Jak walczyć z opieszałością w załatwianiu spraw przez urzędy

Jednym z ważniejszych problemów obywateli i przedsiębiorców jest nieterminowe załatwianie spraw przez organy administracji publicznej. Szczególnie w przypadku właścicieli firm, gdy czas jest czynnikiem przesądzającym o sukcesie realizowanego przedsięwzięcia. Nieterminowe wydanie zaświadczenia np. o niezaleganiu z podatkami, czy informacji znajdujących się w zasobach geodezyjno-kartograficznych urzędu może skutkować nieprzyznaniem dotacji czy też nieotrzymaniem kredytu.

Zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W pierwszej kolejności powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę lub na podstawie faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie. Z kolei załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - przykładowo wójta wydającego decyzję o warunkach zabudowy - jest poinformowanie strony postępowania o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie. Musi on wskazać przyczyny zwłoki i nowy termin. Ten sam obowiązek występuje w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

Załatwienie sprawy

Takie zawiadomienie nie zawsze będzie jednak przesądzało o braku bezczynności organu. Przede wszystkim w sprawach skarg na bezczynność sąd orzeka, biorąc za podstawę stan rzeczy (prawny i faktyczny) istniejący w chwili zamknięcia rozprawy poprzedzającej wydanie orzeczenia. Celem tej instytucji nie jest samo stwierdzenie, iż organ administracji pozostawał w bezczynności, lecz spowodowanie ustania tego stanu. Ocena, czy wystarczającym sposobem reakcji na opóźnienie jest tylko zawiadomienie stron o przeszkodach, czy też występuje konieczność podjęcia innych działań procesowych - należy do organu.

Niedopuszczalne jest jednak niepodejmowanie przez organ przez kilka miesięcy jakichkolwiek działań procesowych i pozostawienie stron w stanie niepewności co do dalszego przebiegu i możliwości zakończenia postępowania. [Przykład 1]

Bezczynność organu

Niezałatwienie sprawy w terminie określonym w ustawie, bądź niewyznaczenie nowego terminu, wówczas gdy jest to konieczne, jest uznawane za stan bezczynności organu administracji publicznej. Podobnie też wielokrotne wyznaczanie nowego terminu lub pozorowanie czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy powoduje stan przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. W tym miejscu warto zwrócić uwagę, że z bezczynnością swojego działania organ powinien spotkać się również w przypadku pozorowania działań, które w jego ocenie będą służyły wyjaśnieniu sprawy. Analogicznie będzie w przypadku prób przerzucania ciężaru dowodu na uczestników postępowania. Słusznie na te aspekty zwrócił uwagę przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 października 2002 r. (I SAB 3/02, orzeczenia.nsa.gov.pl/). W wyroku tym sędziowie wskazali, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy nie załatwia on sprawy m.in. w terminach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, zaś bezczynności tej nie usprawiedliwia pismo organu domagające się od skarżącego przedłożenia mapy, gdyż to organ jest obowiązany przeprowadzić dowody, co mu nakazuje art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej ) i obowiązku tego nie może przerzucać na stronę postępowania, pozorując w ten sposób, iż sprawa nie może być załatwiona z przyczyn nieleżących po stronie organu. [Przykład 2]

Przewlekłość w sprawie

W codziennym funkcjonowaniu organów administracji publicznej może się również zdarzyć tak długotrwałe działanie i postępowanie, że przybierze ono postać przewlekłości. W praktyce jednak stwierdzenie stanu przewlekłości postępowania wymaga przeprowadzenia wielu ocen dotyczących podejmowanych przez organ czynności procesowych, ustaleń faktycznych i tego, czy długotrwałe postępowanie wynika z zaniechań samej strony czy też organu prowadzącego postępowanie. I tak inaczej będzie należało oceniać sprawę, która z uwagi na ciągłą i niczym nieusprawiedliwioną nieobecności uczestnika postępowania trwa kilka czy kilkanaście miesięcy, a inaczej opieszałość w wyznaczaniu i prowadzeniu czynności dowodowych, mnożenie takich czynności ponad potrzebę itd. Dodatkowo warto pamiętać, że nie można ustalić zamkniętego katalogu zdarzeń, którymi da się opisać przewlekłość postępowania. W dużej mierze zależy to bowiem od konkretnej sprawy administracyjnej, stopnia jej skomplikowania i złożoności.

Sposób na opieszałość

Na długotrwałe prowadzenie postępowania lekarstwem są przepisy procedury administracyjnej. Zgodnie z art. 37 k.p.a. w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie (ustawowym lub wyznaczonym na podstawie art. 36 k.p.a.) lub w przypadku przewlekle prowadzonego postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Samo zażalenie wnosi się bezpośrednio do organu wyższego stopnia. Po jego otrzymaniu wezwie on organ, którego działalność jest przedmiotem zażalenia, do przesłania akt. Pewnym mankamentem wskazanego środka prawnego jest konieczność przekazania akt sprawy organowi rozpoznającemu zażalenie, co uniemożliwia w tym okresie wydanie rozstrzygnięcia i zakończenia przewlekle prowadzonej sprawy. W sytuacji gdy stan bezczynności lub przewlekłości postępowania dotyczy organów, wobec których brak jest organów wyższego stopnia, np. ministrów, wówczas strona zgodnie może wezwać dany organ do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie to należy wnieść do organu, który dopuszcza się bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Czynności organu, do którego zostało skierowane zażalenie, zgodnie z orzecznictwem powinny być przeprowadzone w ciągu miesiąca. Po upływie tego terminu wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu wyższego stopnia.

Skarga do sądu

Zanim jednak petent złoży skargę do sądu na bezczynność organu lub przewlekłość działania, musi wyczerpać przysługujące mu prawem środki odwoławcze. Przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określają, że warunkiem dopuszczalności skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Inną sprawą jest też bezczynność organu, jaka może mieć miejsce po zapadnięciu prawomocnego wyroku sądu. W takim przypadku należy skorzystać z instrumentów przewidzianych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z nią można wystąpić do sądu o wymierzenie organowi kary grzywny. Sąd wymierza grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez prezesa GUS (w 2011 roku wynosiło ono 3399,52 zł). Sąd, oceniając zasadność skargi, bierze pod uwagę stan faktyczny w czasie jej wnoszenia. Jeśli więc w tym czasie organ był bezczynny i nie wykonał prawomocnego wyroku sądu administracyjnego, to sąd powinien skargę uwzględnić. Przy orzekaniu o tym sąd może również stwierdzić, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Takie stwierdzenie otwiera drogę do odszkodowania. [Przykład 3]

Ważne

Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę jest poinformowanie strony postępowania o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie i wskazanie przyczyn zwłoki

PRZYKŁADY

1 Kiedy można wnieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu

Przepisy przewidują możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania. Stronami są wówczas skarżący się oraz organ, którego skarga dotyczy. W skardze zarzuca się mu bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Należy ją złożyć za pośrednictwem organu, który działał nieprawidłowo. Organ po otrzymaniu skargi może uwzględnić ją w całości. Taką decyzję ma prawo podjąć aż do dnia rozpoczęcia rozprawy. Sąd po uwzględnieniu skargi zobowiązuje organ, aby wydał w określonym terminie akt albo interpretację, albo dokonał czynności lub stwierdzenia, albo uznania uprawnienia bądź obowiązku, które wynikają z przepisów prawa. Może się zdarzyć, że wyrok uwzględniający skargę nie zostanie wykonany bądź też organ będzie bezczynny lub nadal będzie prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Wtedy strona powinna wezwać organ na piśmie do wykonania wyroku lub do załatwienia sprawy, a gdy nie odniesie to skutku, to ma prawo wnieść skargę i domagać się wymierzenia temu organowi grzywny.

2 Czy w drodze postępowania administracyjnego można skarżyć także decyzję rady miasta

Na podstawie ustawy o grach hazardowych wydanie pozytywnej opinii o lokalizacji ośrodka gier należy do właściwości organów samorządu terytorialnego i jest jednym z obligatoryjnych elementów wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenia działalności polegającej na prowadzeniu ośrodka gier. Z kolei zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia złożyć skargę na bezczynność organu do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W konsekwencji skutecznie skargę na bezczynność rady gminy w podjęciu uchwały w przedmiocie lokalizacji ośrodka gier może wnieść jedynie przedsiębiorca, któremu przysługuje prawo ubiegania się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie ośrodka gier. Tylko taki przedsiębiorca będzie miał interes prawny w uzyskaniu zezwolenia, a co za tym idzie uzyska prawo do skarżenia braku decyzji ze strony rady gminy.

3 Czy strona ma prawo dochodzić odszkodowania od urzędnika działającego opieszale

Zgodnie z ustawą o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych urzędnik ponosi osobistą odpowiedzialność majątkową w przypadku, gdy łącznie zostaną spełnione trzy warunki. Po pierwsze na mocy prawomocnego orzeczenia sądu lub na mocy ugody musi zostać wypłacone przez podmiot odpowiedzialny (np. gmina) odszkodowanie za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej z rażącym naruszeniem prawa. Po drugie takie naruszenie musi zostać spowodowane zawinionym działaniem lub zaniechaniem urzędnika, a rażące naruszenie prawa musi zostać stwierdzone zgodnie z art. 6 omawianej ustawy. Jednocześnie osobie, która poniosła szkodę wskutek niewykonania orzeczenia sądu stwierdzającego bezczynne lub przewlekłe prowadzenie postępowania, służy roszczenie o odszkodowanie na zasadach określonych w kodeksie cywilnym.

Łukasz Sobiech

lukasz.sobiech@infor.pl

Podstawa prawna

Ustawa z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Ustawa z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270).