Akty wykonawcze ministrów nie podlegają kontroli z urzędu

Jakość stanowionego prawa od lat budzi niepokój. Każdego roku Trybunał Konstytucyjny musi oceniać, czy upoważnienie do wydania aktu wykonawczego zostało prawidłowo skonstruowane i czy sam akt wykonawczy nie przekroczył granic wyznaczonych przez przepisy wyższej rangi. Można bowiem zaobserwować chęci resortów do wykraczania poza ramy nadane przez ustawy. Podobnie sytuacja wygląda w przypadku wydawanych przez samorządy uchwał, które często wymagają podjęcia działań przez wojewodów, aby ukrócić samowolę rad gmin, powiatów czy sejmików województwa.

- Problem w tym, że polskie prawo nie przewiduje, by akty wykonawcze podlegały z urzędu kontroli, bez wniosku odpowiedniego podmiotu - wskazuje dr Jacek Zaleśny z Uniwersytetu Warszawskiego.

Niewłaściwe upoważnienie

Tak było chociażby w rozpatrywanej w marcu tego roku sprawie dotyczącej stosowania środków przymusu bezpośredniego oraz użycia broni palnej lub psa służbowego przez funkcjonariuszy Służby Więziennej oraz funkcjonariuszy Biura Ochrony Rządu. Sędziowie TK uznali wówczas (sygn. akt K 11/12), że upoważnienia ustawowe do uregulowania określonych kwestii w rozporządzeniu są niezgodne z konstytucją. Wyjaśnili, że stosowanie środków przymusu bezpośredniego, a zatem wkraczanie w sferę konstytucyjnie chronionej wolności osobistej, wymaga pełnego i szczegółowego uregulowania w ustawie.

Tymczasem zarówno w ustawie z 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. nr 79, poz. 523 z późn. zm.), jak i w ustawie 16 marca 2001 r. o BOR (t.j. Dz.U. z 2004 r. nr 163, poz. 1712 z późn. zm.) regulacje te były szczątkowe. Na poziomie rządowym resort mógł jedynie określić przypadki, warunki i sposoby użycia środków przymusu oraz tryb i zasady postępowania funkcjonariuszy stosujących te środki. To zaś, o czym nie ma mowy w upoważnieniu, nie ma prawa znaleźć się w wydanych przez resort przepisach.

Ustawowe upoważnienie do wydania rozporządzenia przez resort nie może być więc blankietowe i pozostawiać np. ministrowi swobody w kształtowaniu merytorycznych treści rozporządzenia. W szczególności niezgodne z ustawą zasadniczą będzie więc upoważnienie, nie do samego wydania rozporządzenia w celu wykonania ustawy, lecz do samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich unormowań czy wskazówek.

Trybunał jasno wskazał prawodawcy rządowemu, że "umieszczanie materii zastrzeżonej dla regulacji ustawowej w rozporządzeniu zrywa więź między ustawą i rozporządzeniem, w której rozporządzenie powinno mieć - ze względów gwarancyjnych - tylko ściśle wykonawczy charakter. Prymat ustawy jako podstawowego źródła prawa wymaga zachowania zasady wyłączności regulacji ustawowej w sferze praw i wolności".

- Kiedy organy wykonawcze swobodnie kształtują swoje kompetencje, to jest to niepokojąca sytuacja - przyznaje dr Zaleśny.

Zgodnie bowiem z art. 92 ust. 1 konstytucji upoważnienie do wydania rozporządzenia musi być zawarte w ustawie i być szczegółowe. Właśnie ten wymóg zachowania szczegółowości upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia oznacza, że musi ono dokładnie określać:

worgan właściwy do wydania rozporządzenia,

wzakres spraw przekazanych do uregulowania,

wwytyczne dotyczące treści aktu.

Zgodnie z zasadą podziału władz parlament nie może swobodnie cedować funkcji prawodawczych na organy władzy wykonawczej. Zasadnicza regulacja nie może być zatem domeną przepisów wykonawczych wydawanych przez organy, które przecież nie należą do władzy ustawodawczej.

Są pewne wymogi

Jak wskazuje Arkadiusz Goławski, główny legislator w departamencie prawa środowiska i infrastruktury Rządowego Centrum Legislacji, zakres spraw przekazanych do unormowania w rozporządzeniu powinien być określony wyraźnie. Przepis upoważniający do wydania aktu podustawowego odpowiada utrwalonym w praktyce zasadom techniki prawodawczej, o ile wyraźnie oddaje intencje ustawodawcy, nie ma charakteru ogólnikowego i nie przekazuje do unormowania aktem wykonawczych spraw niedookreślonych czy też nasuwających trudności przy opracowywaniu ustawy. W wyniku przestrzegania tych wymagań powstaje akt wykonawczy, w którym się zamieszcza jedynie przepisy regulujące sprawy wyraźnie przekazane w upoważnieniu ustawowym. Przepis upoważniający do wydania rozporządzenia musi mieć zatem charakter szczegółowy pod względem podmiotowym, czyli określać organ właściwy do wydania rozporządzenia, a także przedmiotowym, czyli określać zakres spraw przekazanych do uregulowania, oraz treściowym, a więc określać wytyczne dotyczące treści aktu.

Nie można też zapominać, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego organ, który uzyskał upoważnienie do wydania rozporządzenia, może ponosić odpowiedzialność konstytucyjną za niewykonanie spoczywającego na nim obowiązku.

Rozporządzenie musi zmierzać do wykonania ustawy, nie może być zatem sprzeczne z nią, np. przez wprowadzenie rozwiązań nieznanych ustawie, nie może też wykraczać poza zakres delegacji.

Wojewoda zaskarża uchwały

Jak wskazuje dr Zaleśny, zupełnie inaczej wygląda sytuacja w przypadku aktów prawa miejscowego. Tutaj są stworzone odpowiednie mechanizmy prawne do kontrolowania samorządowych uchwał.

Nie mogą być one podjęte w oderwaniu od przepisów ustawowych. Czuwa nad tym - zgodnie z art. 3 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. nr 31, poz. 206 z późn. zm.) - wojewoda. Jest on organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i ich związków pod względem legalności. Niedawno wojewoda lubelski zaskarżył do sądu uchwały w sprawie czasu pracy nauczycieli. Uznał bowiem, że złamano przepisy dotyczące konsultacji ze związkami zawodowymi. Chodziło o uchwały Rady Gminy Ruda-Huta i Rady Gminy Chełm. Teraz sąd zajmie się rozstrzygnięciem, czy gmina złamała przepisy określające procedurę konsultowania uchwał ze związkiem zawodowym, nie informując Związku Nauczycielstwa Polskiego o odrzuceniu przedstawionego stanowiska.

Wojewoda z mocy prawa sprawuje nadzór nad działalnością uchwałodawczą jednostek samorządu terytorialnego oraz działalnością organów izb rolniczych i organów wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Właśnie w tym zakresie do jego kompetencji należy badanie wydanych przez te organy uchwał według kryterium legalności, co oznacza analizowanie ich treści pod względem zgodności zapisów uchwał z obowiązującym prawnym.

Jeżeli wojewoda uzna, że samorządowa uchwała narusza obowiązujące przepisy, wówczas wydaje rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym stwierdza jej nieważność w całości albo w części. Może również wskazać, że wydany przez samorząd akt został uchwalony z naruszeniem prawa, które jednak nie jest istotne.

- Kontrola aktów prawa miejscowego odbywa się sprawnie i nie sprawia większego problemu - przyznaje dr Zaleśny.

Dodaje, że ma to zasadniczy wpływ na sytuację obywateli. Na poziomie kontroli wojewody cała procedura sprawnie się toczy. Nawet w razie sporu z radą gminy, powiatu czy sejmikiem województwa sądy szybko rozstrzygają takie sprawy, orzekając, czy uchwała narusza ustawę.

Na poziomie zaś ogólnokrajowym rozporządzenia wydawane przez ministrów często obowiązują latami, zanim zostaną zaskarżone do trybunału. Samo postępowanie przed TK trwa także często wiele miesięcy. Jeżeli TK przyzna rację wnioskodawcy, oznacza to, że w stosunku do obywateli stosowało się przez lata prawo niezgodne ze standardami konstytucyjnymi.

Dlatego konstytucjonaliści wskazują, że należałoby się zastanowić, czy nie powołać odrębnego organu i wyposażyć go w konkretne kompetencje. Takim organem mógłby być np. rzecznik praw obywatelskich, który w ramach swoich kompetencji mógłby monitorować prawo. Obecnie jednak brak jest mechanizmu stałej kontroli stanowionego prawa wykonawczego.

WAŻNE

Problem w tym, że polskie prawo nie przewiduje, by akty wykonawcze podlegały z urzędu kontroli, bez wniosku odpowiedniego podmiotu

WAŻNE

Nie można zapominać, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego organ, który uzyskał upoważnienie do wydania rozporządzenia, może ponosić odpowiedzialność konstytucyjną za niewykonanie spoczywającego na nim obowiązku

Ewa Maria Radlińska

 ewa.radlinska@infor.pl