Reforma nie rozgrzeszy łamania konstytucji

Usprawnienie i uproszczenie postępowania sądowoadministracyjnego to zmiany oczekiwane od lat. Tym celom ma służyć projekt nowelizacji ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zainicjowany przez prezydenta, a przygotowany przez Naczelny Sąd Administracyjny.

- Zmiana ma służyć unowocześnieniu postępowania w taki sposób, aby sądowa kontrola działań administracji publicznej wychodziła naprzeciw potrzebom i wysokim wymaganiom stawianym państwu prawa - przekonywali na chwilę przed złożeniem przez Bronisława Komorowskiego podpisu prezydenccy ministrowie.

Entuzjazm jest jednak tylko po jednej stronie. Po stronie patrzących na te propozycje chłodnym okiem prawników takich emocji brak. Za to jest wiele wątpliwości.

- Przede wszystkim zakres proponowanych zmian jest tak wąski, że nie można mówić o rzeczywistym ulepszeniu procedury sądowoadministracyjnej i wzmocnieniu ochrony interesów osób skarżących - uważa prof. Marek Chmaj, konstytucjonalista i administratywista ze Szkoły Wyższej Psychologii Społecznej.

Przyznaje, że choć projekt wprowadza kilka zupełnie nowych rozwiązań, takich jak możliwość merytorycznego orzekania przez sądy administracyjne, to jednak nie są to kompleksowe zmiany. A właśnie takie są tu potrzebne.

Sądy się nie spieszą

Podstawowym problemem sądów administracyjnych jest przewlekłość postępowania. Prawnicy winią za ten stan rzeczy uchwały kolegium wojewódzkich sądów administracyjnych. To one określają bowiem zasady przydziału spraw konkretnym sędziom.

- Znam takie uchwały, które określają, że w ciągu miesiąca sędzia rozpoznaje tylko szesnaście spraw. A NSA rozpoznaje jedynie dziewięć - zauważa prof. Bogumił Szmulik, konstytucjonalista z Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego.

- Aby walczyć z przewlekłością postępowań, należy w pierwszej kolejności zmienić zasady przydziału spraw sędziom. Projekt nie zawiera lekarstwa na tę chorobę i nawet po jego uchwaleniu zasoby sądownictwa administracyjnego pozostaną niewykorzystane - wskazuje prof. Marek Chmaj.

Profesor Bogumił Szmulik podkreśla z kolei, że interes skarżących często wymaga, aby uchylenie decyzji organów administracji publicznej nastąpiło niezwłocznie, np. w sytuacjach gdy sprawy dotyczą decyzji, których skutki prawne mogą być nieodwracalne. A dzisiejsze procedury nie pozwalają szybko reagować.

Zabawa w odsyłanie

Ale sędziowskie pomysły budzą też zastrzeżenia konstytucyjne. Wśród najbardziej kontrowersyjnych propozycji jest przyznanie sądom administracyjnym kompetencji do określania w wyroku sposobu załatwienia sprawy. Dzięki tej regulacji sąd będzie mógł niejako związać ręce organu administracji, by podjął określone decyzje.

- Wprowadzenie tej zmiany utnie praktykę odsyłania sobie spraw pomiędzy organami administracji a sądami administracyjnymi - chwali Krzysztof Łaszkiewicz, sekretarz stanu w Kancelarii Prezydenta.

Wskazuje, że sam zna przypadki, gdy sprawa krążyła między organami a sądami dziesięć razy. I dodaje, że aby ukrócić ten proceder, sądy muszą mieć wpływ na sposób merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez urzędników.

- Istnieje potrzeba większego zdyscyplinowania organów administracji. Problem ten nie występuje w innych krajach, gdzie orzeczenie sądowe jest traktowane poważnie i nikt nie wyobraża sobie niewykonania go. Niestety, u nas także w rozstrzygnięciach organów administracji publicznej dostrzegalne jest uchylanie się od wykonywania wyroków sądowych sądu - tłumaczył potrzebę takiego rozwiązania Roman Hauser, prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego podczas debaty w redakcji DGP.

- Bywa, że organy unikają podporządkowania się ocenom prawnym wyrażonym w uzasadnieniach orzeczeń. Dlatego chcemy wprowadzić dodatkowe instrumenty, pozwalające wymuszać na administracji podporządkowanie się stanowisku sądu - przekonywał.

Sędziowie NSA wskazują, że w innych krajach takie rozwiązanie też jest przyjmowane: np. w Austrii takie działanie sądów jest możliwe, gdy stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości, a zapewni to uproszczenie i przyspieszenie postępowania oraz oszczędność kosztów.

Prawnicy mają jednak poważne wątpliwości. Zastanawiają się, czy taka zmiana nie zagrozi zapisanej w ustawie zasadniczej zasadzie trójpodziału władzy oraz nie naruszy art. 184 konstytucji. Zgodnie z nim NSA oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej.

- Proponowane rozszerzenie kompetencji sądów administracyjnych jest zbyt szerokie. Orzekanie merytoryczne przez sądy nie mieści się w zakresie sądowej kontroli legalności decyzji administracyjnych - ostrzega prof. Marek Chmaj.

Doktor Grzegorz Rząsa, radca prawny w kancelarii LDS Łazewski, Depo i Wspólnicy, wskazuje na kolejną wątpliwość: nie wiadomo, na ile sędziowie byliby kompetentni do orzekania merytorycznego w każdej sprawie administracyjnej.

- Czy prawnicy są przygotowani do merytorycznego orzekania w sprawach np. środowiskowych, budowlanych lub dotyczących wynalazków - pyta ekspert. Dodaje przy tym, że - przykładowo - prezydent miasta, zanim zatwierdzi jakiś projekt i podpisze decyzję, dostaje od inżyniera opinię na jego temat. Pojawia się zatem problem składów sędziowskich i możliwości dopuszczania dowodu z opinii biegłego.

Prawnicy są zgodni co do tego, że skoro sądy mają sprawować kontrolę nad działalnością administracji, to nie powinny jednocześnie merytorycznie rozstrzygać spraw z tego zakresu, wchodząc de facto w rolę organu administracji. Jak mówi prof. Chmaj, nawet najszczytniejsze cele usprawnienia postępowania i oszczędności nie uzasadniają naruszenia konstytucji.

Sąd wyceni

Projekt wprowadza także zmiany w zakresie pomocy prawnej. Będą one mieć wpływ na zarobki reprezentujących strony pełnomocników.

Dziś wyznaczony w postępowaniu administracyjnym pełnomocnik otrzymuje wynagrodzenie według zasad określonych w przepisach o opłatach za czynności - odpowiednio - adwokatów, radców prawnych, doradców podatkowych albo rzeczników patentowych. Sędziowie NSA wpisali do ustawy, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach sąd będzie mógł obniżyć to wynagrodzenie.

- Ten przepis nierówno traktuje pełnomocników ustanowionych z urzędu i tych z wyboru - zauważa prof. Bogumił Szmulik.

Bo tylko tym pierwszym grozi obniżka stawki.

- Nie widzę zaś uzasadnienia dla takiego zróżnicowania - dodaje.

Przepis niejasno też wskazuje, kiedy tak naprawdę mogłoby do tego dojść. Wszystko ma bowiem zależeć od sądu, który ustali, czy nastąpiły szczególnie uzasadnione okoliczności. Nie wiadomo też, o ile maksymalnie sąd mógłby obciąć kwotę pełnomocnikowi.

- A to oznacza brak dla ustanowionego pełnomocnika jakiejkolwiek gwarancji, że otrzyma wynagrodzenie pokrywające przynajmniej koszty świadczonej pomocy - podnosi prof. Szmulik.

Prawnicy podnoszą, że przepis może być sprzeczny z ustawami dotyczącymi wykonywania zawodów: radcy prawnego, adwokata, rzecznika patentowego, doradcy podatkowego.

W uzasadnionych przypadkach sąd będzie obniżał wynagrodzenie pełnomocnika

@RY1@i02/2013/140/i02.2013.140.18300070b.803.jpg@RY2@

Co czeka sądownictwo administracyjna

Ewa Maria Radlińska

ewa.radlinska@infor.pl

Projekt wniesiony do laski marszałkowskiej