Administracja nie ma władzy boskiej. Podlega społecznej kontroli

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie ma wątpliwości co do tego, że każda wiadomość wytworzona przez władze publiczne czy też odnosząca się do nich podlega udostępnieniu. Nawet informacja dotycząca działalności Centralnego Biura Antykorupcyjnego czy wygląd podpisu ministra i odcisk jego pieczęci urzędowej powinny być upublicznione.

Jednak mimo jasnych wskazówek wynikających z wyroków sądowych, a także gwarancji konstytucyjnej, że działalność organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne jest jawna, wciąż na poziomie administracji rządowej pojawiają się problemy z przekazywaniem obywatelom informacji. Marszałek Senatu nie chciał upublicznić materiałów związanych z pracami senatorów nad zmianami ustawy o funduszu sołeckim. Prezydent Warszawy nie chciała wyjawić, z kim miasto zawierało umowy-zlecenia obsługi elektronicznego systemu wspomagania rekrutacji do szkół ponadgimnazjalnych, zlecenia wykonania analizy socjologicznej Pikniku Naukowego oraz zorganizowania szkoleń w zakresie konferencji prasowych.

Również sam prezydent Bronisław Komorowski nie chciał podać do wiadomości publicznej opinii prawnych, które pozyskał w celu zbadania zgodności z konstytucją zmian w zasadach realizowania polityki OFE. Jego kancelaria tłumaczyła przy tym, że prezydent, jako najwyższy organ w państwie, nie powinien podlegać żadnej kontroli społecznej. Nie musi się więc tłumaczyć z podejmowanych decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił tych poglądów.

- To normalne, że jest problem z uzyskaniem informacji. Nikt nie lubi, jak mu się patrzy na ręce. Im gorzej administracja działa, tym mniej chętnie będzie chciała się chwalić tym, co robi. Mechanizmy dostępu do informacji publicznej powinny po prostu uwzględniać tę prawidłowość, to znaczy pozostawiać urzędnikom w tej kwestii możliwie mały luz decyzyjny - uważa Weronika Kubas z Kancelarii Prawnej Wojtaszek i Wspólnicy.

Dodaje, że skoro stosowanie przez administrację prostych, niewymagających wykładni przepisów nastręcza trudności, to znaczy, że głównym problemem nie jest sama regulacja ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale system stosowania prawa w ogóle. - Brakuje skutecznej, bieżącej, szybkiej kontroli nad działaniem administracji publicznej. Do sądów administracyjnych trafiają sprawy, które w ogóle nie powinny tam się znaleźć - wskazuje mecenas Kubas.

Ustawowe gwarancje

Zgodnie z ustawą z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2001 nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) prawo do uzyskania wiadomości obejmuje:

- uzyskanie informacji, w tym przetworzonej,

- wgląd do dokumentów urzędowych,

- dostęp do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów.

Może tego żądać każdy, nawet nie składając wniosku.

- Od osoby domagającej się informacji publicznej nie można nawet żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Ma bowiem pełne prawo do uzyskania informacji publicznej bez spełnienia żadnych warunków - podkreśla prof. Marek Chmaj, administratywista i konstytucjonalista ze Szkoły Wyższej Psychologii Społecznej.

Reguła jest taka, że jawne powinny być materiały dotyczące organów władzy publicznej, zasad ich funkcjonowania, polityki władz, dane publiczne, a także publiczny majątek. Ustawa gwarantuje również dostęp do posiedzeń kolegialnych organów władzy pochodzących z wyborów oraz protokołów z ich obrad.

Sądy administracyjne wskazały, że jawne powinny być materiały służące przeprowadzeniu konkursów na wyższe stanowiska w służbie cywilnej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 maja 2004 r., sygn. akt II SA/Wa 46/04). Wykluczyły jednak upublicznienie informacji zawartej w aktach sprawy dyscyplinarnej.

- Zasada jest taka, że upublicznieniu podlegają dane obiektywne: fakty, wydarzenia i wiadomości - reasumuje prof. Chmaj. Wyjaśnia, że dlatego nie jest możliwe żądanie od organu interpretacji dokumentu, który osoba ta zna, czy też opinii biegłego.

Nic bez walki

Dane dostępne dla obywateli powinny być ogłaszane w Biuletynie Informacji Publicznej, udostępnianie na wniosek żądającego informacji czy też wyłożone w powszechnie dostępnym miejscu. Zdarza się, że organy nie wydają informacji, zasłaniając się właśnie tym, że wnioskodawca domaga się informacji przetworzonej. Chodzi tu o takie informacje, które urząd nie tylko wyszukuje w swoich zasobach, lecz także na podstawie analizy posiadanych oraz wyszukanych danych sporządza inny dokument.

- Sądy administracyjne nie trzymają w takich sytuacjach strony organów - zauważa prof. Chmaj. Wyjaśnia, że organ ma miesiąc na udzielenie informacji. Jeśli odmówi, to powinien wydać decyzję, od której można się odwołać, a następnie złożyć skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

- Z moich obserwacji wynika, że w Polsce głównym problemem nie jest sama regulacja, ale jej stosowanie, a raczej stosowanie prawa w ogóle. Rozsądny urzędnik czy sędzia jest w stanie zastosować nawet słaby przepis. I odwrotnie - świetną ustawę można wypaczyć i doprowadzić do absurdu. Trochę tak się dzieje z informacją przetworzoną - przyznaje mecenas Kubas.

Co do zasady nie można żądać od wnioskodawcy wyjaśnienia, w jakim celu chce uzyskać informację publiczną. Wyjątkiem w polskiej ustawie jest właśnie informacja przetworzona. Aby bowiem ją uzyskać, trzeba wykazać, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Cel tego ograniczenia był taki: nie sparaliżować urzędów wnioskami obywateli domagających się skomplikowanych analiz i zestawień. Prawnicy przyznają: chęci były dobre, ale wyszło jak zwykle.

- W efekcie nagminnie odmawia się dostępu do informacji publicznej pod pretekstem, że jest ona przetworzona - zauważa mecenas Kubas. Opowiada, że spotkała się np. z uznaniem za przetworzenie dokonania anonimizacji dokumentu z uwagi na ochronę danych osobowych.

- Przy takim podejściu niemal każda informacja jest przetworzona. Uważam, że wprowadzenie kryterium przetworzenia nadmiernie ogranicza dostęp do informacji publicznej. Informacja, której przetworzenie nie wiąże się ze skomplikowanym nakładem pracy, powinna być udostępniana bez barier - podkreśla mecenas Kubas.

Odpowiedzialność za błędy

Zgodnie z art. 16 ustawy odmowa udzielenia informacji może nastąpić jedynie ze względu na jej niejawność: ochronę danych osobowych, prawo do prywatności, tajemnicę państwową, służbową, skarbową, statystyczną. Odmowa następuje w formie decyzji administracyjnej, a na odwołanie jest 14 dni.

- Jeżeli jednak organ bez powodu odmówi wnioskodawcy, musi się liczyć z odpowiedzialnością karną - zauważa prof. Chmaj.

Ustawa przewiduje grzywnę, karę ograniczenia lub pozbawienia wolności do roku dla tego, kto wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi nie udostępnia informacji publicznej.

Prof. Chmaj tłumaczy, że niewykonanie lub wadliwe wykonanie przez zobowiązanych swoich obowiązków nałożonych ustawą uprawnia do zastosowania wobec nich odpowiedzialności dyscyplinarnej bądź służbowej.

Mecenas Kubas porównuje, że wysoko rozwinięta i nieskorumpowana administracja szwedzka świetnie realizuje zadania dostępu do administracji publicznej: - Im gorzej działa administracja i kontrola sądowa w danym kraju, tym gorzej z dostępem do informacji publicznej. Szwecja też bardzo surowo podchodzi do kwestii utrudniania dostępu do tych informacji, wręcz traktując to jako wykroczenie urzędnicze.

Ewa Maria Radlińska

ewa.radlinska@infor.pl

OPINIA EKSPERTA

@RY1@i02/2013/147/i02.2013.147.08800040a.802.jpg@RY2@

Szymon Osowski Sieć Obywatelska - Watchdog Polska

Prawo do informacji publicznej jest podstawą demokracji. Tego raczej nikt nie neguje. Kiedy spotykamy się na salach sądowych z pełnomocnikami ministrów, to nawet od tego zaczynają swoje wystąpienia: "Jawność przede wszystkim, ale...". Właśnie to "ale" powoduje, że z dostępem do informacji publicznej na poziomie rządowym nie jest dobrze. Zauważalnym problemem nie jest klasyczna bezczynność, a raczej, jak ja to nazywam, głębokość jawności. Wydawało mi się, że nie powinno być wątpliwości co do jawności informacji, z kim spotykają się ministrowie rządu. Po złożeniu wniosków do ministrów okazało się, że prawie każdy kalendarz oficjalnych spotkań ma charakter wewnętrzny i nie może być upubliczniony. Nie jest to jedyny przypadek, w jakim ministrowie powołują się na wewnętrzną sferę działalności, która nie może ich zdaniem podlegać zasadom jawności.

Zadziwia mnie też szybkość rozprzestrzeniania się w administracji rządowej informacji o wyrokach, które nie wyznaczają nowych kierunków jawności. Z tego, co obserwuję i co potwierdzają osoby, które często próbują uzyskiwać informacje z administracji centralnej, wynika, że zakres jawności jest co raz mniejszy, a na pewno coraz trudniej uzyskać materiały. Do problemów zaliczyć można: wykorzystywanie procedury do przedłużania postępowania, nadużywanie pojęcia informacji przetworzonej, daleko idące ograniczenia w dostępie do informacji publicznej.

Brakuje zrozumienia, po co jest jawność i dlaczego jest bardzo ważna. Zamiast rozmawiać o pryncypiach, walczymy o procedury - i to jest smutne.