W służbie cywilnej można zatrudnić cudzoziemca, ale tylko pod określonymi warunkami

OPINIA PRAWNA z 29 stycznia 2010 r., znak: DP.1703-1(2)/10/MG

W odpowiedzi na pismo Pana X w sprawie możliwości podjęcia zatrudnienia w służbie cywilnej przez obywateli Unii Europejskiej lub obywateli innych państw, którym na podstawie umów międzynarodowych lub przepisów prawa wspólnotowego (obecnie prawa unijnego) przysługuje prawo podjęcia zatrudnienia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, dalej: RP, Departament Prawny Kancelarii Prezesa Rady Ministrów uprzejmie informuje, co następuje.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 227, poz. 1505, z późn. zm.), dalej: ustawa, w służbie cywilnej może być zatrudniona osoba będąca obywatelem polskim. Jednakże, w oparciu o art. 5 ust. 1 ustawy, dyrektor generalny urzędu, upowszechniając informacje o wolnych stanowiskach pracy, wskazuje, za zgodą Szefa Służby Cywilnej, stanowiska, o które, poza obywatelami polskimi, mogą ubiegać się obywatele Unii Europejskiej oraz obywatele innych państw, którym na podstawie umów międzynarodowych lub przepisów prawa wspólnotowego (obecnie prawa unijnego) przysługuje prawo podjęcia zatrudnienia na terytorium RP.

Stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy osoba nieposiadająca obywatelstwa polskiego może zostać zatrudniona na stanowisku pracy, na którym wykonywana praca nie polega na bezpośrednim lub pośrednim udziale w wykonywaniu władzy publicznej i funkcji mających na celu ochronę generalnych interesów państwa, jeżeli posiada znajomość języka polskiego potwierdzoną dokumentem określonym w przepisach wydanych na podstawie ust. 3.

Z przywołanych powyżej przepisów ustawy wynika wprost, że w służbie cywilnej może być zatrudniona osoba nieposiadająca obywatelstwa polskiego.

Jednakże warunkiem koniecznym zatrudnienia takiej osoby w służbie cywilnej jest posiadanie przez nią obywatelstwa Unii Europejskiej lub obywatelstwa państwa, które jest związane umową międzynarodową lub przepisami prawa wspólnotowego (obecnie prawa unijnego) umożliwiającymi zatrudnienie obywatela tego państwa na terytorium RP. Ponadto osoba taka nie może być zatrudniona w służbie cywilnej na stanowisku pracy, na którym wykonywana praca polega na bezpośrednim lub pośrednim udziale w wykonywaniu władzy publicznej i funkcji mających na celu ochronę generalnych interesów państwa. Ostatnim warunkiem koniecznym w tym zakresie jest potwierdzenie przez osobę nieposiadającą obywatelstwa polskiego znajomości języka polskiego dokumentem określonym w przepisach wydanych na podstawie wspomnianego powyżej art. 5 ust. 3 ustawy, tj. w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie rodzajów dokumentów potwierdzających znajomość języka polskiego przez osoby nieposiadające obywatelstwa polskiego, ubiegające się o zatrudnienie w służbie cywilnej (Dz. U. Nr 64, poz. 539).

Taki stan prawny jest wynikiem wyrażonej w art. 45 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dawny art. 39 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską) swobody przepływu pracowników, której istota polega na prawie obywateli Unii Europejskiej do poszukiwania pracy w innym państwie członkowskim, zatrudnienia w tym państwie bez konieczności uzyskania pozwolenia na pracę, zamieszkiwania w nim w okresie zatrudnienia, pozostania w nim nawet po zakończeniu stosunku pracy oraz do takiego samego traktowania, jakie przysługuje obywatelom państwa przyjmującego w zakresie dostępu do zatrudnienia, warunków pracy oraz wszelkich innych przywilejów socjalnych i podatkowych, które mogą ułatwić integrację pracownika w danym państwie.

W tym miejscu należy jednak wyraźnie podkreślić, że w wykonywaniu tego prawa stosowane jest ograniczenie dotyczące zatrudnienia w administracji publicznej państwa przyjmującego. Wykładni tego przepisu w kontekście przedmiotowego ograniczenia dokonał Europejski Trybunał Sprawiedliwości m.in. w wyroku z 3 lipca 1986 r. w sprawie Deborah Lawrie-Blum przeciwko Badenii-Wirtenbergii (sprawa 66/85), w którym stwierdził, że przez zatrudnienie w sektorze publicznym należy rozumieć zatrudnienie wymagające bezpośredniego lub pośredniego udziału w wykonywaniu władzy w oparciu o prawo publiczne poprzez sprawowanie funkcji, których celem jest ochrona generalnych interesów państwa lub innych organów władz publicznych.

W oparciu o tę wykładnię państwa członkowskie Unii Europejskiej, występujące w roli państw przyjmujących, uzyskały potwierdzenie możliwości stosowania ograniczenia dotyczącego zatrudnienia w administracji publicznej osób nieposiadających ich obywatelstwa. Mając na uwadze specyfikę własnych systemów administracji publicznej, różne państwa członkowskie, występujące w roli państw przyjmujących, zastosowały różne kryteria ograniczające zatrudnienie w administracji publicznej osób nieposiadających ich obywatelstwa.

Niektóre z tych kryteriów mają charakter ocenny, tym samym wymagają analizy zaistniałego w danej sytuacji stanu faktycznego (przykładowo: Belgia - lista stanowisk ograniczonych wg obywatelstwa określana na bieżąco przez właściwego ministra, Austria - stanowiska wymagające wysokich kwalifikacji etycznych oraz dotyczące żywotnych interesów państwa), inne są sformułowane na tyle konkretnie, że nie budzą żadnych wątpliwości interpretacyjnych (przykładowo: Niemcy - stanowiska kierownicze w administracji federalnej i związkowej, Irlandia - stanowiska w urzędzie obsługującym Premiera oraz stanowiska w służbach dyplomatycznych i bezpieczeństwa, Szwecja - stanowiska kierownicze w administracji rządowej).

W polskim systemie służby cywilnej, tj. w art. 5 ustawy, zastosowano, podobnie jak w niektórych państwach członkowskich, kryterium ocenne, wymagające analizy zaistniałego w danej sytuacji stanu faktycznego. Dokonując takiego wyboru, przyjęto, że dyrektor generalny urzędu, jako reprezentujący pracodawcę, upowszechniając informacje o wolnych stanowiskach pracy i wskazując za zgodą Szefa Służby Cywilnej stanowiska, o które, poza obywatelami polskimi, mogą ubiegać się obywatele Unii Europejskiej oraz obywatele innych państw, którym na podstawie umów międzynarodowych lub przepisów prawa wspólnotowego (obecnie prawa unijnego) przysługuje prawo podjęcia zatrudnienia na terytorium RP, posiada najlepszą i najpełniejszą wiedzę na temat zakresu zadań i organizacji swojego urzędu. Zatem to dyrektor generalny urzędu jest osobą właściwą do analizy zaistniałego w danej sytuacji stanu faktycznego, tj. oceny, czy praca na danym stanowisku pracy polega na bezpośrednim lub pośrednim udziale w wykonywaniu władzy publicznej i funkcji mających na celu ochronę generalnych interesów państwa. Przyjęcie w omawianym zakresie kryterium innego niż wspomniane powyżej, byłoby trudne do zastosowania ze względu na duże wewnętrzne zróżnicowanie systemu służby cywilnej w Polsce.

Zróżnicowane traktowanie osób zarówno posiadających, jak i nieposiadających obywatelstwa polskiego, ubiegających się o zatrudnienie w służbie cywilnej, polegające na ograniczeniu niektórych stanowisk wg obywatelstwa, ma w tym przypadku racjonalne i obiektywne uzasadnienie, polegające na ochronie interesów państwa. Ponadto jest ono zgodne z praktyką obowiązującą w niektórych państwach członkowskich w tym zakresie.

Dr Angelina Sarota,

Dyrektor Departamentu Prawnego w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów

Michał Graczyk,

Radca Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów

@RY1@i02/2012/197/i02.2012.197.08800050a.802.jpg@RY2@