Rewolucja tylko na pół gwizdka

Co się zmieniło od 2010 r., gdy uchwalono ustawę nowelizującą ustawę o prokuraturze? Afera Amber Gold zdominowała życie polityczne i medialne w ostatnim okresie i dostarczyła oponentom argumentów wykorzystywanych w celu spekulacji, że była to chybiona decyzja i że państwo polskie straciło kontrolę nad działalnością prokuratorów. Ujawnione zostały błędy Prokuratury Rejonowej Gdańsk-Wrzeszcz w zakresie zaniechania podejmowania właściwych decyzji. Nie może to jednak świadczyć o tym, że prokuratury na terenie całego kraju źle wykonują swoje obowiązki. Taka konstatacja jest wysoce nieuprawniona, choć niestety przedstawiony obraz działania tej jednej rzutuje na wizerunek wszystkich pozostałych. Oczywiście wielką naiwnością było oczekiwanie, że podporządkowana przez całe lata władzy wykonawczej prokuratura, z której działań wszyscy rządzący skwapliwie korzystali, nagle - jak za dotknięciem czarodziejskiej różdżki - zacznie prawidłowo wykonywać zadania, zrewiduje swoje dotychczasowe przyzwyczajenia, metody i styl pracy.

Aby sytuacja uległa poprawie, konieczne jest spełnienie kilku warunków. Po pierwsze niezbędne jest uchwalenie całkowicie nowej ustawy o prokuraturze, bo ta obowiązująca z 1985 roku była wielokrotnie nowelizowana i nie odpowiada współczesnym standardom. W nowym akcie należy uwzględnić takie instrumenty, które wzmocniłyby pełną niezależność prokuratora w wykonywaniu zadań i musi to zostać zaakceptowane przez władzę wykonawczą i ustawodawczą, bo to prokurator, a nie polityk ma stać na straży interesu państwa i obywateli. Niezależność prokuratorów powinna być związana z dodatkowymi gwarancjami, m.in. możliwością uzyskania pełnej autonomii budżetowej czy też składaniem do Sejmu projektów ustaw dotyczących prokuratury. Zespół powołany przez prokuratora generalnego Andrzeja Seremeta pracował nad nowym projektem ustawy o prokuraturze.

Drugim ważnym warunkiem wydaje się reaktywacja instytucji sędziego śledczego i usytuowanie go w przepisach kodeksu postępowania karnego między prokuraturą a sądem. Powrót tej instytucji do przepisów procesowych miał być - obok nowego modelu dochodzenia do zawodu sędziego - milowym krokiem w ustawach reformujących wymiar sprawiedliwości. Dla realizacji tego celu powołano w 2008 roku zespół prawników pod przewodnictwem prof. Piotra Kruszyńskiego, a myślą przewodnią towarzyszącą pracom tego grona ekspertów było przekazanie nadzoru nad postępowaniem przygotowawczym niezawisłym sędziom śledczym, tak by zagwarantować równomiernie udział w postępowaniu przygotowawczym zarówno pokrzywdzonemu, jak i podejrzanemu. Zakładano więc zapewnienie prawidłowej ochrony interesów stron. Ponadto według założeń sędzia śledczy miał rozstrzygać skargi stron w postępowaniu przygotowawczym, decydować m.in. o zastosowaniu tymczasowego aresztowania, założeniu podsłuchu czy zabezpieczeniu środków majątkowych. W wyjątkowych wypadkach mógłby nawet osobiście przesłuchać świadka. Do prokuratury należałoby więc wnoszenie i popieranie aktu oskarżenia, a zasadnicze decyzje związane z ograniczeniem wolności byłyby podejmowane właśnie przez sędziów śledczych. Co prawda nie wszystkim praktykom i znawcom materii takie rozwiązania przypadły do gustu. Przeciwnicy powoływali się na przedwojenną instytucję sędziego śledczego, która nie została dobrze oceniona i po 1947 roku usunięto ją z przepisów kodeksowych. Uważali tę instytucję za dziwną hybrydę sądu i prokuratury, a jej reaktywację za niepotrzebną, zwłaszcza że po wejściu w życie przepisów z 1997 roku praca prokuratora podlega w istotnej mierze kontroli sądu (np. kontroli sądu podlegają wnioski prokuratora o zastosowanie czy przedłużenie tymczasowego aresztowania, a także rozpatrywanie zażaleń na odmowę wszczęcia postępowania bądź umorzenia postępowania). I tak prof. Piotr Hofmański, wybitny sędzia Sądu Najwyższego, w wypowiedzi dla "Prawa Europejskiego" (nr 2 z 2012 r.) stwierdził, że koronnym argumentem przemawiającym przeciwko instytucji sędziego śledczego jest pomysł wprowadzenia procesu kontradyktoryjnego oraz to, że o losie oskarżonego w procesie karnym będzie decydował sąd - jest to konstatacja wynikająca zarówno z konstytucji, jak i z europejskiej konwencji praw człowieka (zapisy o prawie do sądu). Mnie się jednak wydaje, że nie byłoby niezgodne z tymi aktami przyjęcie takiego rozwiązania, zgodnie z którym sędzia śledczy mógłby - zamiast sądu - strzec poszanowania praw uczestników postępowania karnego. Jednak wielu wybitnych prawników, a wśród nich prof. Marek Safjan, uważało, że przy wprowadzeniu rozdzielności funkcji ministra sprawiedliwości i prokuratora generalnego sędzia śledczy byłby dodatkowym zabezpieczeniem, gdyż posiadając autorytet i niezależność, mógłby prokuraturę kontrolować - oczywiście w zakresie procesowym. Podzielam ten pogląd i reprezentuję stanowisko, że konieczne jest szukanie możliwości włączenia sędziego śledczego do postępowania przygotowawczego - bez szkody dla idei kontradyktoryjności. Niestety od czasu dymisji ministra Zbigniewa Ćwiąkalskiego (tj. od 2009 roku) ucichła jakakolwiek dyskusja nad projektem ponownego wprowadzenia do systemu prawnego sędziego śledczego.

Innym ważnym zagadnieniem jest nowelizacja przepisów postępowania karnego. Komisja Kodyfikacyjna Prawa Karnego przy Ministerstwie Sprawiedliwości przedstawiła środowisku prawniczemu projekt nowelizacji przepisów, które w założeniu zmierzają do znaczącego usprawnienia całego procesu karnego, w tym również postępowania przygotowawczego. Ten nowatorski model wskazuje na konieczność jakościowej zmiany działania prokuratorów. Tymczasem prof. Kruszyński już w ubiegłym roku wyraził pogląd, że dopóki nie ulegnie zmianie ukształtowany w latach stalinowskich model postępowania przygotowawczego, dopóty większych efektów nie przyniesie poprawianie przepisów. Również obrońca M. Pietrzak ("Gazeta Wyborcza" z 28 grudnia 2011 r.) jest zdania, że bez zmian w pracy i działalności prokuratury nie uda się reforma prawa karnego, tj. wprowadzenie kierunku kontradyktoryjnego. Niezrozumiałe jest więc, dlaczego komisja kodyfikacyjna nie zaproponowała gruntowniejszych reform.

Po uważnym przestudiowaniu projektu komisji z żalem obserwuję, iż wśród zaproponowanych zmian w zakresie przepisów procesowych niewiele z nich jest związanych z samym postępowaniem przygotowawczym (zmodyfikowano tylko siedem przepisów) i nie są one tak istotne, aby zrewolucjonizowały metodykę pracy prokuratora. Przedstawione propozycje dotyczą zbierania i zabezpieczania dowodów dla stron w niezbędnym zakresie po to, by przedstawić sądowi to, co jest najważniejsze, a wiąże się z realizacją zasady kontradyktoryjności. Tylko ta zmiana jest istotna. W praktyce oznacza ona konieczność przedstawiania dowodów zarówno na poparcie aktu oskarżenia, jak i dowodów na korzyść oskarżonego, co pozwala na obserwację stylu pracy prokuratora, zwłaszcza tego, czy kieruje się on zasadą obiektywizmu. Pozostałe zmiany moim zdaniem nie są niestety ani doniosłe, ani tak istotne, aby raz na zawsze odejść od ducha stalinowskiego modelu postępowania przygotowawczego.

Jedna ze zmian dotyczy formy postępowania przygotowawczego: śledztwa i dochodzenia. Propozycja projektodawców zmierza w takim kierunku, aby postępowanie było oparte wyłącznie na kryteriach natury przedmiotowej - czyli by śledztwo pozostające w gestii prokuratora dotyczyło przestępstw będących w gestii pierwszej instancji sądu okręgowego, a dochodzenie spraw z innych czynów, czyli występków, dotyczyło spraw będących w gestii sądu rejonowego. Przy takim założeniu prokurator mógłby ze względu na wagę lub zawiłość sprawy przekształcić każde dochodzenie w śledztwo. Niewątpliwie taka konstrukcja jest prosta, przejrzysta i logiczna. Konsekwencją takiego rozwiązania, ale tylko w nowym przedmiotowym ujęciu, jest możliwość powierzenia przez prokuratora śledztwa innym organom, a także przekazywania innym organom dokonania określonych czynności własnego dochodzenia.

Wprowadzenie dochodzenia prokuratorskiego wymagało modyfikacji czasu trwania takiego postępowania i określenia zasad jego przedłużania. W proponowanych przepisach utrzymuje się zasadniczy okres prowadzenia dochodzenia na dwa miesiące i zezwala prokuratorowi na jego przedłużenie tylko wobec dochodzeń prowadzonych przez inne niż on organy ścigania. Natomiast prokurator własne dochodzenie - prowadzone przez niego osobiście - mógłby przedłużać tylko do sześciu miesięcy, a decyzja o kolejnym przedłużeniu należałaby do prokuratora przełożonego bezpośrednio nadzorującego jego pracę.

Bardzo korzystną zaproponowaną zmianą jest ograniczenie zakresu materiałów dochodzenia i śledztwa przekazywanych sądowi z aktu oskarżenia. Dotychczasowa praktyka przekazywania sądowi całych akt postępowania przygotowawczego, których zawartość nie miała nic wspólnego z rzeczywistym przedmiotem procesu, była krytykowana. Obecna koncepcja polegająca na załączaniu dla sądu jedynie materiałów związanych z kwestią odpowiedzialności osób ujętych w akcie oskarżenia jest słuszna, ale to praktyka pokaże, czy nie zwyciężą stare nawyki i na salach sądowych ponownie nie będą piętrzyły się stosy niepotrzebnych akt.

Również istotne zmiany dotyczą rezygnacji z obowiązkowego wymogu uzasadnienia aktu oskarżenia i przyjęcia możliwości fakultatywnej - przytoczenia faktów i dowodów, na których oparto oskarżenie. Wynikają one z nowego ujęcia zapisu, a mianowicie - akt oskarżenia powinien zawierać wykaz dowodów, o których przeprowadzenie wnosi prokurator, przy czym z ważnym określeniem dla każdej czynności, jakie okoliczności mają za jej pomocą zostać udowodnione.

Prokurator obowiązany jest także w miarę potrzeby wskazać sposób i kolejność przeprowadzonych dowodów wraz z usystematyzowaniem według rodzaju czynności dowodowych. Projektodawca nakłada więc na oskarżyciela publicznego obowiązek formułowania tezy dowodowej odnośnie do każdego dowodu. Nie ulega wątpliwości, że to nowatorskie rozwiązanie będzie wymagało od prokuratury, a także od obrońców zupełnie odmiennego przygotowania się do przeprowadzenia poszczególnych dowodów osobowych, zwłaszcza do przesłuchania świadków (swoją drogą na sądzie będzie spoczywał nowy obowiązek, a mianowicie czuwanie nad przestrzeganiem zakresu wniosku dowodowego). Są to nieliczne zmiany w postępowaniu przygotowawczym. Warto się więc zastanowić, czy zmiany w projekcie kodyfikacji prawa procesowego przyniosą poprawę funkcjonowania prokuratury zwłaszcza w odniesieniu do zabezpieczenia dowodów osobowych, pełnego zaangażowania się w proces sądowy, a tym samym do obalenia stereotypu biernego uczestnika rozpraw. W mojej ocenie podczas dyskusji nad nowelizacją kodeksu postępowania karnego, zwłaszcza nad częścią dotyczącą postępowania przygotowawczego, zabrakło dogłębnej i odrębnej debaty nad wprowadzeniem instytucji sędziego śledczego wyposażonego w elementy kontrolne wobec decyzji procesowych prokuratora oraz nad ulepszeniem funkcjonowania prokuratora jako rzecznika interesu publicznego.

Czy prokuratura powinna być niezależna? Odpowiedź na to pytanie nie jest dla wszystkich oczywista, skoro politycy wytrzymali, i to z trudem, tylko dwa i pół roku. W ostatnim okresie do publicznej wiadomości podawane były informacje o zamiarach wprowadzenia parlamentarnej kontroli jej działań, a także o włączeniu tematu Prokuratury Generalnej "do publicznej dyskusji" na temat polityki karnej państwa. Świadczy to o tym, że separacja między Prokuraturą Generalną a Ministerstwem Sprawiedliwości jest niektórym solą w oku. Pojawiły się sygnały o zamiarze zlikwidowania organu samorządowego, jakim jest Krajowa Rada Prokuratury - co należy ocenić jako hasło niezwykle populistyczne, szkodzące dopiero co powstałej niezależnej prokuraturze. Podczas jednej z konferencji minister Gowin ogłosił, że projekt nowego prawa o prokuraturze jest już gotowy i trafił do konsultacji społecznych i uzgodnień międzyresortowych. Minister poinformował, że w toku debaty publicznej i nowych faktów stawiających pod znakiem zapytania sprawność funkcjonowania prokuratury, rodziło się przekonanie, że potrzebna jest całkiem nowa ustawa. Głównymi kierunkami przy opracowaniu jej projektu były utrzymanie niezależności prokuratury, zwiększenie kompetencji prokuratora generalnego, zwiększenie transparentności działań prokuratury i włączenie prokuratury wojskowej do cywilnej. W propozycji prawa o prokuraturze zachowany jednak został m.in. obowiązek składania przez prokuratora generalnego corocznego sprawozdania nie tylko premierowi, ale także Sejmowi. Nad tym sprawozdaniem ma toczyć się później debata. Przewidziano też wprowadzenie przepisów, które zobowiązywałyby ministra sprawiedliwości do opracowania - w porozumieniu z MSW - założeń zasadniczych kierunków polityki karnej, które następnie - po zaopiniowaniu przez prokuratora generalnego - byłyby przyjmowane przez Radę Ministrów. Określone przez rząd kierunki nie byłyby wiążące dla prokuratora generalnego, ale składając coroczne sprawozdanie z działalności prokuratury, odnosiłby się on do przyjętych przez rząd kierunków. Tak, niestety, wygląda pokrótce "Gowina lekarstwo na prokuraturę" (GW 5.10.12) - większa kontrola rządu i parlamentu, bez Krajowej Rady Prokuratury, bez środowiskowych konsultacji.

@RY1@i02/2012/231/i02.2012.231.07000060a.804.jpg@RY2@

fot. tomasz stańczak/agencja gazeta

Proponowane zmiany nie pozwolą raz na zawsze odejść od ducha stalinowskiego modelu postępowania przygotowawczego

@RY1@i02/2012/231/i02.2012.231.07000060a.805.jpg@RY2@

Marek Celej, sędzia Sądu Okręgowego w Warszawie

Marek Celej

sędzia Sądu Okręgowego w Warszawie