Pozwolenia budowlane. Jest problem, kogo pominąć, a kogo zawiadomić?

Uzyskanie przez inwestora pozwolenia budowlanego jest warunkiem rozpoczęcia i prowadzenia robót. Właściwym organem w tej sprawie jest starosta. Uczestnikami postępowania, oprócz inwestora, inspektora nadzoru inwestorskiego, projektanta i kierownika budowy lub kierownika robót są także osoby trzecie, których interesu działalność budowlana dotyczy.

Aby zrównoważyć racje inwestora i prawo właścicieli pobliskich działek do nienaruszonego sposobu ich korzystania, prawo budowlane przewiduje obowiązek ustalania przez organ obszaru oddziaływania obiektu. Jego parametry w każdej sprawie ustala urzędnik starostwa, biorąc pod uwagę wszystkie regulacje prawne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu.

Określenie granic tej strefy ma istotne znaczenie dla zakreślenia konkretnych działek, które będą pod wpływem oddziaływania przyszłej inwestycji, co z kolei przekłada się na liczbę stron w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Proces ten jest niezwykle skomplikowany, zwłaszcza że trzeba uwzględniać charakter danego obiektu. Pomyłka zaś może być przyczyną wznowienia całej procedury przez osobę pominiętą w postępowaniu.

Wprowadzenie tego obowiązku miało służyć przyspieszeniu działań przy wydawaniu pozwoleń.

Wyważenie racji

Wielokrotnie interesy inwestora i właścicieli pobliskich działek, na których zostały zrealizowane uciążliwe przedsięwzięcia, są sprzeczne. Mieszkańcy gmin, którzy bez jakichkolwiek uprzednich konsultacji społecznych nagle dowiadują się, że będą sąsiadować z elektrowniami wiatrowymi czy innymi obiektami, jak stacje kontroli pojazdów, centra handlowe, podejmują próby obrony swoich interesów, które zostały zagrożone przez negatywne oddziaływanie tych obiektów, takie jak hałas, kurz, fale elektromagnetyczne. Często jednak bezskutecznie. Oczekiwania, życzenia i postulaty to za mało, aby podważyć negatywne rozstrzygnięcie. Warunkiem skutecznego działania jest przekonanie organu, że sąsiad w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę ma status strony. Zadaniem organu jest zatem takie wyważenie interesów stron, aby inwestycja realizowana była w sposób nienaruszający uzasadnionych interesów właściciela działki sąsiedniej, ale z zachowaniem uprawnień inwestora (wyrok NSA z 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 551/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Krąg uczestników postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę określa art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.; dalej: u.p.b.). Wynika z niego, że oprócz inwestora stronami w postępowaniu mogą być właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

- Dla ustalenia kręgu stron w sprawie pozwolenia na budowę kluczowe znaczenie ma właściwe określenie obszaru oddziaływania obiektu - wskazuje Przemysław Spotowski, radca prawny z kancelarii Nowakowski i Wspólnicy. Definicja pojęcia obszaru oddziaływania obiektu zawarta jest w art. 3 pkt 20 u.p.b., zgodnie z którym obszarem oddziaływania obiektu jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu - dodaje prawnik.

Ustalenie stron

Po wpłynięciu wniosku inwestora o wydanie pozwolenia na budowę urzędnik musi zakreślić obszar oddziaływania obiektu. Wyznaczenie tej strefy wskaże konkretne osoby, które będzie musiał powiadomić o wszczęciu postępowania.

Przy ustalaniu stron postępowania niewystarczające jest kryterium geograficzne oparte na fakcie legitymowania się przez daną osobę prawem własności nieruchomości, która znajduje się w sąsiedztwie (także bezpośrednim) działki, na której mają być prowadzone roboty objęte pozwoleniem na budowę. Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że przysługiwanie prawa własności do gruntu sąsiadującego z terenem inwestycji nie oznacza automatycznie faktu bycia stroną w postępowaniu o udzieleniu pozwolenia na budowę (wyrok z 20 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2560/12).

- Samo położenie nieruchomości w sąsiedztwie planowanej inwestycji, nawet graniczenie z działką przeznaczoną pod inwestycję, nie jest jeszcze tożsame ze znajdowaniem się tej nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu. Tylko osoby, których prawo doznaje ograniczeń ze względu na realizację jakiegoś obiektu, są stronami postępowania o pozwolenie na budowę - potwierdza Tomasz Gawarecki, prawnik z kancelarii KKPW.

Z drugiej strony subiektywne odczucie danego podmiotu, że inwestycja wpływa na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że działka ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia (wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 583/12). Praktycznie każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, co jednak nie jest równoznaczne z przyznaniem tym osobom przymiotu strony zainteresowanej w administracyjnym rozstrzygnięciu dopuszczalności realizacji określonej inwestycji (wyrok NSA z 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 342/12).

Istotny jest rodzaj

Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu nie jest łatwą operacją. Urzędnik nie może zastosować jakichkolwiek utartych schematów, ponieważ analiza strefy oddziaływania musi być dokonywana dla konkretnej budowy.

- Obszar musi być ustalany odrębnie dla każdej inwestycji zależnie od przeznaczenia i cech danego obiektu, wpływu inwestycji na otoczenie oraz przepisów odrębnych wprowadzających w związku z tym określone ograniczenia - twierdzi Piotr Foitzik, adwokat w Kancelarii Prawnej Chałas i Wspólnicy.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 kwietnia 2014 r. (sygn. akt II OSK 1899/13) wskazał, że wyznaczając obszar oddziaływania obiektu, organ powinien badać nie tylko jego usytuowanie w odniesieniu do sąsiednich działek, lecz także funkcję, formę i konstrukcję, a w szczególności sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji.

Zagadnienie to jest bardzo istotne dla właściwego wyznaczenia strefy oddziaływania. Urzędnik w zależności od rodzaju projektowanej inwestycji musi ustalić odpowiednie dla niej nakazy lub zakazy wynikające z regulacji prawnych. Nie budzi wątpliwości, że inaczej będą się one kształtowały w przypadku budowy domu jednorodzinnego, a odmiennie w razie projektowania supermarketu, drogi czy wysypiska odpadów (por. wyrok NSA z 25 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2271/12). Zatem różny będzie zakres regulacji, które pod uwagę będzie musiał wziąć urzędnik, ustalając obszar oddziaływania obiektu.

Określenie odległości

Definicja obszaru oddziaływania obiektu wskazuje, że wyznaczają go przepisy odrębne, które wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. To kolejny problem, z którym musi się zmierzyć urzędnik starostwa. Musi on dokonać wszechstronnej analizy wszystkich możliwych regulacji prawnych, które będą miały zastosowanie do danej inwestycji.

- Chodzi tutaj o wszelkie przepisy, które wymuszają jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego - tłumaczy Piotr Foitzik. W szczególności do przepisów odrębnych należą przepisy w sprawie warunków technicznych. Z typowym oddziaływaniem na sąsiednią nieruchomość mamy do czynienia np. w sytuacji, gdy inwestor planuje budowę w odległościach od granicy mniejszych niż minimalne. Właściciel sąsiedniej działki będzie zatem w takim przypadku stroną postępowania - dodaje Przemysław Spotowski.

W praktyce często urzędnicy uznają, że skoro zachowane są wymogi dotyczące odległości inwestycji od działki sąsiedniej, to tym samym strefa oddziaływania inwestycji jej nie obejmuje. Jest to błędny pogląd. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że zachowanie odległości dla danego rodzaju obiektów przyjęte w przepisach rozporządzenia ministra infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75 poz. 690 ze zm., dalej: rozporządzenie), nie przesądza o tym, że oddziaływanie tych obiektów nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora, a więc nie przesądza o tym, że nieruchomości sąsiadujące nie znajdują się w obszarze ich oddziaływania (por. np. wyroki NSA z: 17 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 176/12; 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 332/12 oraz z 20 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 841/2013).

Przestrzeganie zasad

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 czerwca 2013 r. (sygn. akt II OSK 332/12) stwierdził, że nie można przyjąć, że w sytuacji, gdy inwestycja zgodna jest z regulacjami techniczno-budowlanymi, to nie oddziałuje na okoliczne nieruchomości, a tym samym, że właścicielom tych nieruchomości nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Rozumowanie takie oznaczałoby, że o oddziaływaniu obiektu budowlanego można byłoby mówić tylko wtedy, kiedy doszłoby do naruszenia regulacji wymienionych w rozporządzeniu. NSA podkreślił, że ten sposób rozumowania pomija jednak jedną istotną kwestię, a mianowicie, że dla inwestycji niezgodnej z jego wymogami nie powinna zostać wydana decyzja zezwalająca na budowę. Dlatego też obszar oddziaływania obiektu budowlanego nie może być utożsamiany tylko z zachowaniem przez inwestora określonych wymogów. Przykładem tego może być usytuowanie obiektu budowlanego w sąsiedztwie granicy nieruchomości, dopuszczone przez rozporządzenie, które jednocześnie w oczywisty sposób wpływa na usytuowanie obiektu budowlanego na sąsiedniej nieruchomości (wyrok NSA z 8 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1889/2009).

WAŻNE

Budowa obiektu zgodnie z obowiązującymi wymogami, w tym zachowanie wymaganych odległości obiektu od granic nieruchomości, nie przesądza o tym, czy obiekt ten oddziałuje na sąsiednie nieruchomości

Z definicji wynika, że obszar oddziaływania to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego. Nie może zatem być on wytyczony w ten sposób, że granice tej strefy będą się pokrywać z samym obiektem budowlanym (wyrok NSA z 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 283/11).

Ograniczenia zawarte w ustawach

Podstawą uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę są ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z odrębnych w stosunku do u.p.b. regulacji. Nakazy lub zakazy wynikające z aktów prawnych związane z zagospodarowaniem i zabudową działki inwestora względem działki sąsiedniej muszą być przeanalizowane w trakcie ustalania granic obszaru oddziaływania obiektu. Jest to bardzo trudne, gdyż u.p.b. nie określa nawet przykładowo przepisów odrębnych.

- W szczególności do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 2 u.p.b. należą regulacje dotyczące warunków technicznych, które określają odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości, kwestię zacienienia budynków na sąsiednich nieruchomościach oraz emisji zanieczyszczeń czy hałasu - podkreśla Przemysław Spotowski.

W sprawie ustalenia właściwych regulacji, z których mogą wynikać ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, wielokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne. I tak w wyroku z 20 grudnia 2013 r. (sygn. akt II OSK 841/13) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 3 pkt 20 u.p.b., który wprowadza definicję ustawową obszaru oddziaływania obiektu, należy interpretować łącznie z art. 5 u.p.b. Zasadą procesu inwestycyjnego jest poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości graniczących z działką inwestora. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki inwestora związane z obiektem budowlanym inwestora, są także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z jego nieruchomości oraz zakazują naruszania jego własności (art. 140 i art. 222 kodeksu cywilnego).

Zdaniem gliwickiego sądu administracyjnego wyrażonym w wyroku z 28 maja 2014 r. (sygn. akt II SA/Gl 1995/13) w grupie regulacji odrębnych znajdują się z pewnością przepisy tytułu II działu V ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, w tym art. 112 tej ustawy nakazujący utrzymywanie stanu akustycznego środowiska poprzez utrzymywanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie, a także zmniejszanie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany.

Gdański sąd administracyjny w wyroku z 30 kwietnia 2014 r. (sygn. akt II SA/Gd 44/14) wśród regulacji odrębnych, w rozumieniu art. 28 ust. 2 u.p.b. wymienił także ustawę o ochronie przyrody, ustawę o drogach publicznych czy też zasady regulujące kwestie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów.

Lista regulacji

Przy ustalaniu zasięgu obszaru oddziaływania obiektu należy wziąć pod uwagę ograniczenia w zagospodarowaniu terenu wynikające z następujących regulacji:

● ustawa z 8 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.);

● ustawa z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 210 ze zm.);

● ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r. nr 647 ze zm.);

● ustawa z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1594 ze zm.);

● ustawa z 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 651 ze zm.);

● ustawa z 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady (Dz.U. nr 41, poz. 412 ze zm.);

● ustawa z 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczpospolitej Polskiej i administracji morskiej (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 934 ze zm.);

● ustawa z 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1393 ze zm.);

● rozporządzenie ministra spraw wewnętrznych i administracji z 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. nr 109 poz. 719);

● rozporządzenie ministra gospodarki komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. nr 52, poz. 315);

● rozporządzenie ministra środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz 112 ze zm.);

● rozporządzenie ministra środowiska z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. nr 192, poz. 1883);

● rozporządzenie ministra gospodarki z 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz.U. nr 243 poz. 2063 ze zm.);

● rozporządzenie ministra infrastruktury z 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz.U. nr 219 poz. 1864 ze zm.);

● rozporządzenie ministra transportu i gospodarki morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43 poz. 430 ze zm.);

● rozporządzenie ministra środowiska z 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów (Dz.U. z 2013 r. poz. 523);

● miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

PRZYKŁAD 1

Brak wpływu na działkę sąsiada

Inwestor wniósł do starosty wniosek o wydanie pozwolenia na rozbudowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego. Urzędnik ustalił, że obszar oddziaływania obiektu ogranicza się do działki inwestora. Zdaniem urzędu rozbudowa zaplanowana została na jednej ze ścian budynku i w żaden sposób nie ogranicza zagospodarowania działki Adama K. bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością inwestora. Nie narusza jej granic (nie będzie nawet widoczna z działki sąsiada) oraz nie będzie wpływać na naturalne oświetlenie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku znajdującym się na sąsiedniej działce. Planowana inwestycja nie będzie też powodowała przekroczenia dopuszczalnych poziomów substancji i energii w środowisku. Adam K. wniósł odwołanie od decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze, uznając, że nie jest on stroną.

PRZYKŁAD 2

Gdy roboty dotyczą zabytku

Prezydent miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę obiektu przemysłowego (dawnej drukarni). Właściciel skrzydła budynku wniósł o wznowienie postępowania zakończonego decyzją. Jego zdaniem powinien być stroną w tym postępowaniu, bo oba budynki zostały wpisane wraz z otoczeniem do rejestru zabytków. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję prezydenta miasta w sprawie odmowy uchylenia pozwolenia na budowę. Sprawa trafiła do sądu. Ten uznał, że obszar oddziaływania obiektu został wadliwie wyznaczony. Organ nie wziął bowiem pod uwagę nakazów i zakazów wynikających z art. 5 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (wyrok NSA z 26 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2313/12).

PRZYKŁAD 3

Negatywne skutki inwestycji

Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku garażowego i węzła betoniarskiego z dwoma silosami na cement. Krzysztof K. - właściciel działki sąsiedniej złożył odwołanie od tej decyzji. Wojewoda, dokonując analizy dokumentacji projektowej, uznał, że biorąc pod uwagę odległości projektowanego budynku garażowego od granicy z działką odwołującego się (3 m-3,5 m), od budynku mieszkalnego wnioskodawcy (ok. 17 m) i projektowanego węzła betoniarskiego - od granicy z działką (24-30 m), a także uwzględniając gabaryty budynku (wysokość 7,25 m) i przeznaczenie - nieruchomość Krzysztofa K. nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Planowana budowa nie powoduje żadnych ograniczeń w możliwości zagospodarowania jego działki. Zatem nie jest on stroną tego postępowania i nie przysługuje mu odwołanie. Krzysztof K. przegrał w sądzie pierwszej instancji. NSA natomiast uznało jego rację, dlatego uchylił wyrok niższej instancji i rozstrzygnięcia organów architektoniczno-budowlanych. W uzasadnieniu wskazał, że przy ustalaniu obszaru oddziaływania inwestycji nie jest wystarczające wykazanie, że zostały zachowane odległości tego obiektu od granic działek sąsiednich, o których mowa w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych. Należy również rozważyć, czy tego rodzaju inwestycja będzie w sposób negatywny oddziaływać na nieruchomość sąsiednią, np. stanowiąc źródło nadmiernej emisji hałasu, w tym wpływać na sposób jej zagospodarowania (wyrok NSA z 11 czerwca 2013 r., II OSK 342/12).

PRZYKŁAD 4

Teren w otoczeniu obiektu

Prezydent miasta na wniosek inwestora zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę kompleksu ulic w granicach działek określonych w tej decyzji. Stwierdził jednocześnie, że oddziaływanie obiektu obejmuje tylko te działki, które są objęte granicami inwestycji. Odwołanie wniósł właściciel domu położonego przy projektowanej ulicy. Wojewoda orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego, uznając, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów, że obszar oddziaływania inwestycji wyznaczają granice objętych zaskarżoną decyzją działek stanowiących pasy drogowe przeznaczonych do robót budowlanych ulic. Zdaniem sądu z ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. nr 14 poz. 60) oraz z rozporządzenia ministra transportu i gospodarki morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43 poz. 430), nie wynika, aby planowane roboty budowlane pozostawały w kolizji z istniejącym sposobem zagospodarowania nieruchomości (działek) przyległych do pasa drogowego. NSA nie zgodził się tym poglądem. uchylił wyrok i decyzję wojewody i uznał, że granice obszaru oddziaływania w istocie nie zostały wyznaczone w otoczeniu obiektu budowlanego, lecz pokrywają się z samym obiektem budowlanym, to jest z granicami ulic objętych kwestionowaną przez skarżącego decyzją.

Leszek Jaworski

dgp@infor.pl