Przejrzyste procedury są lepsze niż rozmowy w zaciszu gabinetów

Wybór sędziów Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC) i Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) jest przedmiotem uzgodnień między państwami członkowskimi, odpowiednio - Rady Europy i Unii Europejskiej. W obu przypadkach rządom krajowym przysługuje wyłącznie prawo do zgłaszania kandydatów, ale już nie prawo do samodzielnego ich nominowania na dane stanowisko.

Sędziowie ETPC wyłaniani są z listy trzech kandydatów zaproponowanych przez dane państwo. Wybór należy do Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy, które formalnie zachowuje pełną swobodę wyboru jednej z trzech zgłoszonych kandydatur. Wcześniej kandydaci wskazani przez państwo są jeszcze przesłuchiwani na forum specjalnej podkomisji Zgromadzenia.

Powołanie sędziów i rzeczników generalnych TSUE należy do rządów państw członkowskich zgodnie z regułą jedno państwo - jeden kandydat. Przed wejściem w życie Traktatu Lizbońskiego korzystały one z niemal nieograniczonej autonomii przy wskazywaniu kandydatów. Krytyka całkowicie dyskrecjonalnego modelu doprowadziła jednak do istotnej zmiany w ponadnarodowej procedurze powoływania sędziów. Pojawił się w niej "Panel 255", tj. komitet utworzony na podstawie art. 255 unijnego traktatu z zadaniem opiniowania kandydatur zgłaszanych przez państwa członkowskie. Zasiadać w nim mogą byli członkowie TSUE, Sądu Unii Europejskiej, sędziowie najwyższych instancji krajowych systemów wymiaru sprawiedliwości oraz "prawnicy o uznanej kompetencji". Komitet nie jest ciałem fasadowym, od 2010 r. zablokował siedem nominacji na sędziów czy rzeczników generalnych luksemburskiego sądu.

Zanim jednak kandydaci trafią pod międzynarodowy osąd, muszą pomyślnie przebrnąć przez krajowy etap procedury nominacyjnej. W Polsce próżno szukać ustawowej regulacji tej procedury. Jakkolwiek nie ma formalnych przeszkód, by uchwalić "specustawę" w sprawie nominowania sędziów do trybunałów europejskich, kwestia ta jest obecnie regulowana wyłącznie rządowymi aktami prawa wewnętrznego.

Kluczowe znaczenie mają dwa zarządzenia ministra spraw zagranicznych regulujące wybór polskich kandydatów do obu trybunałów. W ich świetle wybór kandydatów to domena rządu. Kandydaci, którzy zgłosili swoje aplikacje, podlegają ocenie przez specjalny zespół składający się z wysokich urzędników MSZ, Ministerstwa Sprawiedliwości oraz kancelarii premiera. Wystawiają oni rekomendację kandydatowi, który jest następnie formalnie nominowany przez Radę Ministrów. Przesłuchania kandydatów odbywają się za zamkniętymi drzwiami. Nie publikuje się też listy zgłoszonych kandydatur.

Dlaczego obsadzenie polskich stanowisk w europejskich trybunałach to sprawa wyłącznie rządu? No cóż, wydaje się, że tak się przyjęło, a nikt do tej pory nie domagał się wystarczająco głośno zmiany tej procedury. Tymczasem w innych państwach europejskich standardem są procedury nominacyjne angażujące zewnętrznych ekspertów, przedstawicieli władzy sądowniczej czy parlamenty. W Norwegii komitet wskazujący trójkę kandydatów na sędziego ETPC składa się z przedstawicieli prokuratora generalnego, rady adwokackiej, Sądu Najwyższego oraz centrum praw człowieka Uniwersytetu w Oslo. Jest to zatem procedura angażująca szerokie grono interesariuszy. Rekomendacje komitetu nominacyjnego nie są wiążące dla rządu, ale chcąc odstąpić od listy trzech kandydatów przygotowanej przez komitet, rząd zobowiązany jest poddać nowych kandydatów ocenie komitetu.

W Austrii nominacja na sędziego TSUE musi zostać zatwierdzona przez komisję parlamentarną. Na Węgrzech wskazany przez rząd kandydat podlega przesłuchaniu na forum komisji parlamentarnej. Na Łotwie przedstawiciel parlamentu zasiada w komitecie nominującym kandydatów na sędziego trybunału w Strasburgu.

Warto podążyć w podobnym kierunku, aby zapewnić większą przejrzystość procedur nominacyjnych i uczynić kwestię wyboru sędziów do europejskich trybunałów przedmiotem otwartej, publicznej debaty. Wśród różnych wariantów procedury wyboru najbardziej przemawia do mnie koncepcja "grupy mędrców" oceniających zgłoszone kandydatury. Do oceny kandydatów w tym modelu powołać należy specjalny panel ekspercki składający się z przedstawicieli najważniejszych instytucji publicznych działających w sferze wymiaru sprawiedliwości oraz ekspertów akademickich. W skład panelu powinni wejść zwłaszcza przedstawiciele Krajowej Rady Sądownictwa, prokuratora generalnego, osoby wyznaczone przez prezesów Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także osoba wyłoniona przez Komitet Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk ze swojego składu.

Do "grupy mędrców" należy w tym schemacie przeprowadzenie kompleksowej oceny zgłoszonych kandydatów, poczynając od oceny formalnej, na merytorycznej skończywszy. Zarazem prace panelu eksperckiego powinny być w pełni jawne. Dotyczy to w szczególności etapu rozmów kwalifikacyjnych, gdzie należy dopuścić udział zewnętrznych obserwatorów z prawem do zadawania kandydatom pytań w zakresie wyznaczonym przez panel. Należy także umożliwić panelowi eksperckiemu zlecanie organizacjom pozarządowym czy uczelniom przeprowadzenia dodatkowych debat otwartych z kandydatami pod patronatem zespołu nominacyjnego. Można także wprowadzić obowiązkowe przesłuchania kandydatów na forum sejmowej komisji sprawiedliwości i praw człowieka.

Alternatywnie można powierzyć prowadzenie procedury nominacyjnej Krajowej Radzie Sądownictwa. To organ konstytucyjny łączący w swoim składzie przedstawicieli wszystkich gałęzi władzy, a zatem szczególnie predysponowany do udziału w tak ważnym procesie. Legitymuje się w dodatku doświadczeniami z nieźle przeprowadzonej procedury wyłaniania kandydatów na prokuratora generalnego. W takim wariancie również należy zadbać o jawność procedury nominacyjnej, szczególnie otwarte przesłuchania kandydatów na sędziów.

Wydaje się, że wprowadzenie opisanego modelu powinno wiązać się z przyjęciem ustawy regulującej procedury nominacyjne. Nie ma ku temu przeszkód, a w Europie specustawę nominacyjną przyjęli już m.in. Słoweńcy. Trybunały europejskie są bowiem podmiotami realnej władzy, która powinna podlegać demokratycznym mechanizmom kontroli. Procedura powoływania sędziów jest jednym z najważniejszych obszarów tej kontroli. Demokratyzacja wyboru sędziów nie oznacza przy tym postulatu poddania kandydatur pod powszechne głosowanie. Chodzi o bardziej przejrzyste procedury, angażujące nie tylko przedstawicieli rządu, ale także inne organy władzy oraz instytucje społeczeństwa obywatelskiego. Wybór sędziów powinien być przedmiotem debaty publicznej, a to możliwe jest, gdy cały proces nie jest prowadzony wyłącznie w zaciszu rządowych gabinetów, z których wypływa wyłącznie informacja o tym, kto został ostatecznie nominowany.

W Austrii nominacja na sędziego TSUE musi zostać zatwierdzona przez komisję parlamentarną. Na Łotwie przedstawiciel parlamentu zasiada w komitecie nominującym kandydatów na sędziego trybunału w Strasburgu

@RY1@i02/2014/148/i02.2014.148.07000020a.803.jpg@RY2@

MATERIAŁY PRASOWE

dr Dawid Sześciło adiunkt w Zakładzie Nauki Administracji na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego

dr Dawid Sześciło

adiunkt w Zakładzie Nauki Administracji na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego