Kara za brak licencji może być nałożona tylko na przedsiębiorcę

Dla oceny, że dany podmiot wykonuje działalność gospodarczą, konieczne jest stwierdzenie zarobkowego charakteru tej działalności.

Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego po przeprowadzonej kontroli uznał, że H. Z. wykonywał transport drogowy bez licencji i nałożył na niego karę 8 tys. zł. Decyzję tą utrzymał w mocy główny inspektor transportu drogowego. Zgodził się z ustaleniami organu I instancji, że kontrolowany przewóz był wykonany przez H.Z. w ramach prowadzenia działalności gospodarczej w postaci zarobkowego przewozu osób. Na to ustawa z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2007 r., nr 125 poz. 874 ze zm. - dalej u.t.d.) wymaga uzyskania licencji. Organ odwoławczy wskazał, że wykonywanie przewozu bez uzyskania licencji, a więc z naruszeniem art. 87 ust. 1 u.t.d, podlega karze wymienionej w załączniku do tej ustawy.

H. Z. zaskarżył powyższą decyzję do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Powołał się na naruszenie przez organy przepisów ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 220, poz. 1447 ze zm.). Twierdził, że nie wykonywał transportu w sposób zarobkowy, a jedynie jednorazowo zabrał pasażerów i otrzymał od nich dobrowolny datek.

WSA uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku podniósł, że Inspekcja Drogowa w pierwszej kolejności powinna była ustalić, czy kontrolowany przewóz miał charakter zarobkowy w rozumieniu art. 3 u.t.d. W razie bowiem stwierdzenia, że przewóz osób samochodem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób miał charakter niezarobkowy, przepisów wspomnianej ustawy nie stosuje się, a organy inspekcji drogowej nie powinny, zgodnie z art. 48 u.t.d., kontynuować kontroli. W ocenie WSA w niniejszej sprawie organ nie dokonał takiej oceny, a co z tego wynika, nieprawidłowo ustalił stan faktyczny. Ponadto sąd stwierdził, że nie zostali przesłuchani wszyscy pasażerowie oraz nie ustalono, czy opłata za przejazd, którą wniósł jeden z nich, była dobrowolna, czy też skarżący uzależnił przewóz od jej uiszczenia. W ocenie WSA samo przekazanie pieniędzy nie jest wystarczające do uznania, że był wykonywany przewóz drogowy w rozumieniu art. 4 pkt 3 u.t.d.

Od powyższego orzeczenia skargę kasacyjną złożył główny inspektor transportu drogowego.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną podstaw. Motywując wyrok, wskazał, że stanowisko kasatora jest nieprawidłowe. Nie wziął on bowiem pod uwagę podstawowej okoliczności: z zebranych przez organ dowodów nie wynika, że kontrolowany przewóz był przewozem zarobkowym. A to stanowi podstawę nałożenia kary.

NSA zaznaczył, że ustawa o transporcie drogowym nie zawiera legalnej definicji podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób, co oznacza konieczność odwołania się w tym względzie do art. 2 ustawy o swobodzie wykonywania działalności gospodarczej. Przepis ten stanowi, że za działalność gospodarczą należy rozumieć wskazaną w tym przepisie zarobkową działalność m.in. usługową. Dla przyjęcia, że działalność ta jest wykonywana, przepis stawia wymóg wykonywania tej działalności w sposób zorganizowany i ciągły. Zgodnie z wypracowanym w doktrynie i orzecznictwie stanowiskiem dla oceny, że dany podmiot wykonuje działalność gospodarczą, konieczne jest stwierdzenie zarobkowego charakteru tej działalności. Bez znaczenia jest przy tym, czy przynosi ona zyski, czy straty. Działalność gospodarczą należy oceniać w sposób obiektywny przez sam fakt jej stwierdzenia, bez względu na to, jak tę działalność ocenia podmiot ją prowadzący.

NSA zauważył, że w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący w chwili kontroli przewoził trzy osoby. Dwie z nich zostały przesłuchane i poza sporem jest, że jedna z tych osób pozostawiła w pojeździe trzy złote, druga zaś żadnej opłaty nie uiszczała. W ocenie NSA prawidłowy jest pogląd sądu I instancji, że samo przekazanie pieniędzy za przejazd, bez względu na okoliczności ich przekazania, jest niewystarczające dla uznania, że wykonywany był transport drogowy w rozumieniu art. 4 pkt 3 u.t.d., na który wymagana jest licencja. Potwierdzenie przez skarżącego, że przyjął od przewożonych w dniu kontroli dwóch osób kwotę pięciu złotych, bez żadnych ustaleń co do warunkowania przewozu od zapłaty, nie pozwala na wniosek, że skarżący wykonuje zarobkową działalność transportową. Na przeszkodzie takiej oceny stoi też brak ustaleń co do wymaganego art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej ciągłego charakteru przewozów.

z 24 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1219/10.

KOMENTARZ EKSPERTA

asystent sędziego NSA

Zgodnie z jedną z podstawowych zasad określonych w kodeksie postępowania administracyjnego organy administracji publicznej podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Szczególnego znaczenia ta zasada nabiera w sprawach dotyczących nałożenia na obywatela sankcji. W tego typu sprawach na organie ciąży obowiązek wykazania przesłanek, od których ustawodawca uzależnia nałożenie kary, w sposób niebudzący wątpliwości. Aby nałożyć na kierowcę karę za brak licencji na przewóz osób, organ musi ustalić, czy kontrolowany przewóz był wykonywany w ramach działalności gospodarczej, którą należy definiować zgodnie z treścią art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Określona działalność ma charakter działalności gospodarczej wówczas, gdy jest zarobkowa oraz wykonywana jest w sposób zorganizowany i ciągły.