Chcemy jawności w działaniu urzędów. Władza tego nie ułatwia

Już dwunasty rok obowiązuje ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. nr 112, poz. 1198 z późn. zm.). Pierwsza dekada obnażyła mankamenty i braki obecnej regulacji. Mimo to eksperci uważają, że nie był to czas stracony. Obywatele nauczyli się patrzeć rządzącym na ręce, a urzędnicy musieli pogodzić się z tym, że każda ich decyzja ma być jawna, a działanie transparentne.

Choć ciągle jeszcze wyegzekwowanie prawa do informacji bywa drogą pod górkę, to jak pokazują orzeczenia sądów administracyjnych, opór urzędników w udostępnianiu informacji na niewiele im się zdaje. Wprawdzie tylko jedna trzecia spraw jest rozstrzygana na korzyść zainteresowanych, ale trzeba wziąć pod uwagę, że spory odsetek nie jest rozpatrywany merytorycznie, nie spełnia bowiem wymogów formalnych.

W samorządach spokojnie

Samorządowcy nie skarżą się na zalew wniosków o udostępnienie informacji publicznej, która dezorganizowałaby pracę urzędów. - Generalnie liczba wniosków, jaka wpływa do jednostek samorządu terytorialnego, utrzymuje się w granicach rozsądku, choć zdarzają się osoby, które wykazują się nadmierną inicjatywą w tym zakresie - ocenia Andrzej Porawski, dyrektor Biura Związku Miast Polskich.

Statystyki nie są jednak tak zadowalające. Wynika z nich, że do sądów administracyjnych wpływa rocznie po kilkaset skarg dotyczących dostępu do informacji publicznej (łącznie dla administracji rządowej i samorządowej). A na taki krok decydują się najbardziej zdeterminowani.

Walczą związki zawodowe

Jak dostęp do informacji oceniają np. związki zawodowe?

Zdaniem Tomasza Ludwińskiego, przewodniczącego Rady Sekcji Krajowej Pracowników Skarbowych NSZZ "Solidarność", dostęp do informacji nie wygląda najlepiej.

- Ustawa o dostępie do informacji publicznej obowiązuje już wiele lat, a w biuletynach informacji publicznej (BIP), prowadzonych przez jednostki podległe Ministerstwu Finansów, nadal są braki. Dotyczy to na przykład publikowania materiałów z kontroli. Są urzędy, w których publikuje się je z dużym opóźnieniem, bez załączników, a nawet nie zamieszcza się ich wcale. Jeszcze gorzej oceniamy ministerstwo w zakresie udostępniania informacji publicznej na wniosek - podkreśla Tomasz Ludwiński. - Tylko w tym roku złożyliśmy do sądów administracyjnych 23 skargi na decyzje o odmowie udostępnienia informacji publicznej, w tym 22 na Ministerstwo Finansów - wylicza związkowiec.

Jakich danych broni minister? To przede wszystkim informacje o: wysokości nagród i wynagrodzeń dyrektorów w ministerstwie, izbach skarbowych i urzędach kontroli skarbowej, zgodach na dodatkowe zatrudnienie urzędników, wysokości wynagrodzenia osób zasiadających w różnego rodzaju zespołach roboczych. MF broni też wyników rekrutacji osób z dwóch etapów konkursów na naczelników urzędów skarbowych. Nie są również udostępniane informacje dotyczące kosztów podróży służbowych wiceministra, danych ze sprawozdań składanych szefowi służby cywilnej, procesu legislacyjnego dotyczącego ustaw i rozporządzeń (na przykład o ordynacji podatkowej), a także wyników niektórych kontroli resortowych, nazwisk i stanowisk funkcjonariuszy publicznych czy wytycznych do działania urzędów kontroli skarbowej.

- Za symptomatyczny uznać należy też przykład utajnienia kart drogowych samochodu, którym porusza się członek kierownictwa ministerstwa - mówi Tomasz Ludwiński. - Nagminne jest też przekraczanie terminów ustawowych do udzielenia odpowiedzi.

Do sądu i prokuratury

Z powodu tych uchybień związek zdecydował się na podjęcie działań nadzwyczajnych, np. w postaci wniosków do organów ścigania z uwagi na utrudnianie dostępu do informacji publicznej. Zrobił to niezależnie od wcześniejszych skarg w trybie administracyjnym do ministra finansów na poszczególnych urzędników, resort bowiem nie zareagował.

Takie sprawy dotyczące dostępu do informacji publicznej coraz częściej trafiają do sądów. [infografika] Do wojewódzkiego sądu administracyjnego trafiła m.in. skarga Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka na decyzję ministra finansów z 24 kwietnia 2013 r., utrzymującą w mocy wcześniejszą decyzję generalnego inspektora kontroli skarbowej z 22 marca 2013 r. odmawiającą udostępnienia informacji publicznej. Poszło o zadania dla urzędów kontroli skarbowej na 2013 rok. Ministerstwo na każdy rok wydaje takie zadania, za każdym razem traktując je jednak jako dokument wewnętrzny. Na decyzję tego samego ministra poskarżył się również, i to dwa razy, Związek Dealerów Samochodów. Minister odmówił bowiem udostępnienia branży motoryzacyjnej dwóch wniosków derogacyjnych, jakie polski rząd wystosował do Komisji Europejskiej w sprawie podatku VAT na samochody.

W orzecznictwie ukształtowało się szerokie pojęcie informacji publicznej i sądy administracyjne konsekwentnie się tej linii trzymają. Do takich dokumentów są zaliczane m.in. załączniki urzędowych pism (sygn. akt I OSK 752/12), wykonane na zlecenie organów ekspertyzy służące realizacji zadań publicznych (sygn. akt I OSK 2265/11), a nawet faktury potwierdzające czynności dokonane przez organ w ramach gospodarowania publicznym mieniem (sygn. akt I OSK 2157/11). Sądy cały czas zwracają również uwagę, że charakter dokumentu - oficjalny czy jedynie roboczy - nie przesądza o tym, czy dane w nim zawarte mają walory informacji publicznej. W praktyce oznacza to, że pismo wewnętrzne może stanowić informację podlegającą udostępnieniu wszystkim zainteresowanym (sygn. akt I OSK 752/12).

Co by tu poprawić

Zarówno z punktu widzenia urzędu, jak i obywateli zasadne wydaje się sprecyzowanie, ile stron kserokopii dokumentów przekazywanych obywatelowi na jego wniosek, czyli w trybie art. 10 ust. 1 ustawy, ma być bezpłatnych, a od której strony kserokopii ma być pobierana opłata.

W krajach Unii Europejskiej przyjęto, że bezpłatnych jest 20 stron kserokopii.

Kolejną kwestią do rozstrzygnięcia wydaje się również wysokość pobieranej opłaty, gdy przygotowanie informacji, która ma zostać udostępniona, wymaga od organu poniesienia dodatkowych kosztów (art. 15 ust. 1). Przepis mówi jedynie o opłacie "w wysokości odpowiadającej tym kosztom". Jak ma to być skalkulowana opłata i czy może być ona równa albo wyższa od cen rynkowych usług ksero? Tego już nie wiadomo.

Artykuł 14 ustawy mówi o tym, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że jest to niemożliwe. Wtedy należy zawiadomić wnioskodawcę o powodach i wskazać, w jakiej formie lub w jaki sposób ta informacja może zostać udostępniona. Przepisy jednak ani słowem nie wspominają o umożliwieniu wnioskodawcy wglądu w dokumenty, zanim zostaną dla niego skopiowane. Tymczasem taka możliwość zapewne niejednokrotnie pozwoliłaby zaoszczędzić zarówno czas, jak i papier. Zwłaszcza gdyby się okazało, że np. pismo, którego udostępnienia żądał obywatel, nie zawiera interesujących go informacji.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej prosi się o zmianę także z uwagi na dziennikarzy, którzy nie mogą liczyć na żadne czasowe preferencje. Jak każdy obywatel muszą czekać 14 dni na odpowiedź na interesujące ich tematy, ustawa z 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe (Dz.U. z 1984 r. nr 5, poz. 24 z późn. zm.) w art. 3a mówi bowiem, iż w zakresie prawa dostępu do informacji publicznej w stosunku do dziennikarzy stosuje się przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nieważne, że ustawa ta w art. 10 przewiduje możliwość udostępnienia informacji niezwłocznie - w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Administracja rządowa i tak żąda za każdym razem przesłania pytań przez dziennikarzy pocztą elektroniczną na adres biura prasowego. W ten sposób zadane pytania traktuje jak wnioski o dostęp do informacji publicznej.

Kiedy doczekamy się zmian w tym zakresie, na razie nie wiadomo. Pewne jest jedynie to, że ustawa o dostępie do informacji publicznej w najbliższym czasie zostanie zmieniona. Ministerstwo Gospodarki pracuje bowiem nad projektem ustawy o ułatwieniu wykonywania działalności gospodarczej (czwarta ustawa deregulacyjna). Ma ona zmienić ustawę o dostępie do informacji publicznej w zakresie publikowania orzecznictwa sądowego.

@RY1@i02/2013/176/i02.2013.176.088000600.805.jpg@RY2@

Ile wyroków wydały WSA w Warszawie i NSA w sprawie dostępu do informacji pozostającej w gestii administracji rządowej

@RY1@i02/2013/176/i02.2013.176.088000600.806.jpg@RY2@

Liczba spraw dotyczących udostępniania informacji publicznej, które wpłynęły do wojewódzkich sądów administracyjnych

OPINIA EKSPERTA

@RY1@i02/2013/176/i02.2013.176.088000600.807.jpg@RY2@

Dr Grzegorz Sibiga kierownik Zakładu Prawa Administracyjnego w Instytucie Nauk Prawnych PAN, adwokat

W zeszłym roku minęło 10 lat obowiązywania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z perspektywy czasu widać postęp, jaki nastąpił w materii informowania o działalności władzy publicznej, ale jest to, moim zdaniem, postęp niewystarczający. I choć zarówno obywatele, jak i rządzący są świadomi tego, że każde praktycznie działanie władzy publicznej ma być - co do zasady - jawne i transparentne, to brak mi jednak pewnych rozwiązań, które mogłyby poprawić prawidłową realizację prawa do informacji. Ale, co też ważne, jednocześnie należy skutecznie chronić informacje, gdy interes publiczny tego wymaga.

W Polsce nie ma możliwości wyważania w konkretnej sprawie różnych interesów i na tej podstawie ustalania, czy informacja może zostać udostępniona (test ważenia interesów). W innych prawodawstwach, w których wprowadzono test ważenia, jednocześnie w sposób bardziej rozbudowany niż w Polsce wskazano wartości, które ograniczają dostępność informacji, choćby związane z ochroną sfery wewnętrznej władzy.

W naszych warunkach test ważenia powinien przeprowadzać - jako podmiot kontrolujący - niezależny organ administracyjny wyspecjalizowany w sprawach dostępu do informacji publicznej. Organ mógłby wyważać różne interesy i na tej podstawie rozstrzygałby, że choć występują w danym przypadku przesłanki przemawiające za odmową udostępnienia informacji, to jednak z uwagi na interes publiczny należy nakazać jej udostępnienie. Obecnie brakuje w Polsce takiego organu - chociaż funkcjonuje on w wielu państwach Unii Europejskiej - który w szerszym ujęciu zapewniłby kompleksową kontrolę przestrzegania przepisów, również w zakresie biuletynu informacji publicznej. Gdyby na wzór generalnego inspektora ochrony danych osobowych funkcjonował niezależny podmiot, nie bylibyśmy zdani tylko na kontrolę sądów. Doszłoby także do wypracowania przejrzystych standardów dostępu do informacji publicznej.

OPINIA EKSPERTA

@RY1@i02/2013/176/i02.2013.176.088000600.808.jpg@RY2@

Dr Arwid Mednis docent na Wydziale Prawa i Administracji UW, radca prawny i wspólnik w kancelarii Wierzbowski Eversheds

Pozytywną stroną ustawy o dostępie do informacji publicznej jest to, że w ogóle ta ustawa jest i że w praktyce jest wykorzystywana jako dość skuteczne narzędzie w procesie czynienia jawnymi działań administracji publicznej. Z innej strony zaryzykuję tezę, że jest to jeden z aktów prawnych, których stosowanie, szczególnie w zakresie podstawowych pojęć, zależy w znacznej mierze od orzecznictwa sądowego. Nie ulega wątpliwości, że mamy do czynienia z materią bardzo trudną do uregulowania. Dotyczy ona bowiem kilku zagadnień natury zasadniczej: jawności życia publicznego, prawa do informacji, a jednocześnie innych wartości, takich jak ochrona prywatności i innych tajemnic prawnie chronionych. Często te wartości stoją wobec siebie w konflikcie.

W praktyce mamy nadal wiele nierozstrzygniętych wątpliwości. Dotyczy to m.in. definicji podstawowych pojęć, takich jak informacja publiczna, dokument urzędowy czy informacja przetworzona. Ustawodawca zapewne nie jest w stanie stworzyć wyczerpującej i jasnej definicji informacji publicznej, ale co do pozostałych pojęć chyba dałoby się to zrobić. Nadal nie jest też do końca jasne, jakie podmioty są zobowiązane do udostępniania informacji publicznej. Nie mniejsze wątpliwości budzą stosunkowo nowe przepisy o ponownym wykorzystaniu informacji publicznej. Jest to w tej chwili chyba największy problem, bo z definicji ponownego wykorzystania nie wynika jednoznacznie różnica pomiędzy zwykłym udostępnieniem informacji publicznej stanowiącym realizację prawa obywatelskiego a udostępnieniem w celu ponownego wykorzystania. Różnica ta ma zaś poważne konsekwencje praktyczne, choćby z uwagi na odmienny sposób udostępniania informacji w celu ponownego wykorzystania.

Zabrakło w definicji odwołania do pojęcia wartości dodanej, która zwykle wiąże się z ponownym wykorzystaniem informacji publicznej. Jest ona wprawdzie czasem trudna do uchwycenia, choćby w przypadku żądania dostępu ze strony pośredników w obrocie informacjami, wydaje się jednak, że i w takich przypadkach można ją dostrzec. Przypuszczam, że będziemy musieli tu jednak zaczekać na stanowisko orzecznictwa. Pozytywnie oceniam zaś to, że ostatnia nowelizacja ujednoliciła zasady kontroli sądowej decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Od tej pory wszystkie sprawy z tego zakresu trafiają do sądów administracyjnych.

Warto jednak zebrać wszystkie dotychczasowe doświadczenia i zastanowić się nad dużą nowelizacją, a przy okazji przejrzeć inne regulacje tworzące odrębne tryby dostępu do informacji publicznej. Jest ich bowiem po prostu zbyt dużo. Przy okazji można się zastanowić, czy nie stworzyć organu odpowiedzialnego za przestrzeganie przepisów omawianej ustawy. W niektórych państwach stworzono organy odpowiedzialne jednocześnie za dostęp do informacji i ochronę danych osobowych. Ja jednak nie jestem zwolennikiem takiego połączenia kompetencji.

Grażyna J. Leśniak

grazyna.lesniak@infor.pl