Są nowe sposoby na szybsze planowanie. A co z kodeksem budowlanym?

Ministerstwo znowu poprawia inwestycyjne procedury

Nad tym, jak usprawnić procedury budowlane i zwiększyć ład przestrzenny, głowią się od lat specjaliści. Sposobem na poprawę sytuacji miał być nowy kodeks urbanistyczno-budowlany. Jego powstanie się jednak odwleka. Rząd przygotował więc w międzyczasie kolejną częściową zmianę przepisów, zarówno w ustawie z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), jak i w ustawie z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.). Ma ona przyspieszyć i uprościć procedury. I choć nowe przepisy zostały nie najgorzej przyjęte przez zainteresowanych, to wciąż rozwiązują problem tylko częściowo. Na szczęście, jak zapewnia nas Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa, regulacje, których będą musieli nauczyć się i stosować urzędnicy, nie mają charakteru przejściowego - obowiązującego tylko do czasu wejścia w życie nowego kodeksu. Są zbieżne z rozwiązaniami przewidzianymi w kodeksie.

8 miesięcy tyle maksymalnie, łącznie z uchwaleniem, ma trwać procedura w ramach OZI

OPINIA EKSPERTA

Stop demolowaniu przestrzeni

@RY1@i02/2017/199/i02.2017.199.183001600.801.jpg@RY2@

Grzegorz Kubalski ekspert Związku Powiatów Polskich

Zaproponowane zmiany dotyczące warunków zabudowy są zasadne i przywracają im rolę, jaką powinny odgrywać, umożliwiając punktowe uzupełnienia zabudowy, a nie realizację inwestycji typu greenfield. Ład przestrzenny od tego się wprawdzie nie poprawi, bo szkody są już miejscami nieodwracalne, ale przynajmniej zostanie powstrzymany trend demolowania przestrzeni.

Jeśli zaś chodzi o przepisy dotyczące OZI, to są dość jasne, choć oceniam, że ich mankamenty ujawnią się dopiero w praktyce. Większym kłopotem jest czas potrzebny do wyznaczenia i pełnego oprzyrządowania OZI - może się okazać, że będzie to wymagało lat. A wówczas nadzieje pokładane w OZI się po prostu nie ziszczą.

Jeśli zaś chodzi u umowy urbanistyczne, to docenić należy samą ideę, natomiast jej wdrożenie uznać należy za niefortunne. Umowa urbanistyczna dotyka dysfunkcjonalnego w obecnym stanie prawnym problemu partycypacji właścicieli nieruchomości w kosztach urbanizacji. Obecnie tej partycypacji praktycznie nie ma i przedłożona ustawa nie zmienia tego stanu w sposób całościowy. Jeśli zatem na obszarze OZI będzie możliwe wymuszenie partycypacji inwestorów w kosztach urbanizacji przez obowiązek zawarcia umowy urbanistycznej, to jedynym wymiernym efektem będzie wzrost skłonności inwestorów do lokalizacji inwestycji poza OZI, gdzie takiego obowiązku nie ma. Groźba taka będzie z kolei wpływała na politykę gmin, które w ograniczonym stopniu będą przerzucały obowiązek finansowania na inwestorów - a nie o to przecież w proponowanych zmianach powinno chodzić.

Ograniczyć bezład

Co konkretnie ma się zmienić? Przede wszystkim zasady wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Są one wydawane dla takich miejsc, w których nie obowiązują plany przestrzenne. Ten sposób sytuowania inwestycji jest coraz powszechniej krytykowany i obarczany winą za istniejący w naszym kraju bezład przestrzenny. Procedura, która w założeniach miała przyspieszyć inwestycję, a jednocześnie choć w pewnym stopniu nie doprowadzić do zniszczenia przestrzeni, po prostu nie sprawdza się. A czas oczekiwania na warunki pozwalające na postawienie jednorodzinnego domku zgodnie z analizą Instytutu Rozwoju Miast (dokonaną dla jednego z największych polskich miast) wynosił 18,5 miesiąca! To dłużej niż czas uchwalenia planu miejscowego, który według danych MIB wynosi średnio w kraju 15 miesięcy.

Przepisy o warunkach mają być nie tylko szybciej wprowadzone w życie, ale i znacząco uszczegółowione, tak by ograniczyć zakres urzędniczej dowolności. W niektórych sytuacjach wydanie decyzji może okazać się wręcz niemożliwe. Nie będzie wolno wydawać warunków dla działek niegraniczących przynajmniej na długości 4 m z zabudowaną posesją, ani dla zbyt wąskich. To, co martwi inwestorów i deweloperów, jest spokojniej przyjmowane przez samorządy oraz ekspertów. Bo może to ograniczyć rozlewanie się zabudowy i konieczność doprowadzania kosztownej infrastruktury do stojących samotnie w polu obiektów. Jednak liczba zmian zarówno określających m.in. co należy uwzględniać w ramach warunków i kiedy w ogóle można je wydać, może budzić wątpliwości, czy rzeczywiście, przynajmniej początkowo, procedura się skróci.

Szybki, mały plan

Projekt wprowadza też zupełnie nową instytucję - obszary zorganizowanego inwestowania. Mają one okazać się panaceum na przyspieszenie większych, kompleksowych inwestycji, w tym powstających w ramach Mieszkania plus. Byłby to rodzaj planu regulacyjnego. Dzisiaj niezbędne dla takiej inwestycji zmiany do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, według wyliczeń resortu trwają ok. 35 miesięcy. Zaś czas oczekiwania na warunki zabudowy (tam, gdzie nie ma planu) jest nieco krótszy, bo dla złożonego zamierzenia został oszacowany przez MIB na 19 miesięcy. Tymczasem na plan regulacyjny ma wystarczyć pół roku, do tego dojdzie jeszcze trwające ok. 2 miesięcy postępowanie nadzorcze i wejście planu w życie. Czyli np. dla rozpoczętej np. wczesną jesienią procedury możliwe byłoby rozpoczęcie inwestycji już wiosną następnego roku.

2 lata na taki czas, a nie jak dziś bezterminowo, ma być wydawana decyzja o warunkach zabudowy

Między dobrymi zmianami planistycznymi jest jedna bardzo niepokojąca. W niektórych przypadkach, konkretnie dotyczących inwestycji w ramach Krajowego Zasobu Nieruchomości, tzw. plan regulacyjny (w ramach OZI) może zostać przyjęty nie przez gminę, a przez wojewodę. To wyłom w zasadach planowania przestrzennego, które leżało do tej pory wyłącznie w gestii samorządów. Wprawdzie zgodę na to wyrażać ma rada gminy uchwałą, ale co tu dużo mówić, przyjmowaną pod presją administracji rządowej, od której zależeć będzie, czy np. KZN-owska inwestycja w ogóle powstanie.

Resort budownictwa o projekcie zmian

Proponowane w ustawie inwestycyjnej rozwiązania są efektem prowadzonych prac nad kodeksem urbanistyczno-budowlanym. Zmiany będą zatem miały trwały charakter, ponieważ zostaną w przyszłości podtrzymane kodeksem. Propozycje mają wyprzedzić jego wprowadzenie i na trwałe pozostać w systemie planowania społeczno-gospodarczego i regulacjach dotyczących procesu inwestycyjno-budowlanego.

Jeśli chodzi o pozostawienie warunków zabudowy, to w sytuacji, gdy 70 proc. powierzchni kraju nie ma planów miejscowych, konieczne jest zapewnienie alternatywy dla inwestowania opartego na planie do czasu, aż przepisy o planach miejscowych umożliwią zarządzanie na ich podstawie polską przestrzenią. Dobrą alternatywą dla obecnych rozwiązań mogą być zarówno zmiany w obszarze decyzji o warunkach zabudowy (WZ), jak i nowe narzędzie inwestowania - obszary zintegrowanego inwestowania (OZI). Nie przewidujemy likwidacji WZ, jednak ich pierwotny cel i sens musi zostać przywrócony przez doprecyzowanie niektórych przepisów ustawy. Kryteria stają się jednoznaczne i łatwe do zastosowania. Nowe regulacje będą wprawdzie musiały się utrwalić poprzez ich stosowanie, ale obecna praktyka jest daleka od uzupełniania istniejącej zabudowy w miejscach nieobjętych planem miejscowym, a decyzje o warunkach zabudowy wydawane są w sposób błędny, co potwierdzają np. wyniki kontroli NIK.

, rzecznik prasowy Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa

@RY1@i02/2017/199/i02.2017.199.183001600.802.jpg@RY2@

Ile decyzji wydano w 2016 roku

Zofia Jóźwiak

zofia.jozwiak@infor.pl

Ład przestrzenny pilnie poszukiwany

Warunki zabudowy wydawane na nowych zasadach i zupełnie nowa instytucja planistyczna - obszary zorganizowanego inwestowania to zmiany proponowane przez Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa. Mają być wprowadzone projektem ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z uproszczeniem procesu inwestycyjno-budowlanego

Nowelizowane będą przede wszystkim przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale także prawo budowlane. Trzeba koniecznie zwrócić uwagę na wybrane, zaproponowane w projekcie rozwiązania, bowiem zmieniają one również sposób postępowania urzędów. Zarówno jeśli chodzi o kwestie planistyczne, jak i te dotyczące wydawania poszczególnych decyzji.

NOWE ZASADY WYDAWANIA DECYZJI O WARUNKACH ZABUDOWY

Bardzo dużo zmian w projekcie zaproponowano wobec decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jest to w pełni zrozumiałe. Decyzja ta budzi obecnie wiele wątpliwości. Z perspektywy ochrony ładu przestrzennego praktycznie w ogóle nie realizuje swoich zadań. Również z perspektywy samorządów i inwestorów wywołuje wiele problemów. W projekcie ustawy podjęto próbę wyjaśnienia części z nich, przy jednoczesnym doprecyzowaniu kryteriów związanych z ochroną ładu przestrzennego.

Po pierwsze, decyzja o warunkach zabudowy zostałaby ograniczona czasowo. Zgodnie z art. 60 ust. 3a decyzja ta wygasa z upływem 2 lat od dnia, w którym stała się ostateczna. Dodano również, że w przypadku gdy w dniu wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę decyzja o warunkach zabudowy obowiązywała, to jej wygaśnięcie w toku postępowania nie stanowi przeszkody do wydania pozwolenia na budowę. Niniejszą zmianę ocenić należy pozytywnie. Obecnie brak ograniczenia czasowego przedmiotowych decyzji prowadzi do możliwości wysuwania zbyt wielu zróżnicowanych koncepcji zagospodarowania tego samego terenu. A to ostatecznie odbywa się ze szkodą dla ładu przestrzennego. Ponadto ta modyfikacja ułatwi organom gminy dokonanie oceny zmian w planowaniu przestrzennym w skali lokalnej, zwłaszcza określenie możliwych wariantów zagospodarowania poszczególnych terenów.

Druga, jeszcze ważniejsza jest modyfikacja przesłanek wydania decyzji z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003 r. (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.). Pierwsza z przesłanek, określająca do tej pory zasadę kontynuacji funkcji i bliskiego sąsiedztwa, zostałaby sformułowana inaczej niż dotychczas.

SCHEMAT 1

Kluczowe pozytywne przesłanki

● działka budowlana posiadać będzie wspólną, nie krótszą niż 4 metry granicę, z co najmniej jedną działką zabudowaną budynkiem innym niż budynek pomocniczy. To z jednej strony ogranicza bezwład i chaos budowlany, ale z drugiej uniemożliwia inwestowanie na bardzo wielu działkach,

● przedmiotowa działka sąsiednia dostępna jest z tej samej drogi publicznej: bezpośrednio albo przez drogę wewnętrzną,

● funkcja zabudowy i zagospodarowania działki budowlanej musi być zgodna z dominującą funkcją zabudowy i zagospodarowania terenów znajdujących się na obszarze analizowanym albo służyć obsłudze tej funkcji,

● w minimum trzy boki działki budowlanej, w tym jej front można wpisać w okrąg o średnicy 16 metrów,

● ponadto wokół działki, której dotyczy wniosek, wyznaczać się będzie obszar analizowany i przeprowadzać na nim analizę funkcji i parametrów zagospodarowania terenu. Obszar trzeba wyznaczać, biorąc pod uwagę odległości od granicy działki budowlanej stanowiącej przedmiot wniosku, nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki (i zarazem nie mniejszej niż 50 metrów) i nie większej niż sześciokrotna szerokość frontu działki budowlanej. ⒸⓅ

PiSZ

Kłopoty z dominującą funkcją

Obecnie wśród kluczowych problemów związanych z ustalaniem warunków zabudowy wymienia się brak precyzji analizy urbanistycznej, jej oderwanie od ram prawnych i tym samym stwarzanie pretekstu do nadużyć, zwłaszcza naginania parametrów do wydawania w wątpliwych przypadkach pozytywnych decyzji o warunkach zabudowy. Odbywa się to kosztem ładu przestrzennego. Do tej pory pojawiło się wiele koncepcji zmian tego stanu rzeczy. Pozytywnie należy więc ocenić w tym kontekście te wyżej opisane, choć zdecydowanie odmienną opinię mają na ten temat zarówno deweloperzy, jak i osoby indywidualnie stawiające domy, którzy mogą stracić na tanich zakupionych z dala od zabudowań gruntach. Zmiany nie prowadzą co prawda do zupełnego wyeliminowania decyzji o warunkach zabudowy z systemu gospodarki przestrzennej, ale znacząco ograniczają istniejący brak precyzji.

W ramach proponowanych zmian szczególną uwagę należy zwrócić na następujące kwestie:

● przesłanki wydawania decyzji o warunkach zabudowy zostały bardziej szczegółowo opisane, z podaniem konkretnych wartości,

● wprowadzono wymóg, w ramach którego decyzja o warunkach zabudowy będzie wydawana dla działek bezpośrednio graniczących z innymi działkami zabudowanymi. Z jednej strony to dobrze, bo dziś nie ma takiego wymogu, co często prowadzi do rozrostu niekontrolowanej zabudowy, ale z drugiej godzi w tych, którzy kupili działki z daleka od zabudowy, a nie rozpoczęli jeszcze procesu inwestycyjnego,

● obszar analizowany w nowym brzmieniu miałby nie tylko wyznaczoną wielkość minimalną, ale również maksymalną.

Godne przeanalizowania pozostaje jedynie, co dokładnie oznacza stosowany przez ustawodawcę zwrot "dominująca funkcja zabudowy i zagospodarowania terenów" - jak ją określać i jak uznać, że dana inwestycja w tej funkcji się nie mieści. A także - co dokładnie oznacza, że funkcja zabudowy "służy obsłudze funkcji dominującej".

Pewnym pozytywnym rozwiązaniem, które nie zostało w projekcie uwzględnione, byłoby chociażby odniesienie analizy prowadzonej przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Stanowiłoby to logiczne dopełnienie całego systemu gospodarki przestrzennej i wyróżnionych w nim konkretnych lokalnych i ponadlokalnych narzędzi. Decyzja o warunkach zabudowy w obecnym układzie prawnym jest od tych narzędzi zupełnie oderwana i niezależna. Tak więc zmiana niniejszego stanu rzeczy byłaby bardzo dobrym rozwiązaniem. W tym kontekście rozważenia wymaga też treść projektowanego art. 61a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z nim, jeżeli całość lub część terenu inwestycji jest położona poza obszarem zurbanizowanym wyznaczonym w drodze aktu prawa miejscowego, to decyzja o warunkach zabudowy może zostać wydana tylko dla zmiany sposobu zagospodarowania terenu obejmującej obiekty budowlane wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, służące produkcji turystycznej albo rolniczej, a także w celu zalesienia gruntów rolnych albo rolniczego zagospodarowania terenów leśnych. Może się to wydawać poważnym ograniczeniem możliwości wydawania przedmiotowych decyzji (pod pewnymi względami przypominającym koncepcje wyrażone w projekcie kodeksu urbanistyczno-budowlanego). Tym bardziej ważne wydawałoby się przy tej okazji niebudzące wątpliwości doprecyzowanie przez ustawodawcę, o jakie "akty prawa miejscowego" określające obszar zurbanizowany, może chodzić.

Warto też zwrócić uwagę na nowe brzmienie w projekcie ustawy innych przesłanek uzyskania decyzji.

SCHEMAT 2

Co jeszcze potrzeba do uzyskania WZ-ek w nowym brzmieniu

działka budowlana ma dostęp do istniejącej drogi publicznej (a nie tylko określonej np. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego),

działka budowlana ma dostęp do istniejącego uzbrojenia terenu, przy czym autor projektu czyni tu dodatkowe założenia. Wskazano bowiem, że w zakresie odprowadzania ścieków niezapewnienie dostępu do sieci kanalizacyjnej jest niedopuszczalne w przypadku budynków przeznaczonych na stały pobyt ludzi położonych w obrębie aglomeracji ściekowej objętej krajowym programem oczyszczania ścieków komunalnych oraz budynków mieszkalnych wielorodzinnych, a także budynków użyteczności publicznej, a w przypadku budynków usługowych - tych o powierzchni całkowitej przekraczającej 1 tys. mkw., położonych na obszarach nieobjętych wskazanym programem,

decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, w tym z wykonawczymi dotyczącymi dostępu do drogi publicznej i uzbrojenia terenu. ⒸⓅ

PiSZ

Ponadto utworzona zostałaby jeszcze jedna szeroka przesłanka. Otóż zgodnie z nią decyzja o warunkach zabudowy nie będzie mogła zostać wydana, gdy dla terenu:

● wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach w zakresie inwestycji celu publicznego lub innych decyzji lokalizacyjnych,

● wydano decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub inną decyzję lokalizacyjną.

Wyjątkiem będzie przypadek, kiedy z warunków realizacji inwestycji określonych w tych decyzjach wynikałaby możliwość określenia warunków zabudowy w zakresie niesprzecznym z realizowaną inwestycją.

Przedmiotowa zmiana byłaby bardzo pożyteczna z perspektywy realizacji inwestycji celu publicznego. Obecnie bowiem bardzo często zdarza się tak, że konkretny podmiot publiczny chce zaplanować taką realizację, ale nie ma środków prawnych, aby zmusić władze konkretnej gminy do uchwalenia planu miejscowego i zabezpieczenia w ten sposób realizowanej inwestycji. A w trakcie długotrwałego procesu inwestycyjnego okazuje się, że w międzyczasie dany teren został już inaczej zagospodarowany. Dlatego powstrzymanie tej możliwości w sytuacji, gdy dla inwestycji została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, to krok w bardzo dobrym kierunku. Stanowiłby on realizację licznych, zgłaszanych do tej pory postulatów. Przy czym należy również zastrzec, że dokładniejszego rozważenia wymagałyby wówczas nowe skutki wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wiązałyby się one bowiem z zablokowaniem możliwości zagospodarowania danego terenu i tym samym otwarte pozostaje zagadnienie ewentualnych roszczeń odszkodowawczych ze strony właścicieli nieruchomości.

Projekt ustawy zawiera również koncepcję, zgodnie z którą w braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszcza się na podstawie decyzji o warunkach zabudowy rozbudowę istniejących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wielorodzinnych, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej oraz obiektów handlowych.

I w końcu trzeba zwrócić uwagę na jeszcze jedną kwestię - zakres decyzji o warunkach zabudowy.

Chociaż większość proponowanych rozwiązań zasługuje na akceptację i uznanie, to niemniej warto wyrazić kilka wątpliwości. Jak bowiem proponowane zmiany mają się do koncepcji zawartych w projekcie kodeksu urbanistyczno-budowlanego: czy należy przyjąć, że w kodeksie decyzje o warunkach zabudowy w podobnej formule zostaną utrzymane? Czy to tylko podstawa dla przepisów przejściowych związanych ze stosowaniem tych decyzji? Odpowiedź na wskazane wyżej pytania otwiera drogę do dalszych rozważań. Otóż po wprowadzonych zmianach obecna formuła stosowania decyzji o warunkach zabudowy uległaby rewolucyjnej zmianie. Różnych modyfikacji (przedstawionych powyżej, ale też innych) jest tak dużo, że mogą one wprowadzić w wielu samorządach gminnych chaos. I w tym kontekście pojawia się wątpliwość, czy zamiast dodawania do obecnych przepisów wielu zastrzeżeń nie byłoby bardziej przejrzyste i wygodniejsze w praktyce do stosowania przygotowanie tej ich części od nowa.

OBSZARY ZORGANIZOWANEGO INWESTOWANIA

W ramach proponowanych zmian wprowadzona zostałaby również nowa instytucja w planowaniu przestrzennym: obszary zorganizowanego inwestowania. Mają one być wyznaczane w ramach obszarów zurbanizowanych, a te z kolei wyznaczane byłyby w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (które wciąż pozostawałyby aktami wewnętrznie wiążącymi).

Obszary zorganizowanego inwestowania to takie obszary zurbanizowane, który wymagałyby większych, kompleksowych inwestycji, w tym inwestycji celu publicznego. Konieczność podjęcia tych inwestycji połączona tu została z koniecznością koordynacji poszczególnych działań, oczywiście w takim zakresie, w jakim nie sprzeciwi się temu interes publiczny. Taki obszar ma także obejmować nieruchomości albo ich części przewidziane do realizacji inwestycji w zakresie, w jakim mają one służyć obsłudze inwestycji celu publicznego i zapewniać możliwość ich bezpiecznego użytkowania.

W projekcie wskazano na kilka ograniczeń dotyczących wyznaczania tego rodzaju obszarów. Nie ma takiej możliwości w ramach parku narodowego, rezerwatu przyrody albo ich otulin. Przy zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej obszaru nie można byłoby wyznaczyć na terenie o powierzchni mniejszej niż 5 ha. Dla wyznaczania obszaru nie byłoby ważne, czy dany teren w całości lub części objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (nie ma to wpływu na możliwość wyznaczenia OZI lub jej brak).

W projekcie zaproponowano nową formę planu, dzięki której cele związane z obszarami zorganizowanego inwestowania mogłyby zostać zrealizowane. Jest to plan regulacyjny, który co do zasady zawsze musi obejmować cały OZI. Plan ten:

● ustala przeznaczenie terenu,

● określa lokalizację inwestycji,

● określa sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy.

Z perspektywy ogólnych celów i funkcji plan regulacyjny przypomina więc miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Uchwalany jest także przez radę gminy.

Można więc przyjąć, że w porównaniu do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, plany regulacyjne koncentrowałyby się w znacznie większym stopniu na zadaniach inwestycyjnych. Ich celem nie byłoby określenie ogólnych zasad zagospodarowania całego terenu nimi objętego, ale stworzenie szerokich podstaw umożliwiających realizację kluczowych, określonych w planie inwestycji. To do nich zostały zresztą dostosowane inne kluczowe elementy obejmujące infrastrukturę i zasady finansowania (ze szczególnym uwzględnieniem w tym kontekście inwestycji celu publicznego). Ponadto plan regulacyjny może wyznaczać obszary zakazu usuwania drzew i krzewów, obszary przesadzeń lub zasadzeń zastępczych i minimalne techniczne warunki przesadzeń zapewniające zachowanie dobrej kondycji drzewostanu. Tak jak plan miejscowy, plan regulacyjny ma się składać z części tekstowej i graficznej, które należy traktować jako równorzędne.

Plan regulacyjny jest więc ciekawym, niespotykanym dotąd rozwiązaniem w systemie gospodarki przestrzennej, nastawionym na realizację konkretnych zadań. Osobnym zagadnieniem są relacje tego planu wobec wcześniejszych instrumentów planowania przestrzennego. Po pierwsze warto tu podkreślić, że co do zasady plan regulacyjny musi być zgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca przewiduje jednak możliwość wystąpienia rozbieżności między planem regulacyjnym a studium. Musi to jednak zostać wprost wskazane przez radę gminy w osobnej uchwale i następnie studium musi być niezwłocznie zmienione. Możliwość chwilowego braku zgodności między planem a studium nie dotyczy niektórych inwestycji, w tym przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Rozumiejąc intencje autorów projektu ustawy - czyli zapewnienie szybszego wdrażania planu regulacyjnego, jednocześnie trzeba zasygnalizować wątpliwość, czy takie rozwiązanie nie doprowadzi w niektórych gminach do długotrwałego chaosu związanego z aktami planowania przestrzennego i czy nie lepszym rozwiązaniem byłoby połączenie procedury uchwalenia planu regulacyjnego ze zmianą studium (być może nawet w ramach specjalnego, z tej perspektywy uproszczonego postępowania).

SCHEMAT 3

Zgodnie z projektem w ramach decyzji o warunkach zabudowy należałoby określić m.in.:

● linię zabudowy względem frontu działki budowlanej, innych terenów publicznie dostępnych oraz dopuszczalny sposób usytuowania budynku względem granicy z sąsiednią działką budowlaną

● liczbę stanowisk postojowych dla pojazdów

● kolorystykę elewacji oraz dachów obiektów budowlanych

● wymogi wynikające z regionalnych cech istniejącej zabudowy i ukształtowania terenów gminy, w tym rozwiązania detali architektonicznych elewacji.

Plan a OZI

Osobna kwestia to relacje między planem regulacyjnym a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca przesądza, że plan regulacyjny można sporządzić dla terenów objętych planem miejscowym - mógłby być wówczas sprzeczny z ustaleniami planu miejscowego. W takiej sytuacji w momencie wejścia w życie planu regulacyjnego stwierdza się utratę mocy obowiązującej części planu miejscowego w odniesieniu do obszarów objętych planem regulacyjnym. Potencjalne, związane z tym niebezpieczeństwo może polegać na tym, że niektóre organy gmin dokonają błędnej oceny relacji między planami, np. nie stwierdzając ich wzajemnej sprzeczności w sytuacji, gdy w rzeczywistości sprzeczność taka wystąpi. Wówczas otwartym zagadnieniem pozostaną konsekwencje takiego stanu faktycznego i prawnego.

Ponadto uchwalenie planu regulacyjnego spowoduje wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanych dla obszaru nim objętego. Tym niemniej rada gminy może (jak można zakładać - subiektywnie) wskazać na te decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (a więc nie decyzje o warunkach zabudowy), które zostają od tej zasady wyłączone.

SCHEMAT 4

Na co trzeba zwrócić uwagę, tworząc OZI

● określenie granic obszaru zorganizowanego inwestowania,

● listę zadań inwestycyjnych z jednoczesnym wskazaniem tego, czy stanowią one cel publiczny; lista tych zadań pozwala częściowo odróżnić plan regulacyjny od planów miejscowych, które tego rodzaju listy nie zawierają,

● charakterystykę planowanych inwestycji, w tym wskazanie obszaru, na którym mają być realizowane, zapotrzebowania na wodę, energię, ciepło i gaz, określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu, charakterystyki zabudowy, przeznaczenia i gabaryty projektowe planowanych obiektów, a także charakterystykę parametrów technicznych inwestycji,

● określenie zasad etapowania realizacji zadań inwestycyjnych,

● kompozycję nowej zabudowy z istniejącą,

● określenie obsługi komunikacyjnej planowanych zadań inwestycyjnych,

● wprowadzane zakazy i ograniczenia działalności usługowej,

● określenie inwestycji celu publicznego oraz zasad ich finansowania. ⒸⓅ

PiSZ

Uwaga na odszkodowania

Warto również zwrócić uwagę na zawarty w projekcie art. 67g ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z nim, jeżeli wobec nieruchomości albo ich części położonych poza OZI plan regulacyjny wywołuje skutki, o których mowa w art. 36-37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczących m.in. odszkodowań za obniżenie wartości nieruchomości, to, jak ujęto to w projekcie - "przepisy art. 36 i 37 stosuje się". Można więc wnioskować, że ewentualne ograniczenia, również potencjalnej możliwości zagospodarowania nieruchomości położonych poza OZI, wynikające bezpośrednio z uchwalenia planu regulacyjnego, mogą prowadzić do kierowania przez właścicieli i użytkowników wieczystych tych nieruchomości roszczeń odszkodowawczych do gminy. Takie rozwiązanie może w praktyce w wielu gminach blokować powstanie planu regulacyjnego.

Rada pod presją

W pewnych przypadkach plan regulacyjny może zostać przyjęty przez wojewodę. Odbywać się to ma "za zgodą rady gminy wyrażoną w formie uchwały" (w ten sposób zapewne w projekcie próbuje się zachować zasadę samodzielności planistycznej gminy). Dotyczy to przypadków, gdy plan regulacyjny dokonywałby lokalizacji inwestycji mieszkaniowych na nieruchomościach:

● oddanych w użytkowanie wieczyste lub sprzedanych przez Krajowy Zasób Nieruchomości,

● przekazanych aportem do spółki celowej zgodnie z ustawą o Krajowym Zasobie Nieruchomości.

WAŻNE

Ewentualne ograniczenia potencjalnej możliwości zagospodarowania nieruchomości położonych poza OZI, wynikające bezpośrednio z uchwalenia planu regulacyjnego, mogą prowadzić do kierowania przez właścicieli tych nieruchomości roszczeń odszkodowawczych do gminy. To może blokować powstanie planu regulacyjnego.

Uchwała rady gminy wyrażająca zgodę byłaby wydawana na wniosek wojewody lub prezesa KZN (można więc przyjąć, że rada gminy byłaby obciążona przy tej okazji dużą presją). Akurat to rozwiązanie nie wydaje się najlepsze. Nie negując samej w sobie potrzeby tworzenia warunków dla realizacji inwestycji mieszkaniowych, przepisy dotyczące KZN nie mogą być najważniejsze z perspektywy całego systemu gospodarki przestrzennej (a do takiego efektu prowadziłaby przedmiotowa regulacja). W konsekwencji w zbyt dużym stopniu prezes Krajowego Zasobu Nieruchomości mógłby narzucać gminom określanie konkretnych zasad zagospodarowania terenu. Nie podważając faktu, że zasada samodzielności planistycznej gminy nie może być nieograniczona, tego typu rozwiązanie trzeba mimo wszystko uznać za zbyt daleko idące.

Umowa urbanistyczna

Rozwiązania wprowadzone w ramach obszarów zorganizowanego inwestowania na tym się nie kończą. Zgodnie z proponowanym brzmieniem art. 67i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, po wejściu w życie planu regulacyjnego gmina będzie mogła zawrzeć z zainteresowanymi podmiotami umowę urbanistyczną. Ma ona określać:

● zasady integracji działań inwestycyjnych w ramach OZI,

● sposób ponoszenia kosztów tych inwestycji.

Umowa urbanistyczna nie jest rozwiązaniem zupełnie nowym w polskich przepisach. Ujęta jest już w ustawie o rewitalizacji, ale na razie organy gmin nie doprowadziły w Polsce procesów rewitalizacji do etapu określania podstaw dla tych umów. Ponadto w wielu wcześniejszych projektach (między innymi w projekcie kodeksu urbanistyczno-budowlanego z zeszłego roku) zaproponowano szersze zastosowanie przepisów dotyczących tej umowy (jako jednej z form współzarządzania publicznego). A jak jest w obecnym projekcie? , s. c20

SCHEMAT 5

Postulowany zakres umowy urbanistycznej

● pokrycie całości lub części kosztów realizacji inwestycji celu publicznego,

● realizację w określonym zakresie inwestycji celu publicznego, a następnie nieodpłatnego jej przekazania na rzecz właściwego podmiotu publicznego,

● przekazanie na rzecz gminy w ramach zrealizowanej inwestycji mieszkaniowej lokali mieszkalnych wykorzystywanych w ramach mieszkaniowego zasobu gminy,

● nieodpłatne przekazanie na rzecz gminy lokali innych niż mieszkalne, przeznaczonych na potrzeby działalności kulturalnej, społecznej, edukacyjnej lub sportowej,

● pokrycie roszczeń odszkodowawczych związanych z wejściem planu regulacyjnego w życie. ⒸⓅ

PiSZ

Ogólna koncepcja związana z umową urbanistyczną jest więc bardzo podobna do ujętej w ustawie o rewitalizacji. Inwestor w zamian za uzyskanie możliwości realizacji korzystnej dla niego inwestycji komercyjnej musi podjąć określone działania ważne z perspektywy interesu publicznego. Mogą one wiązać się zarówno z koniecznością realizacji inwestycji celu publicznego, jak i podjęcia innych, wyżej opisanych działań. Od uznania organów gminy zależeć będzie to, jakie konkretnie obowiązki (z grupy wyżej wymienionych) zostaną w danym przypadku wskazane. Ważne jest, aby zachęcić w ten sposób inwestorów do współkształtowania tych elementów przestrzeni, które są ważne z perspektywy ogółu. Dodać tu trzeba, że przy określaniu zakresu umowy urbanistycznej organy gminy muszą brać pod uwagę wszystkie wartości związane z planowaniem przestrzennym (wyrażone na początku ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Trzeba bowiem pamiętać o tym, że wszystkie akty planistyczne muszą być wzajemnie spójne. Należy też przypilnować, aby nowe możliwości, które daje plan regulacyjny i umowa urbanistyczna, nie stanowiły podstawy do prowadzenia zupełnie niezależnych od innych aktów działań przestrzennych.

Umowa urbanistyczna będzie mogła ponadto zawierać ustalenia w zakresie użytkowania inwestycji, w tym na przykład zasady dostępności terenów i obiektów stanowiących części wspólne inwestycji w toku ich użytkowania oraz obowiązki stron w zakresie utrzymania publicznie dostępnej infrastruktury społecznej przez wskazany w umowie okres. Tak więc również przedmiotowe kwestie mogą stanowić przedmiot zobowiązań inwestorów (rzecz jasna, zobowiązania te trzeba wyważyć - nie można inwestora obciążać wszystkimi obowiązkami jednocześnie).

500 zł taką karę za każdy dzień zwłoki płaciłby zobowiązany organ za niewydanie w terminie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla OZI

Można również zauważyć, że treść umowy urbanistycznej oraz treść stanowisk stron prezentowanych w toku negocjacji jest jawna, a sama umowa musi zostać umieszczona w Biuletynie Informacji Publicznej. Wyjątek w tym zakresie obejmuje dane osobowe oraz dane stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa. Również w oparciu o przedmiotowy przepis jeszcze raz należałoby kategorycznie podkreślić, że organy gmin nie mogą postrzegać umowy urbanistycznej wyłącznie jako podstawy do przerzucania na inwestorów wszystkich trudnych do zrealizowania obowiązków. Musi to się odbywać bowiem w formule partycypacji społecznej, w ramach której inwestor realizując zadania publiczne działa także w swoim interesie i w takich proporcjach, które ani go nie zniechęcą, ani nie ustawią w pozycji skierowanej na konfrontację wobec gminy.

Szczególny tryb wydawania decyzji dla OZI

W projekcie zaproponowano również przepisy odnoszące się do samej realizacji inwestycji na obszarach zintegrowanego inwestowania. Określono między innymi tryb szczególny związany z wydawaniem na tym obszarze decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Termin na wydanie tej decyzji miałby wynosić 60 dni od dnia złożenia wniosku, a gdyby nie został przez organ dochowany - konsekwencją byłoby wymierzenie temuż organowi kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki (wpływy z kar stanowiłyby dochód z budżetu państwa).

Tak jak przy innych tego typu rozwiązaniach, do wskazanego terminu nie wliczałoby się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organów. Można się zastanawiać, czy tak duża presja ustawodawcy na organy administracji publicznej w coraz większej liczbie spraw jest rzeczywiście najbardziej adekwatnym rozwiązaniem i czy ewentualne obciążanie ich karami nie staje się powoli nadmierne. Zrozumieć można nastawienie ustawodawcy na przyspieszanie procedur inwestycyjnych, ale może się okazać, że taka presja na urzędy jest zbyt duża, a wówczas motywację pracowników samorządowych lub państwowych do pracy zastąpi nerwowa atmosfera, na czym ucierpieć może poziom merytoryczny.

Dla wskazanych obszarów rozszerzony zostałby również zakres pozwoleń na budowę. Otóż na wniosek inwestora organ właściwy w ramach pozwoleń na budowę, mógłby w tych decyzjach:

● dokonywać podziału nieruchomości albo (chociaż do tej pory procedura ta wymagała szerszych działań) nawet scalenia i podziału nieruchomości,

● ustanawiać ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości w zakresie związanym z funkcjonowaniem urządzeń przesyłowych,

● zezwalać na usunięcie drzew lub krzewów znajdujących się na nieruchomości.

Takie rozszerzenie zakresu pozwoleń na budowę przybliża je znacząco do różnych zezwoleń określonych w specustawach.

WAŻNE

Gmina powinna przypilnować, aby nowe możliwości, które daje plan regulacyjny i umowa urbanistyczna, nie stanowiły podstawy do prowadzenia zupełnie niezależnych od innych aktów działań przestrzennych.

NOWE DEFINICJE

Omawiany projekt ustawy modyfikuje kilka definicji z regulacji o planowaniu przestrzennym. I tak np. dostęp do drogi publicznej określono jako "bezpośredni dostęp do tej drogi przez zjazd albo dostęp przez drogę wewnętrzną, objętą tytułem prawnym do korzystania bez ograniczeń". Po pierwsze, doprecyzowano więc, że bezpośredni dostęp do drogi publicznej ma nie zawsze ta nieruchomość, która jest przy tej drodze bezpośrednio usytuowana, ale ta, która ma zapewniony zjazd do tej drogi. Po drugie, podjęto próbę ujęcia różnych przypadków w jednym określeniu "drogi wewnętrznej". Decydujące będzie tu zwrócenie uwagi, że korzystanie z tejże drogi bez ograniczeń umożliwiać musi określony tytuł prawny. A tytuły te mogą być zróżnicowane i wiązać się zarówno z np. prawem własności, jak również służebnościami drogowymi. Warto jednak zastanowić się, czy użycie przez ustawodawcę sformułowania "tytuł prawny do korzystania bez ograniczeń" to najlepsze rozwiązanie. I czy przy takim wariancie nie pojawiłyby się próby dołączania do tej grupy uprawnień do dróg wewnętrznych wynikających z umów obligacyjnych. Zresztą nawet przy współwłasności można się zastanawiać, czy korzystanie z drogi wewnętrznej odbywa się w pełni bez ograniczeń.

Doprecyzowanie przepisów reklamowych

W części dotyczącej definicji ustawowych uporządkowano wcześniejszy chaos terminologiczny dotyczący reklam i urządzeń reklamowych. Wskazano, że reklama ma być informacją promującą osoby, przedsiębiorstwa, towary, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne. Zastrzeżono też, że może być eksponowana bez użycia urządzenia reklamowego. Niewątpliwie tego rodzaju ujęcie byłoby lepsze niż dotychczasowe i znacznie bardziej precyzyjnie stanowiłoby podstawę dla gminnych uchwał reklamowych. W ramach tych ostatnich w projekcie ustawy rozszerzony zostałby ich zakres. Uchwały reklamowe określałyby również zasady oświetlania i podświetlania obiektów budowlanych. Jeśli o to chodzi, można się zastanowić, czy taki zakres ingerencji byłby w pełni uzasadniony i możliwość kształtowania takich zasad w uchwałach reklamowych nie byłaby już zbyt daleko idąca.

Zresztą obecnie większym problemem pozostaje samo poprawne uchwalanie przedmiotowych uchwał. Dlatego pozytywnie należy ocenić postulowaną zmianę art. 37a ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obecny przepis stanowi, że rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych (uchwałę reklamową). W proponowanej wersji przepisów stanowiłby, że "rada gminy ustala". Można więc domniemywać wprowadzenie obligatoryjności uchwały reklamowej, co wobec obecnych problemów w wielu gminach stanowiłoby bardzo dobre rozwiązanie.

Zezwolenia i bilans terenów

W ramach modyfikowanych definicji ustawowych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w projekcie ustawy wymieniono "inne decyzje lokalizacyjne", wśród których wyodrębniono m. in. zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, decyzję o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej czy decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego. Zmiana ta byłaby bardzo pożyteczna. Stanowiłaby bowiem krok do systemowego uporządkowania zróżnicowanych postępowań opartych na specustawach i zaakcentowania ich szerszego związku z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obecnie bowiem mamy zbyt daleko idące rozbicie tych regulacji, co przesądza o braku ich wewnętrznej spójności. Zdefiniowano również "strefę zabudowy śródmiejskiej" jako obszar istniejącego lub planowanego zgrupowania intensywnej zabudowy na obszarze funkcjonalnego śródmieścia, stanowiącego istniejące albo planowane centrum miasta powyżej 50 tys. mieszkańców albo centrum dzielnicy miasta Warszawy. Tworzy się w ten sposób podstawę do dalszych działań umożliwiających specyficzne zagospodarowanie wskazanych części miast.

Kwestia wymagająca osobnej analizy to propozycje związane ze zmianami przy prowadzeniu bilansu terenów pod zabudowę. W tym miejscu można jedynie wskazać, że w ramach propozycji zmian wskazano przy tej okazji na konieczność rozróżnienia zapotrzebowania na zabudowę wielorodzinną, jednorodzinną oraz zagrodową, doprecyzowanie podstaw prowadzenia bilansu (jako średniej powierzchni całkowitej budynków na mieszkańca) oraz ograniczenie uznaniowego zmieniania podstaw dostosowania wyników bilansu do ostatecznej treści studium. Dyskusja nad bilansem terenów pod zabudowę i zaproponowane kierunki zmian są ważne i potrzebne. Obecnie obowiązujące przepisy mają bowiem sporo luk. Chociażby rozróżnianie w ramach bilansu poszczególnych rodzajów zabudowy pozwoli w większym stopniu chronić ład przestrzenny.

Zgodnie z projektem zmiany studium

Dobrą wiadomością dla inwestorów byłoby ostateczne przesądzenie przez ustawodawcę o możliwości równoległego sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W art. 27a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostałoby wskazane wprost, że projekt planu miejscowego albo projekt jego zmiany może zawierać rozwiązania niezgodne ze studium, jeżeli byłyby one zgodne z projektem zmiany studium. Cel i zakres planowanych zmian studium określałaby uchwała o przystąpieniu do sporządzania zmiany studium. Obecnie stwierdzany przez niektóre organy nadzoru i sądy brak równoczesnego procedowania obu aktów stanowi powód przedłużania się wielu inwestycji. Podkreślenia wymaga jednak to, aby cel i zakres zmiany studium w ramach uchwał intencyjnych w tych sprawach były określane precyzyjnie i nie stwarzały dla organów gmin pola do nadużyć i obejść regulacji ustawowych.

Problem z danymi

Analizowana ustawa przewiduje specjalny rozdział dotyczący zbiorów danych przestrzennych, prowadzonych przez organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego, związku metropolitalnego oraz wojewodów. Dane te (regularnie aktualizowane) obejmowałyby informacje stanowiące podstawy między innymi dla studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, miejscowych planów rewitalizacji czy nowo wprowadzanych planów regulacyjnych. Jest to krok w bardzo dobrym kierunku - zwłaszcza w wielu gminach problem z tymi danymi jest bardzo duży, co rzutuje negatywnie na jakość aktów planistycznych. W różnych koncepcjach projekty takich zbiorów często już się pojawiały, tak że najwyższy czas poczynić kolejne kroki w związki z ich wdrażaniem (w zakresie znacznie szerszym niż obecnie).

@RY1@i02/2017/199/i02.2017.199.183001600.804.jpg@RY2@

Dr Maciej J. Nowak

radca prawny