Zamiast sprawdzić w rejestrze, żądają zaświadczeń i oświadczeń

Okazuje się, że urzędnicy ignorują wyraźny ustawowy zakaz domagania się w trakcie prowadzonych przez siebie postępowań administracyjnych przedkładania przez obywateli i firmy zaświadczeń i oświadczeń. Zgodnie z art. 220 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a., t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) organy nie mogą żądać potwierdzania przez strony faktów, które są możliwe do ustalenia m.in. na podstawie rejestrów publicznych posiadanych albo przez sam organ, albo przez inne podmioty publiczne, do których organ prowadzący sprawę ma dostęp w drodze elektronicznej na zasadach określonych w ustawie z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1114 ze zm.). Otwierając strony internetowe urzędów znaleźliśmy w krótkim czasie ponad 20 przykładów, w których wymagano zaświadczeń przy załatwianiu różnych spraw. Najwięcej nieprawidłowości dotyczyło CEIDG i ksiąg wieczystych, ale były i wymagania dostarczania dokumentów z PESEL czy CEPIK.

500 co najmniej tyle jest w Polsce rejestrów publicznych

Bo dane mogą być nieaktualne

Wbrew przywołanemu przepisowi przy załatwianiu określonych spraw administracyjnych nietrudno natknąć się na wymóg złożenia oświadczenia bądź zaświadczenia. I to nawet wtedy, gdy na pierwszy rzut oka wydawałoby się, że organ mógłby pozyskać dane z rejestrów publicznych. Pytanie o taką praktykę wprawia zainteresowanych urzędników w zakłopotanie. Jedni tłumaczą, że stawiany przez nich, np. w lokalnej uchwale, wymóg dostarczenia zaświadczeń ma charakter fakultatywny. Inni nie widzą problemu, wskazując, że przedłożenie dodatkowego dokumentu nie jest przecież wielkim problemem dla klienta urzędu. Najczęściej jednak można usłyszeć, że rejestry publiczne pełne są nieaktualnych lub niepełnych danych, stąd pozyskiwanie od obywateli i przedsiębiorców dodatkowych dokumentów jest spowodowane swego rodzaju ostrożnością.

Nie można tłumaczyć się brakami

Rzeczywiście, choć państwo rokrocznie inwestuje w rozwój rejestrów miliony złotych, a do wirtualnej przestrzeni przenoszonych jest coraz więcej publicznych baz danych, to te dalekie są od doskonałości. Nie jest bowiem zapewniona interoperacyjność na wystarczająco wysokim poziomie, a ponadto państwo niezbyt stanowczo egzekwuje obowiązek zgłaszania przez obywateli aktualizacji danych. Jednak jak tłumaczą pytani przez nas eksperci, takie okoliczności nie mogą stanowić uzasadnienia dla tego, by odgórnie żądać oświadczeń i zaświadczeń od wszystkich petentów załatwiających daną sprawę.

Co mówi przepis

Kodeks postępowania administracyjnego

. Organ administracji publicznej nie może żądać zaświadczenia ani oświadczenia na potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, jeżeli:

1) znane są one organowi z urzędu;

2) możliwe są do ustalenia przez organ na podstawie:

a) posiadanych przez niego ewidencji, rejestrów lub innych danych,

b) rejestrów publicznych posiadanych przez inne podmioty publiczne, do których organ ma dostęp w drodze elektronicznej na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne,

c) wymiany informacji z innym podmiotem publicznym na zasadach określonych w przepisach o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne,

d) przedstawionych przez zainteresowanego do wglądu dokumentów urzędowych (dowodu osobistego, dowodów rejestracyjnych i innych).

Organ administracji publicznej żądający od strony lub innego uczestnika postępowania zaświadczenia albo oświadczenia na potwierdzenie faktów lub stanu prawnego jest obowiązany wskazać przepis prawa wymagający urzędowego potwierdzenia tych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia albo oświadczenia.

Nieprawidłowość opisywanej praktyki urzędów potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych, a także pytane przez nas Ministerstwo Rozwoju. Resort kierowany przez wicepremiera Mateusza Morawieckiego od początku obecnej kadencji rządu podkreśla, że trzeba walczyć z rozrostem biurokracji. Tymczasem czymże jest żądanie dostarczania zaświadczeń, jeśli nie wzmacnianiem biurokracji w kontaktach obywatela z administracją?

Eksperci podkreślają, że eliminowanie opisywanej niekorzystnej praktyki w funkcjonowaniu urzędów wymaga dwutorowych działań. Z jednej strony jest to zadanie dla rządzących. Muszą oni, chociażby za pomocą odpowiednich działań legislacyjnych i inwestycyjnych, wzmacniać interoperacyjność rejestrów publicznych. Tych ostatnich obecnie funkcjonuje aż kilkaset! W takiej sytuacji nietrudno o rozbieżności danych gromadzonych w poszczególnych bazach. Z drugiej strony wymagana jest zmiana podejścia samych urzędników do przestrzegania przywołanych przepisów ograniczających biurokrację. Należy bowiem pamiętać, co pokazujemy na dalszych stronach tego materiału, że k.p.a. posiada mechanizmy zabezpieczające organy na wypadek, gdyby te ostatnie powzięły wątpliwości co do aktualności i kompletności danych ujętych w jakimś rejestrze. Urzędnicy mogą wyjaśniać rozbieżności w toku załatwiania indywidualnej sprawy, a nie generalnie wymagając dodatkowych dokumentów od wszystkich petentów.

WAŻNE

Korzystając z mechanizmów zawartych w k.p.a., urzędnicy mogą wyjaśniać rozbieżności w toku załatwiania indywidualnej sprawy, a nie generalnie wymagając dodatkowych dokumentów od wszystkich petentów.

Zaświadczenie zamiast kilku kliknięć myszką

Jednym z przypadków, który najlepiej ilustruje problem nieuzasadnionego żądania zaświadczeń, jest sytuacja, gdy przedsiębiorca prowadzący jednoosobową firmę jest zobligowany przez urzędników do dostarczenia zaświadczenia z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG). Ma ono potwierdzać, że dana osoba rzeczywiście prowadzi określony biznes.

I tak w Urzędzie Miasta Wrocławia kwestia zaświadczeń z CEIDG pojawia się w kontekście udzielania ulgi w podatku od nieruchomości. Mogą z niej korzystać np. początkujący przedsiębiorcy. W par. 5 ust. 5 pkt 3 uchwały nr LXIV/1643/14 Rady Miejskiej Wrocławia z 16 października 2014 r. w sprawie zwolnienia z podatku od nieruchomości (Dz.Urz. Woj. Dolnośląskiego z 2014 r. poz. 4436) czytamy, że "podmiot ubiegający się o zwolnienie winien dołączyć do wniosku wypis z KRS lub zaświadczenie z CEIDG".

Z kolei w par. 4 pkt 8 uchwały nr 127/XV/2015 Rady Gminy Czerwonak z 3 grudnia 2015 r. w sprawie zwolnienia od podatku od nieruchomości z tytułu realizacji nowych inwestycji i tworzenia nowych miejsc pracy (Dz.Urz. Woj. Wielkopolskiego z 2015 r. poz. 8239) lokalny prawodawca wskazał, że podatnicy ubiegający się o wspomnianą pomoc są zobowiązani przedłożyć wójtowi gminy odpis lub wyciąg z rejestru prowadzonej działalności gospodarczej, do którego wpisany jest przedsiębiorca. Tego typu analogiczne przykłady można mnożyć.

Taka praktyka urzędów nie tylko narusza przywołany wcześniej art. 220 k.p.a., ale również obowiązujący w tym zakresie art. 38 ust. 5 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (dalej: u.s.d.g., t.j. Dz.U. 2016 r. poz. 1829 ze zm.), który wprost wskazuje, że organy administracji publicznej nie mogą domagać się od przedsiębiorców okazywania, przekazywania lub załączania do wniosków zaświadczeń o wpisie do CEIDG.

!Organy administracji publicznej nie mogą domagać się od przedsiębiorców okazywania, przekazywania lub załączania do wniosków zaświadczeń o wpisie do CEIDG. Wynika to z art. 38 ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Ustawodawca zdecydował się wprowadzić taką regulację ze względu na to, że sprawdzenie danych przedsiębiorcy w CEIDG jest bardzo proste.

- Intencją ustawodawcy w związku z pełną elektronizacją ewidencji przedsiębiorców było zwolnienie przedsiębiorców z obowiązku przedkładania zaświadczenia, choćby mającego formę wydruku ze strony internetowej CEIDG. Ustawodawca wyraźnie zakazał organom administracji publicznej żądania od przedsiębiorców, aby ci dysponowali tym dokumentem w związku z postępowaniami, w których biorą udział jako strony, i dostarczali go na żądanie urzędników - wyjaśnia Paweł Nowak z departamentu komunikacji Ministerstwa Rozwoju, które prowadzi CEIDG w systemie teleinformatycznym.

Dostęp do tego rejestru odbywa się drogą elektroniczną przez stronę internetową Firma.gov.pl. Znajdująca się tam wyszukiwarka pozwala zweryfikować prawdziwość danych każdej jednoosobowej firmy. Co więcej, system umożliwia również dotarcie do danych przedsiębiorców, którzy prowadzili biznes, ale już go zamknęli. Dotarcie do interesujących urzędnika danych wymaga zaledwie kilku kliknięć myszką. Dostęp do CEIDG jest powszechny, a co za tym idzie urzędnicy - podobnie jak inni zainteresowani - nie muszą uzyskiwać stosownych upoważnień, by korzystać z zasobów tego rejestru (inaczej jest np. w przypadku PESEL czy też CEPiK). - W celu zweryfikowania podstawowych danych przedsiębiorcy organy administracji publicznej powinny korzystać bezpośrednio z dostępności danych i informacji zawartych w CEIDG - potwierdza przedstawiciel resortu rozwoju.

WAŻNE

Urzędnik nie musi dociekać, czy informacje o firmie znajdujące się w CEIDG są zgodne ze stanem rzeczywistym, gdyż odgórnie przyjmuje się takie domniemanie. Obowiązuje bowiem regulacja z ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w myśl której odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną zgłoszeniem do CEIDG nieprawdziwych danych ponosi wyłącznie osoba prowadząca firmę.

Warto pamiętać, że danym ujętym w CEIDG zgodnie z art. 33 u.s.d.g. przysługuje domniemanie prawdziwości. Aby wzmocnić wydźwięk tego przepisu, w maju 2016 r. zaczęła obowiązywać regulacja, w myśl której odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną zgłoszeniem do CEIDG nieprawdziwych danych ponosi wyłącznie osoba prowadząca firmę. Reguła ta odnosi się również do sytuacji, gdy przedsiębiorca nie dokonał w terminie aktualizacji danych. W praktyce oznacza to, że

Pytane przez nas Ministerstwo Rozwoju wskazuje, że przywołane zapisy aktów prawa miejscowego, w których samorządy wprowadzają wymóg dostarczania zaświadczeń z CEIDG, są bezskuteczne. Przedsiębiorcy nie muszą się do nich stosować, a urzędnicy nie mogą uznawać - w związku z brakiem dostarczenia zaświadczenia - że wniosek firmy np. o zwolnienie z podatku jest wybrakowany od strony formalnej. W związku z tym jeżeli przedsiębiorca nie przedłoży dokumentu, to organ nie może zastosować art. 64 par. 2 k.p.a. umożliwiającego wezwanie strony postępowania administracyjnego do uzupełnienia wniosku.

TABELA

Urzędnicy tłumaczą się ze swoich żądań

"Podatnicy ubiegający się o zwolnienie zobowiązani są przedłożyć wójtowi gminy Czerwonak do dnia określonego w przepisach ustawy o podatkach i opłatach lokalnych pisemną informację o korzystaniu ze zwolnienia wraz z deklaracją (DN-1) w przypadku osób prawnych lub informacją na podatek od nieruchomości (IN-1) - w przypadku osób fizycznych, albo korekty tych dokumentów, wskazując nieruchomości podlegające zwolnieniu, a ponadto: (...) odpis lub wyciąg z rejestru prowadzonej działalności gospodarczej, do którego wpisany jest przedsiębiorca. (par. 4 pkt 8 uchwały nr 127/XV/2015 Rady Gminy Czerwonak z 3 grudnia 2015 r. w sprawie zwolnienia od podatku od nieruchomości z tytułu realizacji nowych inwestycji i tworzenia nowych miejsc pracy).	Wyjaśniam, że zapis par. 4 pkt 8 uchwały nie wskazuje obowiązku dołączenia odpisu CEIDG, tylko ogólnie stanowi obowiązek wskazania przez przedsiębiorcę rejestru, do którego jest wpisany. Mając na uwadze przywołany przez państwa przepis ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w przypadku wpisu do CEIDG wystarczy oświadczenie o wpisie, natomiast w przypadku wpisu do KRS należy dołączyć jego odpis.
W uchwale lokalny prawodawca wymieniając komplet dokumentów posłużył się zwrotem "zobowiązani są przedłożyć", co wbrew twierdzeniom przedstawicielki urzędu wskazuje na obligatoryjny nakaz dostarczenia określonych dokumentów, w tym dot. wpisu do CEIDG.
"Podmiot ubiegający się o zwolnienie [z podatku od nieruchomości - przyp. red.] winien dołączyć do wniosku: (...) wypis z KRS lub zaświadczenie z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG)". (par. 5 ust. 5 pkt 3 uchwały nr LXIV/1643/14 Rady Miejskiej Wrocławia z 16 października 2014 r. w sprawie zwolnienia z podatku od nieruchomości)	Decydujące o uzyskaniu prawa do zwolnienia jest spełnienie warunków merytorycznych, a nie formalnych. Samo zwolnienie przysługuje od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym prezydent miasta potwierdził spełnianie warunków przez przedsiębiorcę. Ustalenie spełniania warunków następuje w oparciu o złożony wniosek z załącznikami, w szczególności których konieczność przedłożenia wynika z przepisów rangi ustawowej (oświadczenia i zaświadczenia dotyczące pomocy publicznej de minimis). Spośród wskazanych w uchwale załączników, zaświadczenie o wpisie do CEIDG jest załącznikiem fakultatywnym, mającym jedynie walor informacyjny i wskazującym na charakter samego wniosku, jako dotyczącego ubiegania się o zwolnienia z podatku od nieruchomości. Żądanie dołączenia zaświadczenia o wpisie do CEIDG nie ma i nie może mieć bezpośredniego przełożenia na weryfikację przesłanek warunkujących prawo do zwolnienia. W związku z tym podatnik spełniający warunki określone w uchwale, który złoży wniosek wraz z obligatoryjnymi załącznikami, otrzyma zwolnienie z podatku od nieruchomości niezależnie od złożonego zaświadczenia o wpisie do ewidencji.
Urzędniczka wskazuje, że dołączenie zaświadczenia z CEIDG ma fakultatywny charakter. Problem polega na tym, że z brzmienia przepisu uchwały to nie wynika, bowiem autorzy aktu prawa miejscowego - Rada Miejska we Wrocławiu - nie posłużyli się sformułowaniem "może dołączyć do wniosku", a tylko taki zwrot zgodnie z zasadami prawidłowej legislacji sugerowałby fakultatywność zastosowania się do normy wyrażonej w przepisie. Przedstawicielka wrocławskiego magistratu wskazuje, że dołączenie zaświadczenia z CEIDG jest fakultatywne, a oświadczeń o korzystaniu z pomocy de minimis obowiązkowe. Co ciekawe, oba dokumenty są wymienione w uchwale w jednym paragrafie, który wskazuje komplet dokumentów, które musi przygotować przedsiębiorca. Gdyby więc przyjąć wykładnię urzędniczki co do zaświadczeń z CEIDG, to i oświadczenia dotyczące pomocy de minimis również byłyby fakultatywne, a zgodnie z regulacjami UE tak być nie może. ⒸⓅ

Zamawiający też wymagają, ale... mogą

Wymóg przedkładania zaświadczeń z CEIDG to również plaga w przypadku ubiegania się przez firmy o udzielenie im zamówienia publicznego. Przedsiębiorcy składający oferty w celu potwierdzenia braku podstaw wykluczenia z procedury ze względu na otwartą likwidację lub postępowanie restrukturyzacyjne muszą dołączać do nich odpis z KRS lub z CEIDG. W tym przypadku działania urzędników można jednak usprawiedliwić ze względu na to, że o możliwości żądania wspomnianych zaświadczeń stanowi par. 5 pkt 4 rozporządzenia ministra rozwoju z 26 lipca 2016 r. w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy w postępowaniu o udzielenie zamówienia (Dz.U. z 2016 r. poz. 1126). Jednocześnie pojawiają się wątpliwości o zgodność rozporządzenia z ustawowymi regulacjami.

OPINIA EKSPERTA

@RY1@i02/2017/039/i02.2017.039.18300210c.801.jpg@RY2@

dr Michał Będkowski-Kozioł Katedra Publicznego Prawa Gospodarczego WPiA UKSW, kancelaria Kochański Zięba i Partnerzy sp.k.

Podstawowe znaczenie dla oceny zgodności z prawem przedstawionych stanów faktycznych, posiada art. 38 ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w świetle którego organy administracji publicznej nie mogą domagać się od przedsiębiorców okazywania, przekazywania lub załączania do wniosków zaświadczeń o wpisie w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. Regulacja ta posiada jednoznacznie ochronny charakter (C. Kosikowski, "Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz", wyd. 7, Warszawa 2013, s. 209), a uzasadniona jest powszechną dostępnością i jawnością danych i informacji wpisanych do CEIDG (A. Powałowski [w:] A. Powałowski, "Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz", wyd. 2, Warszawa 2009, s. 208) oraz samym charakterem zaświadczenia o wpisie w CEIDG mającego postać elektroniczną lub wydruku ze strony internetowej CEIDG (art. 38 ust. 4 u.s.d.g.). Organy mogą zatem we własnym zakresie pozyskać stosowne zaświadczenie. Tym samym jakikolwiek przypadek żądania przez organ zaświadczenia o wpisie w CEIDG należy ocenić jako działanie sprzeczne z powszechnie obowiązującą normą prawa zawartą w art. 38 ust. 5 u.s.d.g. Dodatkowo wspomniane żądanie można rozważyć jako sprzeczne z zasadami ogólnymi ustanowionymi w rozdziale 1 u.s.d.g., takimi jak nakaz wspierania rozwoju przedsiębiorczości i tworzenia korzystnych warunków do wykonywania działalności gospodarczej (art. 8 ust. 1 u.s.d.g.), czy wynikający już z Konstytucji RP, a niejako powtórzony w art. 9 u.s.d.g. nakaz działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, z  poszanowaniem uzasadnionych interesów przedsiębiorców.

Sprzeczne z ustawą, jako aktem prawnym wyższego rzędu, są zarówno postanowienia par. 5 pkt 4 rozporządzenia ministra rozwoju z 26 lipca 2016 r. w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy w postępowaniu o udzielenie zamówienia, jak również wszelkie regulacje aktów prawa miejscowego nakładające na przedsiębiorców obowiązek okazywania, przekazywania lub załączania do wniosków zaświadczeń o wpisie w CEIDG. ⒸⓅ

CEPiK za mało aktualny

Domaganie się zaświadczeń z CEIDG to zaledwie jeden z przykładów urzędniczej biurokracji. Organy administracji publicznej równie chętnie wymagają dostarczenia np. kserokopii dowodów rejestracyjnych, mimo że wszystkie zawarte w nich dane można pozyskać z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców (CEPiK). Należy bowiem pamiętać, że wszelkie zmiany dokonane w odniesieniu do informacji o pojeździe odnotowywane są w formie pisemnej adnotacji w dowodzie rejestracyjnym w pozycji "Adnotacje urzędowe", ale jednocześnie są wprowadzane właśnie do CEPiK.

Przykładowo wydział ewidencji pojazdów i kierowców w krakowskim magistracie wymaga od petenta, który chce dokonać zmiany licencji na wykonywanie przewozu osób taksówką, dostarczenia kserokopii dowodu rejestracyjnego samochodu oraz dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania pojazdem. Na identyczne żądanie można natknąć się w gdańskim urzędzie miasta. Oprócz dostarczenia kserokopii należy udostępnić do wglądu oryginał dokumentu, aby pracownik magistratu mógł porównać go z kopią. Nie trzeba dodawać, że konieczność wykonania kserokopii to nie tylko koszty dla petenta, ale przede wszystkim niepotrzebne zamieszanie. W niektórych urzędach, jak informują ich pracownicy, kserokopię można zastąpić oświadczeniem składanym pod rygorem odpowiedzialności karnej.

Należy podkreślić, że na mocy art. 100ah ust. 1 ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.) starostowie, a więc również prezydenci przywołanych miast Krakowa i Gdańska, mają zagwarantowany dostęp do CEPiK, jeśli dane tam zawarte są niezbędne do realizacji ustawowych zadań. Jednocześnie art. 100ah ust. 3 wskazuje, że dane udostępnia się w postaci elektronicznej za pomocą środków komunikacji elektronicznej na zasadach określonych w ustawie o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Oznacza to, że zastosowany przez ustawodawcę schemat udostępniania danych z CEPiK doskonale pasuje do definicji opisanej w art. 220 k.p.a. Przepis ten zakazuje pozyskiwania dokumentów stwierdzających fakty, które można potwierdzić dzięki zajrzeniu do rejestrów prowadzonych przy wykorzystaniu systemów teleinformatycznych.

Urzędy wymagają kserokopii dowodów rejestracyjnych również po to, by potwierdzić dane właściciela pojazdu. Tłumaczą, że co prawda takie informacje mogliby pozyskać z CEPiK, ale rejestr nie zawsze dostarcza wiarygodnych danych. Zgodnie z art. 78 ust. 2 p.r.d. właściciel pojazdu jest zobowiązany w ciągu 30 dni zgłosić do starostwa zbycie samochodu. Tyle że wiadomo, iż ze względu na brak dostatecznych sankcji obowiązek ten jest powszechnie ignorowany zarówno przez osoby fizyczne, jak i duże firmy.

!Urzędy wymagają kserokopii dowodów rejestracyjnych również po to, by potwierdzić dane właściciela pojazdu. Tłumaczą, że co prawda takie informacje mogliby pozyskać z CEPiK, ale rejestr nie zawsze dostarcza wiarygodnych danych.

PESEL też nie wystarcza

Równie nieufnie urzędnicy podchodzą do rejestru PESEL. To w nim gromadzone są dane dotyczące osób fizycznych, w tym adresy zameldowania na pobyt stały i czasowy. Organy administracji publicznej mają dostęp elektroniczny do tego rejestru, a samo sprawdzenie konkretnej osoby jest banalnie proste i - co ważne - szybkie. Po zalogowaniu się przez upoważnionego pracownika do systemu teleinformatycznego tego rejestru, wystarczy wpisać dane identyfikujące osobę, np. jej numer PESEL, by w czasie rzeczywistym otrzymać zestaw informacji na jej temat, w tym dane adresowe. Mimo to nietrudno znaleźć przypadki, gdy urzędy wymagają przedstawienia dokumentu potwierdzającego zameldowanie na pobyt czasowy lub stały. Takie żądanie wysuwają chociażby urzędy pracy w Olsztynie i Piasecznie w toku procedury rejestracji bezrobotnych, a także Ośrodek Pomocy Społecznej w Gierałtowicach w procedurze wnioskowania o przyznanie świadczenia wychowawczego w ramach rządowego programu 500+. Co ciekawe, ani rozporządzenie ministra pracy i polityki społecznej z 12 listopada 2012 r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy (Dz.U. z 2012 r. poz. 1299), ani ustawa z 11 lutego 2016 r o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz.U. z 2016 r. poz. 195 ze zm.) nie zawierają przepisu uprawniającego organy do pozyskiwania przywołanych zaświadczeń. Tymczasem tylko taka podstawa prawna mogłaby wyłączyć stosowanie zakazu.

W tym przypadku również można usłyszeć, że rejestr PESEL nie zawsze prezentuje aktualne i pełne dane. Dzieje się tak dlatego, że choć w Polsce funkcjonuje obowiązek meldunkowy (i zgodnie z założeniami rządu Prawa i Sprawiedliwości ma funkcjonować cały czas wbrew planom poprzedników o jego zniesieniu z końcem 2017 r.), to wielu obywateli po prostu go lekceważy. Co więcej, można się wymeldować z jednego miejsca zamieszkania i nie zgłosić żadnego innego adresu. Takie sytuacje nie należą do rzadkości, a wówczas w rejestrze PESEL brakuje aktualnych danych adresowych określonej osoby. Żądanie zaświadczenia o miejscu meldunku pozwala w ocenie urzędników nie tylko uzyskać wiarygodne potwierdzenie adresu, ale i skłonić petentów do realizacji ustawowego obowiązku. Problem polega na tym, że zdobycie dokumentu oznacza dla petenta konieczność poświęcenia na to czasu, a poza tym kosztuje kilkanaście złotych.

Eksperci rozumieją obawy urzędników, ale stanowczo podkreślają, że nie mogą one służyć jako usprawiedliwienie dla stanowienia opisywanych wymagań. - Okoliczność, iż rejestry publiczne mogą zawierać nieaktualne dane, nie wyłącza obowiązku zastosowania się organów do wynikającego z k.p.a. zakazu żądania zaświadczeń lub oświadczeń - podkreśla Mieczysław Binkiewicz, radca prawny z kancelarii Domański Zakrzewski Palinka. - Inaczej mówiąc, organy administracji nie mogą ignorować tego przepisu i żądać zaświadczeń lub oświadczeń od strony lub innego uczestnika postępowania administracyjnego, uzasadniając takie żądanie przypuszczeniem, że dane ujęte w rejestrach są nieaktualne - dodaje nasz rozmówca.

Problem zaświadczeń pojawia się również w sytuacjach, gdy niezbędne jest udokumentowanie faktu posiadania danej nieruchomości. Przykładowo w Urzędzie Gminy Miłki (woj. warmińsko-mazurskie) w celu otrzymania zaświadczenia o pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym wnioskodawca musi najpierw dostarczyć zaświadczenie z ewidencji gruntów potwierdzające fakt posiadania gospodarstwa rolnego. Podobnie jest w Urzędzie Gminy Stromiec (woj. mazowieckie). Tyle tylko, że istnieje Centralna Informacja Ksiąg Wieczystych. Jest to rejestr, do którego organy administracji publicznej mogą uzyskać dostęp za pośrednictwem systemu teleinformatycznego prowadzonego przez Ministerstwo Sprawiedliwości i właśnie w ten sposób pozyskać interesujące urzędników dane. Bez konieczności dostarczania dodatkowych dokumentów przez obywateli.

Żądanie nadmiernej liczby zaświadczeń oraz oświadczeń od stron i uczestników postępowań administracyjnych jest przez sądy administracyjne kwalifikowane jako nieuzasadnione przerzucanie przez organ administracji publicznej ciężaru zbierania materiału dowodowego na przedsiębiorców i obywateli. W orzecznictwie podkreśla się, że organy samodzielnie powinny zadbać nie tylko o uzyskanie i zabezpieczenie w aktach prowadzonej sprawy określonego potwierdzenia faktów będących w jego posiadaniu (w jego ewidencjach), ale także faktów będących w posiadaniu innych podmiotów realizujących zadania publiczne, do których urzędnicy mają dostęp przy wykorzystaniu technik elektronicznych. Jako przykład jednego z takich rejestrów podaje się m.in. właśnie Centralną Informację Ksiąg Wieczystych. Administracja nie powinna wymagać od obywateli i przedsiębiorców zaświadczeń dotyczących tych informacji, które da się pozyskać ze zinformatyzowanych ksiąg wieczystych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 23 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 309/15).

Przywołany przykład żądania dostarczenia potwierdzenia informacji, które organ mógłby bez problemu samodzielnie pozyskać z rejestru ksiąg wieczystych, wskazuje, że jeśli strona nie zastosuje się do wezwania przedłożenia zaświadczenia, a mimo to organ wyda rozstrzygnięcie (np. odmówi przyznania określonego uprawnienia), to strona może kwestionować zasadność sposobu załatwienia sprawy właśnie ze względu na wysuwanie przez organ nieuprawnionych żądań. I, co więcej, taka argumentacja stron znajduje uznanie w wyrokach sądów administracyjnych. Zbyt pochopne żądanie zaświadczeń może więc doprowadzić do podważenia wydanego przez organ aktu administracyjnego, co z kolei całkiem niepotrzebnie oznacza marnotrawienie pracy urzędników.

WAŻNE

Administracja nie powinna wymagać od obywateli i przedsiębiorców zaświadczeń dotyczących tych informacji, które da się pozyskać ze zinformatyzowanych ksiąg wieczystych.

Domaganie się od obywateli i przedsiębiorców dostarczania zbyt wielu dokumentów może również narazić organ na zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego. Może się tak stać, gdy urzędnicy wezwą stronę do przedłożenia jakiegoś zaświadczenia lub oświadczenia. Zarówno wysłanie wezwania, jak i uzyskanie odpowiedzi trwa. Tymczasem może się okazać, że określone fakty organ mógł zdecydowanie szybciej potwierdzić, zaglądając do właściwego rejestru publicznego.

W odniesieniu do opisywanej problematyki pojawia się jeszcze jedna kwestia. Otóż, gdy mowa o urzędach samorządowych, to wymóg dostarczania określonych zaświadczeń i oświadczeń często wynika wprost z uchwał stanowionych przez radę gminy (miasta, powiatu). Decydując w drodze aktu prawa miejscowego na przykład o wprowadzeniu zwolnień w podatkach lokalnych albo świadczeniach z pomocy społecznej, rajcowie jednocześnie wskazują komplet dokumentów niezbędnych do skorzystania z dobrodziejstw danej uchwały. Takie działanie budzi kontrowersje i niejednokrotnie było kwestionowane w wyrokach sądów administracyjnych. Po pierwsze, zgodnie z ustawami samorządowymi to nie organ stanowiący, a wykonawczy decyduje o sposobie realizacji uchwały. Po drugie, w orzecznictwie podkreśla się, że to wójt (burmistrz, prezydent miasta, starosta) załatwia sprawy administracyjne obywateli i przedsiębiorców, a co za tym idzie ustala, jakiego rodzaju środki dowodowe uzna za konieczne dla potwierdzenia określonych faktów, w tym, czy może ustalić stan faktyczny w oparciu o rejestry urzędowe i sądowe, czy też niezbędne jest żądanie dodatkowych zaświadczeń bądź oświadczeń. Tego typu zapisy w uchwałach mogą doprowadzić do stwierdzenia przez organ nadzoru (wojewodę) lub sąd administracyjny częściowej bądź nawet całkowitej, nieważności aktu prawa miejscowego. Przekonała się o tym chociażby Rada Powiatu Trzebnickiego (woj. dolnośląskie), która w uchwale o warunkach udzielania ulg w opłatach z pobyt dziecka w pieczy zastępczej przewidziała komplet dokumentów, jakie muszą dołączyć do podania wnioskodawcy, ale sąd zakwestionował regulacje (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 31 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 457/12).

Ale uwaga! Organ administracji publicznej może żądać od strony lub innego uczestnika postępowania zaświadczenia albo oświadczenia na potwierdzenie określonych faktów, jeśli w przepisach istnieje wyraźna podstawa prawna legalizująca stawianie takiego wymogu. W takiej sytuacji regulacja stanowi lex specialis w stosunku do ogólnego zakazu.

Okoliczność, iż rejestry publiczne mogą zawierać nieaktualne dane, nie wyłącza obowiązku zastosowania się organów do wynikającego z k.p.a. zakazu żądania zaświadczeń lub oświadczeń

radca prawny z kancelarii Domański Zakrzewski Palinka

Co z zakazem w kontaktach między organami

Zakaz żądania oświadczeń i zaświadczeń przez organy administracji publicznej ma na celu ochronę stron i innych uczestników postępowań administracyjnych przez nadmierną biurokracją. Pojawia się pytanie, czy zakaz rozciąga się również na kontakty pomiędzy organami administracji publicznej? Zagadnienie jest zasadne na przykład w przypadku relacji na linii organ pierwszej instancji oraz organ odwoławczy. Czy jeśli ten drugi uznaje, że materiał dowodowy jest wybrakowany o informacje wynikające z jakiegoś rejestru, to na etapie postępowania odwoławczego powinien wezwać organ pierwszej instancji do dostarczenia odpowiednich dokumentów, czy też - jeśli ma dostęp drogą elektroniczną do danego rejestru - powinien sam zweryfikować dane w tejże bazie?

- Zważywszy że inne organy administracji co do zasady nie są uznawane za "stronę lub innego uczestnika postępowania", o których mowa w art. 220 k.p.a., to przyjąć należy, iż przepis ten nie ma zastosowania w kontaktach między organami - wskazuje Mieczysław Binkiewicz, radca prawny z kancelarii Domański Zakrzewski Palinka.

!Organ administracji publicznej może żądać od strony lub innego uczestnika postępowania zaświadczenia albo oświadczenia na potwierdzenie określonych faktów, jeśli w przepisach istnieje wyraźna podstawa prawna legalizująca stawianie takiego wymogu. W takiej sytuacji regulacja stanowi lex specialis w stosunku do ogólnego zakazu.

- Niezależnie jednak od powyższego, uważam, że również w kontaktach między organami jeden organ nie powinien żądać od drugiego określonych dokumentów, jeżeli interesujące go informacje może pozyskać z rejestru publicznego, do którego ma dostęp drogą elektroniczną - dodaje prawnik.

Taką ocenę ekspert wywodzi nie tyle z art. 220 k.p.a., ile z opisanej w art. 12 k.p.a. zasady szybkości i prostoty postępowania administracyjnego.

- Skoro bowiem organ może w prostszy i szybszy sposób pozyskać niezbędne informacje z rejestru publicznego dostępnego drodze elektronicznej, to niezasadne jest w takie sytuacji żądanie dokumentów od drugiego organu, gdyż niewątpliwie taka droga pozyskania informacji będzie bardziej czasochłonna - wyjaśnia mec. Binkiewicz.

Czasem trzeba skonfrontować dowody

Co powinni zrobić urzędnicy, których ogranicza zakaz żądania zaświadczeń i oświadczeń, a którzy wiedzą o słabości rejestrów? Jeżeli w toku postępowania pojawią się dowody, że dane są nieaktualne, to organ powinien ocenić ich wiarygodność i ewentualnie dokonać korekty

Co do zasady w ramach postępowań administracyjnych z rejestrów prowadzonych w systemach teleinformatycznych należy pozyskiwać wszystkie te informacje, które się tylko da. Jednak przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie, w której dokonano ustaleń w oparciu o informacje z rejestru publicznego, organ zgodnie z art. 10 k.p.a. jest zobowiązany poinformować strony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do niego. - Jeżeli po zapoznaniu się z takim materiałem strona stwierdzi, iż ustalenia dokonane na podstawie rejestru nie odpowiadają aktualnemu stanowi faktycznemu lub prawnemu, to może przeprowadzić dowód przeciwko takim ustaleniom, np. przedstawiając organowi stosowne dokumenty - tłumaczy mec. Mieczysław Binkiewicz.

Trzeba pamiętać, że informacje ujęte w rejestrach publicznych stanowią dokument urzędowy, a co za tym idzie przysługuje im domniemanie prawdziwości. Okoliczność ta nie wyłącza jednakże możliwości przeprowadzenia dowodów przeciwko takiemu dokumentowi, w szczególności gdy strona postępowania sama wnioskuje o przeprowadzenie takich dowodów. Oznacza to, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego pojawią się dowody świadczące o tym, że w danym rejestrze znajdują się nieaktualne dane, to organ powinien ocenić wiarygodność takich dowodów i ewentualnie dokonać korekty ustaleń poczynionych w oparciu o informacje pozyskane z publicznego rejestru. Należy jednak wyraźnie zaznaczyć, że taka ocena powinna być dokonywana jedynie w indywidualnych sprawach, gdy zajdzie taka konieczność. Nie można zaś odgórnie założyć, że większość danych w rejestrze jest nieaktualna bądź niepełna i na tej podstawie wprowadzić generalny wymóg dostarczania zaświadczeń lub oświadczeń przez wszystkie podmioty załatwiające określoną sprawę urzędową.

@RY1@i02/2017/039/i02.2017.039.18300210c.101(c).jpg@RY2@

Jak postępować, gdy są podejrzenia, że w rejestrze brakuje aktualnych danych

Jednocześnie opisywany obecny stan rzeczy powinien być przyczynkiem do odpowiednich zmian systemowych. Należałoby lepiej egzekwować od obywateli i przedsiębiorców obowiązek zgłaszania państwu i władzom lokalnym aktualizacji danych ujętych w poszczególnych rejestrach. Jeśli przepisy wymagają zgłoszenia zbycia pojazdu w ciągu 30 dni od przeniesienia własności, to za uchybienie temu obowiązkowi powinna grozić odstraszająca kara grzywny. Podobnie sytuacja ma się z realizacją obowiązku meldunkowego. Przykłady można by mnożyć. Trzeba mieć bowiem świadomość, że merytoryczna jakość informacji gromadzonych w rejestrach zależy w dużej mierze od tego, czy napływają do nich aktualizacje danych. Poprawa obecnej sytuacji zapewne wzmocniłaby zaufanie do wiarygodności publicznych rejestrów.

To nie wszystko. - Zwiększenie interoperacyjności rejestrów powinno przede wszystkim skutkować ułatwieniem pozyskiwania danych z tych rejestrów i ich wykorzystania przez organy administracji publicznej, co z kolei powinno skłonić organy do częstszego korzystania z nich jako formy szybkiego i prostego pozyskania informacji potrzebnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej - uważa mec. Binkiewicz.

Należy spodziewać się, że wraz ze wzmacnianiem elektronicznych baz danych - choćby przez ułatwianie wymiany danych pomiędzy nimi - organy administracji publicznej będą zobowiązane samodzielnie pozyskiwać informacje w związku z prowadzonymi przez siebie postępowaniami administracyjnymi.

OPINIA EKSPERTA

@RY1@i02/2017/039/i02.2017.039.18300210c.802.jpg@RY2@

dr inż. Agnieszka Gryszczyńska Katedra Prawa Informatycznego WPiA UKSW

Nieaktualność danych często jest efektem rozproszenia, autonomizacji i resortowości zasobów, a także pośrednio - budową wielu jednofunkcyjnych rejestrów pierwotnych. Podejście takie mogłoby być zastąpione przez rozwijanie istniejących już rejestrów i odpowiednie zarządzanie uprawnieniami do określonych danych. Ponadto zmiana danych referencyjnych, a więc gromadzonych w zasobie pierwotnym - zawierającym dane pochodzące od podmiotu danych, powinna prowadzić do automatycznej zmiany w zasobach pochodnych.

Ogromna liczba rejestrów publicznych, a także różnorodność celów i sposobów ich prowadzenia utrudniają kompleksową regulację eliminującą dysfunkcje. Próby uporządkowania i podniesienia jakości danych są powiązane z procesem informatyzacji rejestrów i wdrażania e-administracji, gdzie istotne są powiązania pomiędzy zasobami, wzajemna wymiana i weryfikacja spójności danych czy normy i reguły referencyjności i interoperacyjności, a także dobór odpowiednich rozwiązań organizacyjno-technicznych. Niewątpliwie działania mające na celu tworzenie zasad automatycznej wymiany danych między zasobami powinny przyczynić się do poprawy jakości danych rejestrowych, a tym samym wzrostu zaufania do stanu ujawnionego w rejestrze, o ile realnie zostaną wdrożone.

Mimo wielu zastrzeżeń co do funkcjonowania rejestrów, pozytywnie należy ocenić nakładany w art. 220 par. 1 k.p.a. przez ustawodawcę na organ obowiązek aktywności w zakresie potwierdzania faktów bądź stanu prawnego przy wykorzystaniu dostępnych kanałów informacyjnych.

@RY1@i02/2017/039/i02.2017.039.18300210c.803.jpg@RY2@

Piotr Pieńkosz

piotr.pienkosz@infor.pl