W jaki sposób uchwalić regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie

Każda gmina ma obowiązek kreować warunki niezbędne do utrzymania porządku i czystości na swoim terenie. Polega to głównie na tworzeniu jednostek organizacyjnych odpowiedzialnych za wykonywanie prac związanych z utrzymaniem czystości oraz na budowie infrastruktury do gromadzenia, przetwarzania i utylizacji odpadów. Gminy muszą również tworzyć warunki do selektywnej zbiórki, segregacji i składowania śmieci. Katalog tych obowiązków jest znacznie szerszy. Aby jednak prawidłowo i skutecznie je wykonywać gmina musi zacząć od uchwalenia podstawowego aktu prawnego - regulaminu utrzymania czystości i porządku na jej terenie.

Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku (dalej ustawa) w gminach upoważnia rady gmin do podejmowania aktów prawa miejscowego związanych z realizacją zadań w zakresie utrzymania czystości i porządku na ich terenie. Akty te mogą dotyczyć m.in. ustalenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy oraz sposobów dokumentowania przez właścicieli nieruchomości wykonania ciążących na nich obowiązków, a także przejęcia przez gminę niektórych obowiązków właścicieli nieruchomości.

Podstawą prawną do uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest art. 4 ustawy, zawierający wymagania proceduralne dotyczące trybu przyjmowania uchwały oraz katalog spraw, które rada gminy powinna bądź może w uchwale rozstrzygnąć. Uchwała ta może być podjęta po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, która nie ma charakteru wiążącego. Naruszenie wymogu zasięgnięcia tej opinii powoduje jednak sprzeczność podjętej uchwały z prawem, a przez to stanowi podstawę do uchylenia uchwały przez wojewodę.

Treść opiniowanego dokumentu musi być zgodna z treścią regulaminu, który następnie zostaje uchwalony przez radę gminy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 89/2007). Ustawa nie przewiduje żadnych szczególnych wymagań proceduralnych dotyczących trybu przyjmowania regulaminu. Obowiązują więc zasady ogólne wynikające z ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) i ze statutów gmin.

Regulamin powinien określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Musi on regulować kwestie wymienione wprost w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Określony w tym przepisie katalog spraw przekazanych do uregulowania gminie ma charakter zamknięty i musi być traktowany ściśle przez władze samorządowe. Szczegółowe określenie przez art. 4 ust. 2 ustawy treści, jakie powinny się znaleźć w regulaminie, wskazuje, że regulamin ten ma charakter wykonawczy i dopełniający w stosunku do ustawy o czystości i porządku w gminach. Taki charakter regulaminu określa sposób oceny poprawności legislacyjnej wydanego przez radę gminy aktu, w szczególności rzutuje na ocenę, czy nie został on wydany z przekroczeniem ustawowego upoważnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim podkreślił wyraźnie, że w regulaminie mogą się znaleźć tylko postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym przez art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zamieszczone w nim wyliczenie ma charakter nie tylko wyczerpujący, ale jednocześnie obligatoryjny, co oznacza, iż w regulaminie muszą się znaleźć uregulowania odnoszące się do wszystkich ośmiu punktów art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (wyrok z 7 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Go 471/2006).

Z delegacji zawartej w art. art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie wynika upoważnienie rady gminy do formułowania w regulaminie jakichkolwiek definicji określonych pojęć (chodnik, nieczystości ciekłe, ulica itp.). Dotyczy to nie tylko pojęć użytych wyłącznie w regulaminie na jego potrzeby, lecz również ustalenia znaczenia określeń ustawowych - zawartych w ustawie upoważniającej i innych równorzędnych aktach prawnych. Rada gminy nie jest bowiem uprawniona do definiowania pojęć, którymi posługuje się prawodawca.

Jest to niedopuszczalne, nawet jeżeli postanowienia regulaminu mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów rangi ustawowej kształtujących prawa i obowiązki wymienionych w nich podmiotów. Te same pojęcia zdefiniowane w otoczeniu prawnym, jakim są przepisy regulaminu, mogą być bowiem inaczej odczytane niż w otoczeniu prawnym jakim są przepisy ustawy. W konsekwencji zatem przepisy regulaminu odwołujące się do powtórnie zdefiniowanych pojęć mogłyby być odczytane inaczej, niż by to nastąpiło przy zastosowaniu rozumienia tych pojęć odczytanych przez pryzmat przepisów ustawy (wyrok WSA w Bydgoszczy z 7 października 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 583/2009).

Jak wskazywano już wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych regulamin musi formułować postanowienia jedynie w granicach upoważnienia ustawowego, regulując jedynie kwestie, które wynikają z delegacji ustawowej. Przy czym postanowienia te, ponieważ mają na celu uzupełnienie wydanych przez inne podmioty przepisów powszechnie obowiązujących, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, muszą być pozbawione powtórzeń zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej.

Zasady te dotyczą w pierwszej kolejności wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości. Regulamin musi regulować prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, zużytych baterii i zużytych akumulatorów oraz odpadów z remontów. W tym miejscu trzeba określić również obowiązki związane z uprzątaniem błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego oraz zasady mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi.

Jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie upoważnia rady gminy do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku utwardzania miejsc do ustawiania pojemników służących do gromadzenia odpadów, usuwania z chodnika piasku użytego do ograniczania śliskości chodnika niezwłocznie po ustaniu przyczyn jego zastosowania oraz do usuwania nawisów (sopli) z okapów, rynien i innych elewacji budynku. Przepis ten nie daje także podstawy do obciążenia użytkowników akumulatorów kwasowo-ołowiowych obowiązkiem dostarczania sprzedawcy zużytego akumulatora przy zakupie nowego akumulatora (wyrok z 29 października 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 633/2008). W ramach kompetencji rady gminy w zakresie określania szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie mieści się zobowiązanie właścicieli wraków pojazdów mechanicznych do oddania ich na złom.

Charakter zamknięty spraw, które mogą być zawarte w regulaminie utrzymania czystości i porządku, oznacza również, że rada gminy nie może nakładać w nim dodatkowych obowiązków na właścicieli nieruchomości niepodporządkowanych gminie, ale położonych na jej terenie. Chodzi tu przede wszystkim o nieruchomości, które stanowią własność prywatną. Odmiennie sprawa będzie wyglądała w odniesieniu do nieruchomości stanowiących zasób komunalny. W takich przypadkach gmina będzie bowiem występowała jako właściciel. Będzie więc mogła ona odmiennie i szerzej uregulować zasady korzystania z jej własności. Zasady te będą zazwyczaj kierowane do podmiotów korzystających z nieruchomości lub jej części na podstawie umowy cywilnoprawnej, np. umowy najmu, bądź też bez takiej umowy czy innego tytułu prawnego w odniesieniu do urządzeń i obiektów służących do użytku publicznego.

Regulamin musi określać ponadto rodzaj i minimalną pojemność urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych. Potrzebne są także postanowienia dotyczące warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Warunki te powinny uwzględniać średnią ilość odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach i liczbę osób korzystających z tych urządzeń. Określenie przez radę gminy rodzaju urządzeń do gromadzenia odpadów nie może sięgać wskazania pojemników na odpady produkowanych przez konkretnych producentów.

Żaden przepis nie przewiduje możliwości wspólnego korzystania z jednego bądź kilku urządzeń do gromadzenia odpadów przez mieszkańców nieruchomości sąsiednich, a zatem kilku nieruchomości. Ponadto art. 6 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przewiduje obowiązek udokumentowania przez właściciela nieruchomości korzystania z usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych. W przypadku wspólnego korzystania z pojemnika na odpady przez kilku właścicieli nieruchomości za zgodą właściciela urządzenia realizacja tego obowiązku nie byłaby możliwa (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody lubelskiego z 23 grudnia 2009 r., znak NK.II.0911/433/09).

Przewidująca konieczność takiego uregulowania norma zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy nie może stanowić upoważnienia zarówno do określenia przez radę gminy normatywu odpadów, jak i regulowania kwestii związanych ze sposobem ustalania ilości odpadów produkowanych na terenie nieruchomości, czy też dotyczących stawek opłat za świadczone usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych (wyrok WSA we Wrocławiu z 20 grudnia 2006 r., sygn. II SA/Wr 585/2006).

Kolejne postanowienia regulaminu powinny dotyczyć częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego.

Jak stwierdził w przywołanym wcześniej rozstrzygnięciu nadzorczym wojewoda lubelski, w określeniu, w jakich odstępach czasowych ma być dokonywany odbiór odpadów, nie chodzi o wskazanie, którego dnia nastąpi odbiór, ale jak często ma być on dokonywany. Użyte przez radę gminy określenia, np.: okresowo, według potrzeb, nie wyczerpują ustawowego obowiązku określenia częstotliwości odbioru odpadów i wielkości pojemników.

W regulaminie muszą znaleźć się w dalszej kolejności wskazania dotyczące maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów i inne wymagania wynikające z gminnego planu gospodarki odpadami.

W regulaminie muszą znajdować się ponadto obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe. Ma to na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Przedstawione uprawnienie rady gminy nie stanowi upoważnienia do określania przepisów w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy - innych niż wskazane w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. W przepisie tym nie można bowiem doszukać się upoważnienia do nakładania na osoby utrzymujące psy obowiązków polegających na: znakowaniu psa poprzez wszczepienie mikroczipa (określającego numer identyfikacyjny zwierzęcia) celem jego identyfikacji czy przekazywaniu swoich danych osobowych związanych ze zmianą stanu posiadania psa (wyrok WSA w Opolu z 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Op 62/2009).

Radni muszą ustalić również wymagania utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Oznacza to, że organ gminy ma prawo określić obszary, na których utrzymywanie zwierząt gospodarskich jest zabronione, i to bez względu na to, czy obszary te zostały wyłączone wcześniej z produkcji rolniczej, czy też nie.

Ostatni punkt regulaminu powinien wyznaczać obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji i terminy jej przeprowadzania. Art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy nie upoważnia gminy do ustalenia regulacji dotyczących określenia kosztów związanych z przeprowadzaniem deratyzacji. Przepis uprawnia bowiem gminę do wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania, co nie jest równoznaczne z prawem ustalenia w wiążący sposób kwestii finansowych z tym związanych.

Do uchwały w sprawie szczegółowych zasad utrzymania porządku i czystości na terenie gminy nie można natomiast wprowadzić przepisów ustalających sankcje za naruszenie jego postanowień. Nie ma podstawy prawnej, aby wprowadzić taki przepis. W regulaminie porządkowym dotyczącym czystości i porządku w gminie nie można także zakazywać prowadzenia określonej działalności (wyrok WSA w Białymstoku z 19 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 29/2008). Podobnie samorząd gminy nie ma prawa nakładać na właścicieli nieruchomości obowiązków wynikających z ochrony zieleni, bo w ten sposób wkracza w materię zastrzeżoną dla właściwych ministrów (wyrok WSA w Lublinie z 9 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 9/2007).

Innymi odnotowanymi w praktyce sprzecznymi z prawem były regulacje dotyczące określenia kosztów związanych z przygotowaniem pojemników na nieczystości. Art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach uprawnia bowiem gminę tylko do ustalenia rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, co nie jest równoznaczne z prawem ustalenia w wiążący sposób kwestii finansowych z tym związanych.

Regulacja zawarta w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie upoważnia rady gminy do określania w regulaminie miejsc spalania odpadów, środków chemicznych do usuwania śniegu i lodu, miejsc i sposobów rozmieszczania afiszy, reklam, nekrologów, ogłoszeń, miejsc malowania w tym graffitti oraz zasad dokonywania zmian ukształtowania naturalnego terenu, jak również nie upoważnia rady gminy do formułowania w regulaminie zakazów obejmujących działania w tym przedmiocie.

Rada gminy ma obowiązek dostosować uchwalony regulamin do gminnego planu gospodarki odpadami w terminie nie dłuższym niż 3 miesiące od daty uchwalenia tego planu.

Nieprzestrzeganie regulaminu uchwalonego przez radę gminy uznawane jest bowiem za wykroczenie, co bezpośrednio wynika z art. 10 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie.

Osoba, która nie stosuje się do jego postanowień, podlega karze grzywny. Maksymalny jej wymiar to 5 tys. zł. Postępowanie w takich sprawach toczy się według przepisów ustawy z 24 sierpnia 2001 r. - Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz.U. 2008 r. nr 133, poz. 848 z późn. zm.).

Ciekawym przykładem wyegzekwowania odpowiedzialności za naruszenie regulaminu utrzymania i porządku w gminie jest wyrok Sądu Okręgowego w Tarnowie. Sąd odwoławczy stwierdził w nim, że opiekun psa dopuszcza się wykroczenia z art. 10 ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, gdy narusza powinności określone w uchwale rady gminy wydanej z upoważnienia zawartego w art. 4 tej ustawy mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczaniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Brak reakcji posiadacza psa na jego uporczywe szczekanie nocą bez szczególnych zewnętrznych powodów może uzasadniać odpowiedzialność właściciela na podstawie art. 51 par. 1 kodeksu wykroczeń (wyrok z 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt II Waz 61/2004).

● wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego oraz mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi,

● określenie rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym,

● określenie częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego,

● określenie maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów,

● określenie innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami,

● określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku,

● określenie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach,

● wyznaczenie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

● wyposażenie nieruchomości w urządzenia służące do zbierania śmieci oraz utrzymywanie tych urządzeń w odpowiednim stanie,

● przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub wyposażenie nieruchomości w szambo lub w przydomową oczyszczalnię ścieków,

● zbieranie powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie,

● gromadzenie nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych,

● pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami,

● uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości,

● realizację innych obowiązków określonych w regulaminie.

Katarzyna Sawicka

dgp@infor.pl

Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005 r. nr 236, poz. 2008).