Rewolucja planistyczna - akt pierwszy

Wejście w życie kodeksu urbanistyczno-budowlanego (w wersji z 30 września 2016 r.) oznaczałoby ogromną rewolucję. Można przyjąć, że jedną z najbardziej radykalnych, całościowych zmian w prawie w ostatnich latach, a także w ramach historii regulacji związanych z planowaniem przestrzennym. [tabela] Pamiętać trzeba o tym, że to nie jest jeszcze ostateczna wersja. Niemniej jednak, chociażby z uwagi na zakres zmian, samorządy już teraz powinny pilnie śledzić i obserwować toczące się prace. Później czasu może być już zbyt mało.

Na obecnym etapie, w sytuacji gdy projekt jest bardzo świeży, trudno pokusić się o syntetyczną ocenę każdego z wprowadzanych przepisów. Warto zwrócić uwagę na kilka najciekawszych propozycji. W pierwszej kolejności na zmianę definicji ładu przestrzennego, przez bezpośrednie powiązanie jej ze zrównoważonym rozwojem i założeniem dążenia do zminimalizowania konfliktów przestrzennych. Ład przestrzenny ma nie być zasadą, ale stanem, do którego organy samorządu powinny dążyć. Podstawową zasadą staje się natomiast zrównoważony rozwój - i to w wymiarze nie tyle środowiskowym, ile ekonomicznym i społecznym. Można się zastanawiać, czy takie rozwiązanie nie zamaże trochę - zwłaszcza z perspektywy konkretnych gmin - głównych celów gospodarki przestrzennej. W praktyce trwają dyskusje nad tym, czym jest ład przestrzenny, jednakże w zaprezentowanym w projekcie kodeksu ujęciu chyba trochę pomniejsza się jego rolę względem stanu wcześniejszego.

Projekt wprowadza wiele nowych rozwiązań instytucjonalnych, np. prognozę przestrzennych potrzeb rozwojowych (sporządzaną na szczeblu wojewódzkim, obszaru funkcjonalnego i gminy). Ma ona określać - w perspektywie nie dłuższej niż 20 lat - zapotrzebowanie na nowe tereny, których zagospodarowanie jest niezbędne do zapewnienia zrównoważonego rozwoju, w oparciu o dane demograficzne i gospodarcze.

Ponadto w skali gminy mają być wyznaczane obszary zurbanizowane na podstawie przeprowadzonego bilansu dotyczącego potrzeb rozwojowych wynikających z prognozy (o której mowa powyżej) i chłonności terenów niezabudowanych. Jest to nawiązanie do rozwiązania wprowadzonego rok temu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez ustawę o rewitalizacji (przy okazji sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego). Może to być dla wielu gmin spory problem. Zwłaszcza z uwagi na to, że dotychczas obowiązujące rozwiązania powodują bardzo dużo kontrowersji i dylematów. Oczywiście istnieje potrzeba ograniczania niekontrolowanej zabudowy, ale warto szczególną uwagę przywiązać do przedmiotowych przepisów, aby były możliwie najbardziej precyzyjne (co jest trudne w sytuacji, gdy ustawodawca siłą rzeczy zdaje się na wyniki analiz eksperckich).

W projekcie kodeksu ujęto bardzo szeroki zakres zagadnień: związanych nie tylko z planowaniem przestrzennym, lecz także z prawem budowlanym, a również z wywłaszczeniem i ewidencyjnym podziałem nieruchomości (zmiany dotyczyć więc też będą ustawy o gospodarce nieruchomościami). Z perspektywy planowania przestrzennego ujęcie wszystkich wskazanych kwestii w jednym akcie jest bardzo wskazane. Pozwoli ujednolicić wiele do tej pory nieskoordynowanych regulacji (także tych z zakresu ochrony środowiska i przyrody).

Skupiając się na wybranych kwestiach dotyczących planowania przestrzennego na szczeblu lokalnym, pochwalić należy kilka zmian dotyczących studium (określanego w projekcie jako "studium rozwoju przestrzennego gminy"). Studium w takiej wersji będzie nie tyle uwzględniało dzisiejsze "uwarunkowania", ile wytyczało "kierunki". Wsparciem powyższego będzie jego nowa część, czyli "plan wykonania studium", określający konkretne dalsze działania, w tym kolejność uchwalania konkretnych planów miejscowych, a także ram finansowych.

Jest to trafne rozwiązanie: do tej pory jednym z głównych problemów systemu planowania przestrzennego było promowanie biernej polityki przestrzennej gmin. Nowe regulacje miałyby to zmienić. Podobnie - w analizowanym kontekście - ocenić należy wzmocnioną rolę miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (co postulowano już w projekcie Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju). Ustawodawca określałby precyzyjnie przypadki, w których sporządzenie planów jest obowiązkowe (w tym obszarów objętych ochroną w parkach narodowych i rezerwatach przyrody - co jest bardzo słuszne).

Zwłaszcza wśród przedsiębiorców kontrowersje może wzbudzać nowa rola planów miejscowych, które mogłyby ograniczać i zakazywać prowadzonej obecnie działalności handlowej i usługowej (czyli ingerować znacznie mocniej niż dotychczas w zastany porządek przestrzenny). Do tej pory możliwość taka była zawarta w niesprawdzonych w szerokim zakresie przepisach dotyczących miejscowych planów rewitalizacji. Teraz byłaby to znacznie większa skala. Z innej strony dopuszczono możliwość uchwalania planów miejscowych na wniosek inwestorów. Plany te byłyby uchwalane na podstawie umów urbanistycznych, w ramach których w zamian za dopuszczenie korzystnej dla inwestorów inwestycji zobowiązywaliby się oni do realizacji inwestycji uzupełniającej w zakresie systemu transportowego, infrastruktury technicznej, społecznej czy budynków i lokali mieszkalnych. Jest to znów rozwiązanie zaczerpnięte z ustawy o rewitalizacji, które należy mocno pochwalić - wprowadza bowiem do systemu gospodarki przestrzennej w znacznie szerszym niż dotychczas stopniu partycypację społeczną. Inwestorzy mogą współkształtować zagospodarowanie terenu, mając z tego tytułu nie tylko przywileje, lecz także dodatkowe społeczne obowiązki. Ustawodawca zadbał również o to, aby plany miejscowe były na bieżąco wykorzystywane, a w sytuacji gdy np. mimo upływu 5 lat od ich wejścia w życie na wszczęto postępowania w przedmiocie zgody inwestycyjnej dla inwestycji w nim przewidzianych - dopuszcza uchylenie planu miejscowego. To rozwiązanie nie jest chyba najlepsze, może prowadzić do problemów interpretacyjnych w gminach, a także do obchodzenia regulacji związanych z ochroną ładu przestrzennego.

W projekcie kodeksu usunięto instytucję decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jest to świetna wiadomość - do tej pory był to instrument planistyczny w największym stopniu dezintegrujący przestrzeń. Niemniej jednak przyjrzeć się należy regulacjom dopuszczającym inwestowanie na obszarach nieobjętych planami miejscowymi. Jest ono dopuszczalne na podstawie wskaźników i oznaczeń zawartych w studium (a więc rola studium również w tym zakresie w znaczącym stopniu wzrasta). Ponadto realizacja inwestycji polegającej na budowie nowego budynku służącego zasadniczej funkcji terenu musi spełniać kryteria przypominające te z obecnego art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (czyli przesłanki ustalenia warunków zabudowy). Zostało to jednak sprowadzone do etapu procesu inwestycyjnego, a nie planistycznego, i wydawanej zamiast dzisiejszego pozwolenia na budowę zgody inwestycyjnej. Kodeks wychodzi w ten sposób naprzeciw zgłaszanym jakże często postulatom ułatwienia życia inwestorom i zmniejszenia liczby decyzji administracyjnych w procesie inwestycyjnym. Zmiana ta jest również co do zasady pozytywna.

Bardzo dobrą informacją jest też wprowadzenie decyzji środowiskowo-lokalizacyjnej, która dla kluczowych inwestycji celu publicznego może poza ustaleniem środowiskowych uwarunkowań w sposób wiążący ustalać ich lokalizację. Brak pełnej możliwości zagwarantowania przez inwestora publicznego takiej lokalizacji był jednym z głównych problemów planowania przestrzennego. A skoro o tym mowa - dobrą informacją jest również wola połączenia regulacji dotyczących różnych inwestycji celu publicznego i zastąpienia chaotycznych specustaw.

Konkludując, wskazany projekt zawiera bardzo dużo zmian postulowanych i oczekiwanych od dawna. Zapewne nie wszystkie jego regulacje wzbudzają pełny entuzjazm, inne już teraz mogą tworzyć wątpliwości interpretacyjne. Zastrzec należy zbyt dużą wagę perspektywy inwestycyjnej, a zbyt małą tej związanej z ładem przestrzennym. Niemniej jednak z pełną odpowiedzialnością można zadeklarować, że projekt stanowi dobry materiał do dalszych dyskusji i analiz.

@RY1@i02/2016/193/i02.2016.193.088000200.801.jpg@RY2@

dr Maciej Nowak

radca prawny, kierownik Pracowni Ekonomiki Przestrzennej na Zachodniopomorskim Uniwersytecie Technologicznym w Szczecinie

 

Tabela. Najważniejsze nowości dla samorządów ⒸⓅ

	Ma to zapobiec degradacji przestrzeni, zdaniem autorów projektu pracownicy gmin nie zostaną zwolnieni, dostaną za to nowe zadania - programowanie rozwoju przestrzennego gminy oraz uchwalanie planów miejscowych.
	Ustalanie zapotrzebowania na nowe tereny w oparciu o dane demograficzne i gospodarcze
	Dzięki temu każdy zainteresowany na bieżąco będzie miał nieodpłatny dostęp do informacji. Będzie to też jeden z elementów wprowadzanego w projekcie kodeksu monitorowania zagospodarowania przestrzennego.
	Ma to służyć uproszczeniu i ułatwieniu procedury planistycznej.
	Ma to pozwolić na znaczne skrócenie postępowania poprzedzającego uzyskanie zgody budowlane.
	Organy administracji mają sprawdzać projekt budowlany wyłącznie w zakresie projektu urbanistyczno-architektonicznego.
	Rysunki aktów planowania przestrzennego będą sporządzane na podstawie planistycznych baz danych, prowadzonych zgodnie z dyrektywą INSPIRE.
	Efektem ma być zwiększenie poziomu akceptowalności aktów planistycznych.
	Obawa przed wysokimi odszkodowaniami nie będzie hamowała tworzenia planów.
	Umożliwienie inwestowania na terenach nieobjętych planem. Konsekwencją będzie także to, że przeprowadzający analizy urbanistyczne na zlecenie gmin czynności te będą wykonywać na zlecenie starostw.
	Ułatwienia w procesie inwestycyjnym dla mniej skomplikowanych inwestycji.
	Pozasądowe rozstrzyganie sporów między jednostkami samorządu terytorialnego, organami administracji rządowej oraz inwestorami inwestycji celu publicznego.
	Obowiązek poinformowania uprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy nieruchomości o możliwości jej zwrotu.

Oprac. Zofia Jóźwiak