnej kieszeni. O pozostałą kwotę musi powalczyć u podmiotów zewnętrznych. Prawda jest jednak taka, że nie każda firma może wykazać się odpowiednią wiarygodnością, pozyskanie pożyczki z banku nie jest łatwe – mówi Jakub Chojnacki, członek zarządu, dyrektor finansowy w spółce PORR.

Nie pomaga fakt, że zwrot z inwestycji w ramach PPP następuje często dopiero po 15–20 latach. To dodatkowo zniechęca instytucje finansowe do angażowania się. Szczególnie, że większość z ogłaszanych postępowań o wybór partnera ma miejsce w deficytowych sektorach, w których z drugiej strony występują znaczne, niezaspokojone potrzeby inwestycyjne, np. w branży sportowo-rekreacyjnej.

Niechęć banków

Banki niechętnie udzielają wsparcia finansowego także z innego powodu: braku odpowiadającego im zabezpieczenia na inwestycji, po finansowanie której zgłasza się prywatny podmiot. Samorządy przystępujące do inwestycji PPP zazwyczaj godzą się bowiem zabezpieczyć je hipoteką. Tymczasem ten rodzaj zabezpieczenia jest dla instytucji finansowej mało atrakcyjny. A to dlatego, że w sytuacji gdy inwestor prywatny przystanie spłacać kredyt i przedsięwzięcie trafia pod młotek odzyskanie całej zainwestowanej sumy może nie być możliwe.

– Preferowanym przez instytucje finansowe zabezpieczeniem jest cesja wierzytelności. Na nią jednak samorządy niechętnie się godzą. Dla nich projekty PPP to środek do sfinansowania inwestycji poza długiem. Udzielając cesji wierzytelności, narażają się natomiast, że regionalne izby obrachunkowe zakwestionują takie rozliczenie projektu – komentuje Tomasz Zieliński, dyrektor ds. PPP w spółce Moris Polska, specjalizującej się w projektowaniu i wykonywaniu inwestycji budowlanych. I dodaje, że dopóki na tym polu się nic nie zmieni, dopóty o masowym napływie na rynek projektów w formule PPP nie ma mowy.

Odstraszające wymogi

Innym powodem małej popularności przedsięwzięć PPP wśród firm jest to, że samorządy najchętniej chcą realizować takie inwestycje w modelu koncesyjnym. A więc w zamian za powierzenie firmie eksploatacji wybudowanej przez nią infrastruktury. Dla generalnych wykonawców to nieatrakcyjny model. Ryzyko przy takiej inwestycji jest dla nich za wysokie. – Trzeba mieć wiedzę i doświadczenie w zarządzaniu. Zwłaszcza na rynku nieruchomości komercyjnych, do których zaliczają się kompleksy basenowe, chętnie realizowane przez samorządy w ramach PPP – dodaje Tomasz Zieliński.

A na dodatek często ryzyko jest trudne do oszacowania na etapie projektowania. Dlatego, jak zauważają przedsiębiorcy, wiele z ogłoszonych przetargów nie dochodzi do skutku.

– Przytoczę przykład budowy autostrady. Oczekuje się od inwestora prywatnego, że przewidzi ruch na nowej drodze, a co za tym idzie, oszacuje przychody możliwe do wygenerowania z tytułu jej otwarcia. Tymczasem do tego potrzebna jest wiedza na temat alternatywnych dróg, które mogą zostać uruchomione w przyszłości. Informacje na ten temat ma samorząd i to on powinien szacować opłacalność inwestycji – zauważa Jakub Chojnacki.

– Samorządy powinny zrozumieć, że istotą PPP jest stworzenie stronie publicznej pewnej możliwości, którą nazywamy dostępnością. Trwałość dostępności w okresie wieloletniego kontraktu jest podstawą do ustalenia zapłaty. Z kolei majątek powstający przy okazji takiego projektu nie jest jego celem – uważa Marek Tobiacelli, dyrektor działu efektywności energetycznej w Siemensie.

Ramka

Koncesje w modzie

Podstawę zawarcia większości umów na rynku PPP od 2009 r. stanowi model koncesyjny ‒ wyliczył Instytut Partnerstwa Publiczno-Prywatnego, rzadziej dochodzi do zawarcia umów na podstawie przepisów ustawy prawo zamówień publicznych.

• Model koncesyjny zastosowano przy ponad 80 zawartych umowach o łącznej wartości 2,33 mld zł. Najczęściej chodzi o koncesjonariusza usługowego – w tej formule zawarto dotychczas 50 umów na łączną kwotę 1,07 mld zł. Koncesyjny podział ryzyka jest też często stosowany w umowach dotyczących robót budowlanych ‒ w sumie ten model wynagrodzenia obowiązuje w 13 kontraktach w tej branży.

W modelu koncesyjnym strona prywatna ponosił zwykle większą część ryzyka ekonomicznego związanego z realizacją przedsięwzięcia. Niezależnie od tego, czy projekt zakłada budowę nowej infrastruktury, czy jedynie zarządzanie istniejącymi już obiektami, model koncesyjny oznacza, że całość lub większość wynagrodzenia, jakie otrzymuje strona prywatna za zaangażowanie w realizację zadań publicznych, pochodzi ze źródeł innych niż budżet strony publicznej. Najczęściej wynagrodzeniem tym są opłaty ponoszone bezpośrednio przez użytkowników infrastruktury, wznoszone w ramach przedsięwzięcia lub usług dostarczanych przez operatora infrastruktury (np. opłaty za autostrady, za bilety wstępu). W modelu koncesyjnym to strona prywatna ponosi również, co do zasady, główną część nakładów koniecznych do realizacji przedsięwzięcia.

• Z kolei dzięki zastosowaniu trybów przewidzianych w ustawie prawo zamówień publicznych zawarto w ostatnich latach zaledwie 44 kontrakty. W większości postępowań wybór partnera prywatnego był tutaj poprzedzony negocjacjami prowadzonymi w trybie dialogu konkurencyjnego.

Tego typu tryb wyłonienia partnera stosowany był zwykle przy umowach, gdy partner miał otrzymywać swoje podstawowe wynagrodzenie w projekcie z budżetu podmiotu publicznego, stosownie do ponoszonego ryzyka dostępności infrastruktury i usług świadczonych w ramach umowy.

PO, JP ©℗

Niewłaściwa wycena

Do tego wszystkiego dochodzi niewłaściwa wycena inwestycji przez samorządy. Przedsiębiorcy mówią: chcą mieć wszystko, ale nie płacąc za to ekstra. – Oczekują na przykład od inwestora prywatnego, że udzieli 10-letniej gwarancji na inwestycje, nie podnosząc przy tym jej kosztu – podkreśla Tomasz Zieliński. I dodaje, że samorządy muszą zrozumieć, że jeśli czegoś chcą, to muszą za to zapłacić. Nie ma nic za darmo.

Przedsiębiorcy zwracają poza tym uwagę na wysoką barierę wejścia w projekty PPP. Mowa przede wszystkim o kosztach przygotowania takiej inwestycji. – Z reguły wiąże się z wydatkiem na poziomie kilku mln euro. Dlatego wytyczyliśmy sobie granicę opłacalności takich przedsięwzięć. Wchodzimy w projekt o wartości minimum 75 mln euro. Takich nie jest jednak dużo na rynku – podkreśla Jakub Chojnacki.

Fundusze unijne też nie sprzyjają

Jak zauważa Bartosz Korbus, mała liczba projektów PPP to też efekt szeroko płynącego do Polski strumienia funduszy unijnych na inwestycje infrastrukturalne. Obecnie trwa kolejne ich rozdanie. – To sprawia, że samorządy przede wszystkim nastawiły się na finansowanie inwestycji w drodze dotacji. Tymczasem PPP jest modelem alternatywnym wobec środków unijnych – zauważa Bartosz Korbus.

Podobnie uważa Wojciech Trojanowski, członek zarządu Strabag. Według niego samorządom jest łatwiej i taniej korzystać z tych funduszy, a PPP jest wybierane tylko wówczas, gdy nie ma możliwości pozyskania środków z innych źródeł.

!Przedsiębiorcy uważają, że dobrym pomysłem jest zobowiązanie podmiotów publicznych, by przed rozpoczęciem inwestycji PPP obowiązkowo przeanalizowały, czy formuła PPP może być najefektywniejszą formą jej realizacji. Następnie taki pomiot będzie mógł zwrócić się do Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju o opinię, czy zastosowanie formuły PPP w przypadku konkretnej inwestycji faktycznie jest uzasadnione.

Społeczeństwo nieprzychylne, więc wójt unika

Innym powodem jest brak społecznego zrozumienia idei PPP i przychylności do tego rodzaju inwestycji. Wciąż pokutuje podejście, że cele publiczne powinny być realizowane wyłącznie przez państwo, na zaangażowanie kapitału prywatnego do celów publicznych patrzy się zaś podejrzliwie. Mało kto pamięta, że PPP (w tym koncesje) mają długą tradycję w Polsce. – Na podstawie ustawy z 1921 r. wydano koncesję na budowę i eksploatację prywatnej kolei elektrycznej użytku publicznego z Warszawy do Grodziska (WKD). Koncesja miała trwać 45 lat, a WKD stanowiła wówczas tani oraz wygodny transport i przetrwała do dzisiaj – przypomina Wojciech Trojanowski.

Problemy ze wzrostem kosztów

W ostatnim czasie do małej popularności inwestycji PPP przyczynia się też sytuacja makroekonomiczna, która przekłada się na nierozstrzyganie przetargów. Powodem jest cena. Ta finalnie zaproponowana przez inwestora przekracza w wielu przypadkach zaplanowany budżet zamawiającego. – W latach 2013–2015 mieliśmy do czynienia ze zwiększeniem liczby projektów PPP. Ale potem nastąpiło spowolnienie wywołane kilkoma różnymi czynnikami. Pierwszym z nich było opóźnienie nowelizacji prawa zamówień publicznych w 2016 r., co zbiegło się z trudnym początkiem rozpatrywania aplikacji o dofinansowanie ze środków unijnych. Ogłoszone projekty zaczęły rozciągać się w czasie (do tej pory nie było szansy na złożenie ofert w kilku ogłoszonych jesienią 2015 r.) i to mogło zniechęcić jednostki planujące takie projekty – tłumaczy Marek Tobiacelli. Do tego, jak dodaje, w 2017 r. zaczął się szybki wzrost cen usług i materiałów połączony z pogłębiającymi się trudnościami z pozyskaniem podwykonawców. To z kolei pokazało drastyczne rozbieżności budżetów projektów planowanych w roku 2015 i później z realiami rynku. – Z tego powodu unieważniono wiele postępowań, również PPP, a wielu partnerów publicznych czeka z ogłoszeniem projektów na stabilizację sytuacji. Zbliżające się wybory i perspektywa zmian we władzach dodatkowo komplikują sytuację – zauważa Tobiacelli.

Wreszcie, według ekspertów, mimo niesprzyjających warunków firmom nie wiedzie się źle. Mamy do czynienia z wysypem zamówień publicznych, dzięki czemu zamawiający mogą przebierać w kontraktach, wybierać najkorzystniejsze dla siebie. – Dzięki temu mogą też skupiać się na tym, co jest dla nich prostsze w realizacji. A inwestycja w ramach PPP do takich projektów nie należy – twierdzi Bartosz Korbus.

Ustawa może wiele zmienić

Znowelizowana ustawa o PPP w zamierzeniach rządu ma poprawić sytuację na rynku i spowodować wysyp nowych projektów. Ale przedsiębiorcy zaznaczają, że nie jest to możliwe w krótkim czasie. Postępowanie przetargowe trwa średnio 1,5 roku. Na szybki wysyp nie ma co liczyć.

Przedsiębiorcy jednak pozytywnie oceniają proponowany w nowelizacji kierunek zmian, to ich zdaniem krok w dobrym kierunku. – W dużym stopniu regulacja odpowiada na postulaty środowiska wynikające z dotychczasowych doświadczeń i wydaje się, że pozytywnie wpłynie na zainteresowanie tą formą realizacji zadań publicznych – twierdzi Marek Tobiacelli.

Za jedną z najbardziej istotnych zmian przedsiębiorcy uważają tę, zgodnie z którą kontrakt na inwestycje PPP może negocjować spółka matka, która zawarcie umowy i realizację przedsięwzięcia powierzy następnie spółce córce. Dotychczas w przetargu udział musiała brać ta sama spółka, która następnie realizowała umowę, a to wiązało się z dużymi kosztami postępowania i komplikowało cały proces.

– Możliwość podpisania umowy przez spółkę celową przeznaczoną wyłączenie do realizacji kontraktu, którą można utworzyć już po wyborze oferty, to duże ułatwienie – potwierdza Wojciech Trojanowski. Tomasz Zieliński zaznacza, że jest to korzystna zmiana, ale głównie dla dużych podmiotów. Mniejsze firmy w ten sposób bowiem nie działają.

Poza tym przedsiębiorców cieszą nowe przepisy, które ułatwić mają pozyskanie finansowania z banku. – Bank udzielający wsparcia może bowiem przejąć kontrolę nad realizacją przedsięwzięcia, jeśli partner, który zaciągnął w nim kredyt na realizację, nie wywiązuje się ze swoich obowiązków w sposób zapewniający prawidłową realizację umowy i spłatę zobowiązań – wyjaśnia Bartosz Korbus.

Analiza odsieje nieefektywne projekty, ale…

Przedsiębiorcy uważają ponadto, że dobrym pomysłem jest zobowiązanie podmiotów publicznych, by przed rozpoczęciem inwestycji PPP obowiązkowo przeanalizowały, czy formuła PPP może być najefektywniejszą formą jej realizacji. Następnie taki pomiot będzie mógł zwrócić się do Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju o opinię, czy zastosowanie formuły PPP w przypadku konkretnej inwestycji faktycznie jest uzasadnione.

– Spodziewamy się, że konieczność sporządzenia oceny efektywności realizacji przedsięwzięcia w ramach PPP w porównaniu z efektywnością jego realizacji w inny sposób spowoduje, iż zmniejszy się liczba projektów, dla których PPP nie jest dobrym rozwiązaniem. Powinno to też wpłynąć na wzrost średniej wartości projektu – twierdzi Wojciech Trojanowski. Dodaje, że obecnie zaledwie ok. 10 proc. umów przekroczyło wartość 100 mln zł. Pozostałe projekty są zaś małe, co w sposób istotny różni nasz rynek od rynku europejskiego (gdzie dominują te o znacznej wartości).

Z kolei Tomasz Zieliński widzi jednak pewne zagrożenie związane z występowaniem o opinię do Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju. – Może to wydłużyć procedury. Nie wiadomo bowiem, ile trzeba będzie czekać na opinię resortu. Poza tym, choć jej uzyskanie jest obligatoryjne tylko przy dużych inwestycjach, a przy pozostałych gminy mogą, ale nie muszą, wystąpić z takim wnioskiem, to istnieje ryzyko, że będą składały go za każdym razem. Dla nich to będzie sposób na potwierdzenie, że wybrały słuszną drogę realizacji przedsięwzięcia – twierdzi Tomasz Zieliński. Jego zdaniem wygranymi takiej sytuacji będą doradcy inwestycyjni: każdy wniosek do ministerstwa będzie bowiem wymagał dokumentów potwierdzających cel i zasadność realizacji projektu.

Rząd daje dobry przykład

W ocenie przedsiębiorców planowana w najbliższym czasie realizacja licznych projektów w trybie PPP z udziałem sektora rządowego będzie pozytywnym impulsem dla rynku. I dodatkowo wytyczy samorządom drogę do realizacji podobnych projektów. Obiecująco też wygląda lista potencjalnych projektów PPP, na której struktura branżowa projektów zbliża się do tej, którą obserwujemy na dojrzałych rynkach PPP – ponad 80 proc. z nich (pod względem wartości nakładów inwestycyjnych) dotyczy sektora infrastruktury transportowej. ©℗

Ramka

W blokach startowych

Firmy deklarują, że obserwują rynek i nie wykluczają kolejnych inwestycji PPP. Strabag przygląda się projektom dużym i średnim pod względem wartości nakładów inwestycyjnych. – Tam, gdzie uznamy, że projekt jest atrakcyjny i dobrze przemyślany, będziemy składali oferty – zapewnia Wojciech Trojanowski, dodając, że obecnie spółka ma w swoim portfolio 38 projektów PPP na całym świecie.

Z kolei Siemens deklaruje, że bierze obecnie udział w kilku postępowaniach PPP na modernizację energetyczną budynków. Są to projekty w Płocku i Krapkowicach oraz hybrydowe w Mielnie, Będzinie i Opocznie. – Realizujemy je w formule PPP. Dotyczy to przede wszystkim projektów efektywności energetycznej w budynkach użyteczności publicznej. Mamy kilkanaście projektów w fazie utrzymania i realizacji gwarancji efektu energetycznego oraz dwa największe projekty, w których za chwilę rozpoczniemy zarządzanie zużyciem energii. Wszystkie te inwestycje dotyczą obiektów miejskich i gminnych, a pierwsza umowa tego typu została podpisana w 2010 r. z miastem Radzionków. Dwie najnowsze umowy dotyczą projektów hybrydowych „Wiązowna” i „Pabianice”. We wszystkich istotą projektu PPP jest ciągłe uzyskiwanie zagwarantowanego w umowie efektu energetycznego, czyli optymalizacji zużycia energii. To oczywiście kontrakty długoterminowe, zostały zawarte na różne okresy, od 10 do 17 lat – wylicza Marek Tobiacelli. ©℗