Jak właściwie przeprowadzić postępowanie dowodowe przed organem administracji

Odpowiada , radca prawny

Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje zasadę równej mocy środków dowodowych. Oznacza to, że przepisy nie przesądzają, którym dowodom należy przyznać pierwszeństwo w ustaleniu danego faktu. W kodeksie postępowania administracyjnego istnieje tylko jedno ograniczenie tej zasady. Dotyczy ono dopuszczalności środka dowodowego z przesłuchania stron. Należy więc stwierdzić, że nie ma podstaw do różnicowania środków dowodowych ze względu na ich moc. Takie stanowisko wynika również z orzecznictwa NSA, które podkreśla, że ustalenie bez wyraźnej podstawy ustawowej, że pewne fakty mogą być udowodnione jedynie za pomocą ściśle określonych dowodów, jest sprzeczne z zasadami procedury administracyjnej. Ograniczenia takie muszą wynikać wprost z przepisu prawa. Tak np. w prawie geodezyjnym i kartograficznym jest zapisane, że przy ustaleniu przebiegu granic bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy itp. W razie braku takich danych bierze się pod uwagę zgodne oświadczenie stron.

Granicą dopuszczalności środków dowodowych jest ich zgodność z obowiązującymi przepisami. W piśmiennictwie i orzecznictwie panuje spór co do kwestii, czy za sprzeczny z prawem należy uznać tylko taki środek informacji o faktach, który nie może być uznany jako środek dowodowy ze względu na przepis prawa materialnego, czy też dowód uzyskany z naruszeniem przepisów proceduralnych. Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z 22 października 1981 r., (sygn, akt I SA 2067/81) opowiedział się za pierwszą koncepcją, gdzie w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie cofnięcia prawa jazdy przez terenowy organ administracji państwowej w związku z kilkakrotnym naruszaniem przez kierowcę przepisów o zakazie prowadzenia pojazdów mechanicznych w stanie wskazującym na spożycie alkoholu lub podobnie działającego środka, stwierdził, że dowodem recydywy może być aktualny wyciąg z rejestru skazanych (ukaranych). Za niedopuszczalne uznał natomiast traktowanie orzeczeń o skazaniu lub ukaraniu, objętych przepisami o zatarciu, jako dowodów. Oznacza to, że z kręgu tego wykluczone będą tylko te informacje, których wykorzystanie byłoby sprzeczne z prawem.

Część doktryny prezentuje jednak pogląd, że niezgodność dowodów z prawem może polegać zarówno na sprzeczności z prawem materialnym, jak i z proceduralnym. Za przykład sprzeczności w sensie materialnym można uznać np. posłużenie się - jako środkiem dowodowym - informacją, której treść objęta jest prawnym zakazem rozpowszechniania. Jako sprzeczność w sensie proceduralnym uważane jest np. posłużenie się - jako środkiem dowodowym - informacją uzyskaną od osoby, która stosownie do art. 82 k.p.a. nie może być świadkiem. Do grupy procesowych środków dowodowych sprzecznych z prawem należy również zaliczyć np. zeznania świadków czy opinie biegłych, w stosunku do których zastosowano presję psychiczną czy inne działania ograniczające ich swobodę wypowiedzi, np. groźbę bezprawną, szantaż. W znaczeniu materialnym będzie sprzeczny z prawem dowód z nieaktualnych lub nieobowiązujących baz danych, rejestrów, których terminy aktualizacji szczegółowo określają przepisy szczególne. Informacje zatem, które nie były aktualizowane na zasadach zgodnych z przepisami prawa, nie mogą być uznane za dowód. Dowodem sprzecznym z prawem będzie także fałszywy dokument urzędowy, tzn. dokument podrobiony lub przerobiony.

Dowodami w postępowaniu administracyjnym mogą być w szczególności dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych, materiały i informacje zebrane w wyniku oględzin, informacje podatkowe oraz inne dokumenty zgromadzone w toku czynności sprawdzających. W świetle przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie istnieje prawny nakaz, aby w toku postępowania koniecznym było powtórzenie przesłuchania świadka, który zeznawał w innym postępowaniu. Twierdzenie przeciwne jest wadliwe chociażby z punktu widzenia zasady racjonalności prawodawcy i wewnętrznej niesprzeczności prawa.

Z przepisów wynika klarownie, że strona postępowania ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu z zeznań świadka oraz może zadawać świadkowi pytania. Te uprawnienia strony stanowią gwarancję realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu. Organ administracji publicznej ma obowiązek pouczyć stronę o przysługujących jej prawach. Strona, która bierze udział w przeprowadzaniu dowodu z zeznań świadka, może składać nowe wnioski dowodowe na poparcie swoich twierdzeń. Prawo strony do bycia obecnym przy przeprowadzeniu zeznań ze świadka oraz zadawaniu mu pytań jest prawem, którego nie może być pozbawiona. Na organie ciąży obowiązek zawiadomienia strony o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu, zapewnienia stronie udziału w przeprowadzeniu dowodu. W orzecznictwie przyjmuje się, że jeżeli organ administracji publicznej naruszy ten obowiązek, to stanowi to naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy.

Generalna zasada postępowania administracyjnego jest taka, że osoba wezwana w charakterze świadka ma obowiązek złożyć zeznania. Od tej zasady są wyjątki przewidziane w art. 83 kodeksu postępowania administracyjnego. Prawo do odmowy zeznań w charakterze świadka posiadają: małżonek strony, wstępny, zstępny i rodzeństwo strony oraz jej powinowaci pierwszego stopnia. To prawo posiadają również osoby pozostające ze stroną w stosunku przysposobienia, opieki lub kurateli. Warte podkreślenia jest, że prawo odmowy zeznań trwa także po ustaniu małżeństwa, przysposobienia, opieki lub kurateli.

Oprócz prawa odmowy zeznań istnieje również prawo do odmowy odpowiedzi na pytanie. Przysługuje ono świadkowi, jeżeli odpowiedź mogłaby narazić jego lub jego bliskich na odpowiedzialność karną, hańbę, bezpośrednią szkodę majątkową lub spowodować naruszenie obowiązku zachowania prawnie chronionej tajemnicy zawodowej. Pod odpowiedzialnością karną rozumie się nie tylko odpowiedzialność za przestępstwo, ale również i delikt administracyjny. Poprzez hańbę należy rozumieć powszechne znaczenie tego słowa, a za szkodę majątkową należy przyjąć uszczerbek na majątku w ogóle. Natomiast naruszenie tajemnicy zawodowej najczęściej jest określone w przepisach ogólnych.

Jeżeli strona w postępowaniu złożyła wniosek do organu administracji publicznej o przesłuchanie świadka, a organ ten wniosek odrzucił i wydał decyzję, strona może podnieść to jako zarzut w odwołaniu od decyzji. Organ nadrzędny, rozpatrujący odwołanie, może uznać żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu za uzasadnione i przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Takie uprawnienie organu odwoławczego ma na celu realizację zasady prawdy obiektywnej, która to zasada nakłada na organ obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

@RY1@i02/2009/235/i02.2009.235.092.009a.001.jpg@RY2@

Ewa Rutkowska-Subocz, radca prawny w WKB Wierciński, Kwieciński, Baehr

radca prawny w WKB Wierciński, Kwieciński, Baehr

Rozmawiał Łukasz Sobiech