Reelekcja z wyrokiem w tle, czyli ustawowy kiks, który miesza w wyborczej kampanii

Nasza redakcyjna dociekliwość sprawiła, że do odpowiedzi zostali wywołani wszyscy, którzy wówczas tą sprawą się zajmowali. A więc PKW, MSWiA, sejmowa komisja samorządu. Badając kazus Hanny Zdanowskiej i jej ewentualnej wygranej spytaliśmy też wojewodę łódzkiego i przewodniczącego tamtejszej rady miejskiej o to, czy ktoś może zablokować objęcie przez nią urzędu. I lawina ruszyła. Ci, którzy wstrzymywali się od głosu, widząc wypowiedzi prawników czy polityków, decydowali się na zajęcie stanowiska (przypadek PKW) albo wsparcie na ramieniu kogoś ważniejszego (vide wojewoda łódzki i szef komitetu stałego rządu Jacek Sasin). Czy wszystko zostało wyjaśnione? Nie mamy takiego poczucia. Nasza analiza pokazuje wyraźnie, że potrzebna jest inicjatywa legislacyjna. Kłopot w tym, że jej podjęciu nie sprzyja czas wyborczy oraz to, że dwaj najważniejsi gracze – MSWiA i PKW – nawzajem się na siebie oglądają. Poczekajmy więc, co się zdarzy po wyborach. Zobaczymy wówczas, kto, kiedy i czy w ogóle zdecyduje się na pierwszy ważny krok. ©℗

Bożena Ławnicka

bozena.lawnicka@infor.pl

 

Kolizja przepisów nie przeszkadza ustawodawcy?

Niezgodność między kodeksem wyborczym a ustawą o pracownikach samorządowych zdominowała w ostatnich dniach kampanię wyborczą. Ale oprócz politycznej dyskusji nic z niej nie wynika. Czy nie czas na zmianę prawa?

W podwarszawskiej gminie Nieporęt od 2014 r. rządzi wójt skazany prawomocnym wyrokiem. Nikt go ze stanowiska nie usunął, choć karę za jazdę pod wpływem alkoholu sąd nałożył z pełnym przekonaniem. Zasądził jednak grzywnę, a nie karę więzienia, a to, jak widać w praktyce, nie jest przesłanka do odwołania włodarza.

Czy nie przypomina to sytuacji prezydent Łodzi Hanny Zdanowskiej (PO) skazanej prawomocnym wyrokiem za poświadczanie nieprawdy? Inne są tylko przestępstwa, których dopuścili się włodarze. Reszta bardzo podobna – oboje ubiegają się o reelekcję i mają szansę na wygraną. Czy także na pracę w urzędzie? To nie jest już takie pewne, bo – jak się okazuje – wojewoda ma narzędzia, by zablokować objęcie funkcji. Rada gminy także ma coś do powiedzenia.

Niby drobiazg

Z pozoru chodzi o mały zgrzyt między ustawą z 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 754 ze zm.) a ustawą z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1260 ze zm.). Bo od 2011 r. kodeks wyborczy mówi, że wybrany na posła, senatora, wójta czy radnego, a także zgłaszany do wyborów kandydat, nie może być osobą skazaną prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe. Natomiast samorządowa ustawa idzie dalej i zakazuje zatrudniania pracowników (w tym także tych z wyboru – czyli wójtów, burmistrzów i prezydentów miast), o ile w ogóle zostali prawomocnie skazani.

Czas wyborów i kampanii wyborczej nie jest dobrym momentem na dokonywanie zmian systemowych, ponieważ można by było odnieść wrażenie, że są one robione w związku z konkretnymi zdarzeniami.

Paweł Szefernaker, sekretarz stanu w MSWiA

W ostatnich dniach doszło na tym tle do słownych przepychanek między szefem komitetu stałego rządu Jackim Sasinem a Hanną Zdanowską. Polityk PiS – na konferencji zorganizowanej w Łodzi – mówił, że nie ma żadnych szans, nawet w przypadku wygranej, by kandydatka PO mogła skutecznie objąć urząd prezydenta miasta. Dodał też, że wojewoda będzie się musiał zwrócić o ustanowienie w takiej sytuacji zarządu komisarycznego. Hanna Zdanowska szybko odpowiedziała, że wystąpienia Jacka Sasina to gra polityczna, która nie ma nic wspólnego z obowiązującym w Polsce prawem. Zarzuciła też politykowi próbę wywarcia wpływu na elektorat.

Sprawa wydaje się jednak bardziej skomplikowana, niż przedstawiają to strony konfliktu, z których każda ma po trosze racji. Zdaniem części pytanych przez nas ekspertów wszystko stałoby się jasne, gdyby zmieniono przepisy kodeksu wyborczego. Politycy wiedzą o tym nie od dzisiaj, ale niewiele w tej sprawie zrobili. Jak uważa specjalizujący się w tematyce samorządowej adwokat Stefan Płażek, to dlatego, że wszystkie ugrupowania polityczne mają problem „krótkiej kadrowej kołdry”, a dzięki takiej niejasności nie muszą skreślać osób karanych (patrz opinia Stefana Płażka).

Czy rzeczywiście o to chodzi? Jak mówi DGP nieoficjalnie jeden z urzędników Państwowej Komisji Wyborczej, funkcjonuje niepisany zwyczaj, że kodeks wyborczy jest zawsze zmieniany z inicjatywy poselskiej, a od lat nie ma odważnego, który by się podjął tego zadania. Na pytanie o możliwość uregulowania przepisów i wyjaśnienia wątpliwości dość enigmatycznie odpowiada też Paweł Szefernaker, odpowiedzialny za samorządy sekretarz stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji. – Dostrzegamy, że są różne linie orzecznicze i różne interpretacje sądów, choć w naszym przekonaniu prawo jest jednoznaczne – mówi DGP. – Czas wyborów i kampanii wyborczej nie jest jednak dobrym momentem na dokonywanie zmian systemowych, ponieważ można by było odnieść wrażenie, że są one robione w związku z konkretnymi zdarzeniami. Dyskusja jest więc przed nami – przekonuje Szefernaker. – Jeżeli się okaże, że jest potrzeba zmiany przepisów kodeksu wyborczego czy ustawy o pracownikach samorządowych, będziemy wychodzić z propozycjami takiej nowelizacji, która nie będzie budziła kontrowersji i stwarzała wielu możliwości interpretacyjnych, tak jak jest to obecnie – dodaje.

Lata zawirowań

Problem, o którym dziś tak głośno, jest znany od lat. Przypomnijmy. Już w czerwcu 2016 r. na zgrzyt między przepisami kodeksu wyborczego a ustawą o pracownikach samorządowych zwrócił uwagę rzecznik praw obywatelskich Adam Bodnar w liście do przewodniczącego PKW Wojciecha Hermelińskiego. Rzecznik uważał, że nieścisłość w ustawach oznacza w praktyce, iż wybór osoby prawomocnie skazanej na stanowisko wójta jest możliwy, ale nie można nawiązać z nią stosunku pracy. To zaś powoduje konieczność przeprowadzenia nowych wyborów. Rzecznik przywołał też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2015 r. (sygn. akt II OSK 2276/15), w którym sąd uznał, że „w pojęciu skazania na karę pozbawienia wolności mieści się zarówno orzeczenie bezwzględnego wykonania kary, jak i orzeczenie warunkowego zawieszenia jej wykonania”. Według NSA ustawodawca uznał tym samym, że „osoby, które dopuściły się czynu karalnego zagrożonego określonym rodzajem kary stają się niegodne piastowania funkcji w urzędach publicznych, a co za tym idzie tracą prawo wybieralności”. Sąd administracyjny przypomniał, że gdyby inaczej interpretować ten przepis, to wójt byłby jedynym spośród wszystkich pracowników samorządowych z powołania lub wyboru o łagodniejszym do spełnienia warunku niekaralności.

Wywołany wówczas do tablicy przewodniczący PKW (odpowiedź z 13 czerwca 2016 r., sygn. ZPOW-0620-15/16) wskazał, że problem jest komisji znany. Wojciech Hermeliński zaznaczył jednak, że to „ustawodawca powinien dążyć do usunięcia ewentualnych niespójności i rozbieżności w systemie prawnym”. We wrześniu 2016 r. odbyło się posiedzenie podkomisji stałej ds. ustroju samorządu terytorialnego poświęcone temu tematowi. Zarówno RPO, jak i PKW zwracali się wówczas do posłów o ujednolicenie zapisów obu ustaw. Jednak podkomisja nie wystąpiła do MSWiA o zmianę przepisów i sama nie podjęła żadnych kroków. Również ponowne pismo z RPO z kwietnia 2017 r., jak mówi DGP Mirosław Wróblewski, dyrektor zespołu prawa konstytucyjnego, międzynarodowego i europejskiego w Biurze RPO, pozostało bez odpowiedzi.

Dziś poseł Andrzej Maciejewski (Kukiz’15), przewodniczący sejmowej komisji samorządu terytorialnego i polityki regionalnej, przyznaje, że przepisy kodeksu wyborczego trzeba zmienić, by nie było cienia wątpliwości, że włodarzem zostaje ktoś, kto nie ma kłopotów z prawem. – Jestem konserwatywny i uważam, że albo się ma kręgosłup, albo się pełza jak żmija. Wyrok jest wyrokiem, a złamanie prawa – złamaniem prawa. I choć pewnie są różne interpretacje, to trzeba sobie samemu zadać pytanie, czy nie łamie się zasad, czy jest się w porządku. Oczekujemy praworządności od obywateli, więc i od siebie powinniśmy – konkluduje.

pytania do eksperta

Decyzję mógłby podjąć wojewoda

Wojciech Hermeliński przewodniczący PKW

Czy można zablokować rozpoczęcie pracy osobie, która choć wygrała wybory, to jest skazana prawomocnym wyrokiem na karę grzywny?

Nie bardzo sobie wyobrażam taką sytuację. Jest niespójność przepisów między ustawami. Ustawa o pracownikach samorządowych uzależnia wykonywanie funkcji od braku jakiejkolwiek karalności. W kodeksie wyborczym jest zaś mowa tylko o karze pozbawienia wolności, która uniemożliwia kandy dowanie.

Jednak po objęciu stanowiska przez wybranego kandydata (do tego momentu nie można tego zablokować) wojewoda mógłby podjąć decyzję uniemożliwiającą pełnienie obowiązków osobie, która została prawomocnie skazana na karę (także grzywny). Taką decyzję wojewody można zaskarżyć do sądu administracyjnego.

Który przepis jest nadrzędny?

Podkreśla się, że kodeks wyborczy jest aktem szczególnym wobec ustawy o pracownikach samorządowych. Ustawa obejmuje swą materią całość spraw związanych z działalnością pracownika samorządowego, kodeks wyborczy tylko wąskiej dziedziny, czyli biernego prawa wyborczego, cząsteczki uprawnień tej osoby. Z tego powodu można by przyjąć, że kodeks wyborczy jest aktem szczególnym, który uchyla akt o charakterze ogólnym.

Od lat podkreślano, że między przepisami obu ustaw jest nierówność, że inaczej są traktowani pracownicy niższego szczebla samorządu, a inaczej włodarze, inne wobec nich są wymogi ustawowe. Zwracano też na to uwagę ustawodawcy, ale wydaje się on być głuchy na te informacje.

Kto powinien wyjść z inicjatywą legislacyjną?

Projekt powinien powstać w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji. Zwłoka w uregulowaniu tej kwestii jest dziwna i nie do zrozumienia. Ale to nic nowego. Po każdych wyborach przedstawiamy prezydentowi, marszałkom Sejmu i Senatu, premierowi nasze uwagi co do ewentualnych zmian w ordynacji wyborczej i też się nic nie dzieje, nie ma odzewu. To dla mnie jest niezrozumiałe.©℗

Rozmawiała Bożena Ławnicka

Dwie prawdy

Jeśli przepisy są niejasne, to każda ze stron trwającego sporu znajduje korzystne dla siebie interpretacje. Profesor Krzysztof Skotnicki w „Opinii prawnej na temat możliwości kandydowania i sprawowania po wygranych wyborach funkcji wójta (burmistrza, prezydenta miasta)” przygotowanej dla Hanny Zdanowskiej twierdzi, że kodeks wyborczy stanowi lex specialis wobec ustawy o pracownikach samorządowych. Ponadto jest regulacją nowszą od tej ustawy, co z kolei spełnia zasadę, że norma późniejsza uchyla normę wcześniejszą (patrz fragmenty opinii prof. Krzysztofa Skotnickiego).

Również Maciej Kiełbus z kancelarii Dr Krystian Ziemski & Partners przychyla się do tej tezy. – Kodeks wyborczy ma charakter ustawy szczególnej względem ustawy o pracownikach samorządowych w zakresie statusu prawnego pracowników samorządowych zatrudnianych na podstawie wyborów powszechnych, tj. wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) – mówi. – Oznacza to, że ustawa o pracownikach samorządowych znajduje zastosowanie w sprawach nieuregulowanych w kodeksie wyborczym. Kodeks reguluje w szczególności kwestie wyborów na funkcję wójta, z czym wiąże się nawiązanie stosunku pracy, jak również kwestie wygaśnięcia mandatu, co równoznaczne jest z rozwiązaniem stosunku pracy – tłumaczy ekspert. Różnice między ustawami mec. Kiełbus wyjaśnia potrzebą większej ochrony i stabilnością mandatu włodarza, który pochodzi z wyborów powszechnych, będących formą demokracji bezpośredniej.

Przepisy kodeksu wyborczego trzeba zmienić, by nie było cienia wątpliwości, że włodarzem zostaje ktoś, kto nie ma kłopotów z prawem.

Adam Maciejewski, przewodniczący sejmowej komisji samorządu terytorialnego i polityki regionalnej

Przeciwnicy sprawowania mandatu przez prawomocnie skazanych włodarzy podnoszą argument, że w urzędzie nie mogą pracować osoby karane. O ile wszystko jest jasne wobec szeregowych urzędników, o tyle przy wójtach, burmistrzach czy prezydentach miast już nie. Ewentualne niepowołanie czy odwołanie takiej osoby będzie wymagało zastosowania skomplikowanej procedury, a jej efekt nie jest wcale pewny. Dlatego pytany przez nas urzędnik PKW przyznaje, że może się zdarzyć, iż po tegorocznych wyborach skazany prawomocnym wyborem kandydat na włodarza faktycznie zostanie wójtem czy burmistrzem i radni, którzy przyjmują od niego uroczyste ślubowanie, niewiele będą mogli zrobić (skądinąd w ślubowaniu jest mowa o dochowaniu wierności prawu). Zresztą właściwie wszyscy pytani przez nas eksperci nie widzą możliwości nieprzyjęcia przez radę ślubowania. Przepisy tego po prostu nie przewidują. Niezbyt pewną furtkę dla rady wskazuje mec. Stefan Płażek ‒ miałaby ona wieść przez… sąd pracy (patrz opinia Stefana Płażka). Z kolei przewodniczący Rady Miejskiej w Łodzi Tomasz Kacprzak mówi o hipotetycznej możliwości zablokowania punktu ślubowania na pierwszej sesji przez niechętnych włodarzowi radnych. Przestrzega jednak, że może to mieć poważne konsekwencje (patrz wywiad z Tomaszem Kacprzakiem).

Stanowisko Państwowej Komisji Wyborczej z 9 października 2018 r.

Państwowej Komisji Wyborczej znana jest kwestia dotycząca braku spójności między art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1260 i 1669) oraz art. 11 par. 2 pkt 1 ustawy z 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2018 r. poz. 754, 1000 i 1349). Należy jednak zwrócić uwagę, że kwestie związane z przestrzeganiem powołanej wyżej ustawy o pracownikach samorządowych, w tym sprawy dotyczące zatrudniania pracowników samorządowych na podstawie wyboru, a zatem także wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), nie należą do kompetencji Państwowej Komisji Wyborczej. Dlatego też Komisja nie jest uprawniona do wyrażania opinii w tych sprawach.

Trzeba natomiast podkreślić, że Państwowa Komisja Wyborcza oraz inne organy wyborcze zobowiązane są do przeprowadzania wyborów, tj. wykonywania poszczególnych czynności wyborczych, na podstawie obowiązujących przepisów Kodeksu wyborczego. Oznacza to zatem, że terytorialna komisja wyborcza rozpatrując zgłoszenie kandydata na wójta (burmistrza, prezydenta miasta), obowiązana jest sprawdzić w szczególności, czy zgłaszany kandydat posiada prawo wybieralności określone w Kodeksie wyborczym, tj. m.in. czy nie był skazany prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe (art. 11 par. 2 pkt 1 Kodeksu wyborczego). Omawiany przepis ma zastosowanie także do osób, wobec których sąd warunkowo zawiesił wykonanie orzeczonej kary pozbawienia wolności. Stanowisko to podzielił również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 października 2015 r. sygn. akt II OSK 2276/15. Z powołanego przepisu wynika zatem, że osoba skazana za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, ale na karę inną niż kara pozbawienia wolności, będzie mogła kandydować w wyborach samorządowych w 2018 r.

Ponadto Państwowa Komisja Wyborcza wyjaśnia, że jak wynika z wytycznych dla terytorialnych komisji wyborczych dotyczących wykonywania zadań do dnia głosowania w wyborach organów jednostek samorządu terytorialnego, zarządzonych na dzień 21 października 2018 r., stanowiących załącznik do uchwały Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 3 września 2018 r., sprawdzając spełnienie wymogu, o którym mowa w art. 11 par. 2 pkt 1 Kodeksu wyborczego, terytorialna komisja wyborcza uznaje złożone przez kandydata oświadczenie o posiadaniu prawa wybieralności za wiarygodny dowód uprawniający do kandydowania. Natomiast w przypadku powzięcia w tym zakresie uzasadnionych wątpliwości komisja kieruje zapytanie do właściwego miejscowo punktu informacyjnego Biura Informacyjnego Krajowego Rejestru Karnego. W przypadku otrzymania informacji potwierdzającej, że kandydat był skazany prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe, komisja odmawia rejestracji zgłoszenia tej kandydatury.

PKW jednocześnie wyraża pogląd, że kwestia braku spójności przepisów ustawy o pracownikach samorządowych i Kodeksu wyborczego powinna być poddana pod rozwagę ustawodawcy, który z kolei powinien dążyć do usunięcia ewentualnych niespójności i rozbieżności w systemie prawnym.

Wojciech Dąbrówka, rzecznik prasowy PKW

W tym miejscu pojawia się pytanie, kto powinien nadzorować wykonanie ustawy o pracownikach samorządowych. – Mógłby to być wojewoda, który sprawuje nadzór nad prawnym aspektem działalności jednostek samorządu terytorialnego z ramienia premiera – podsuwa pytany przez nas urzędnik PKW. I jak wynika z aktualnych wypowiedzi przedstawicieli PiS, na tę drogę stawia partia rządząca. – Jeżeli Platforma Obywatelska chce mieć w swoich szeregach przestępców, to proszę bardzo, droga wolna – mówi rzecznik łódzkiego klubu radnych PiS Łukasz Magin. I dodaje, że prawomocnie skazana Hanna Zdanowska może nawet zostać szefową partii zamiast Grzegorza Schetyny, ale funkcji prezydenta miasta objąć nie może. Magin przyznaje, że gdyby jednak tak się stało, że wygra ona wybory, to wprowadzenie w Łodzi komisarza jest bardzo prawdopodobne. – Niezależnie od opinii części prawników, jestem przekonany, że polski ustawodawca działa racjonalnie. A zatem nie dopuszcza sytuacji, w której przestępca miałby rządzić trzecim co do wielkości miastem w Polsce – kwituje radny PiS. Czy na pewno tak się stanie? Okaże się za kilka tygodni, gdy będzie wiadomo, kto wygrał wybory na prezydenta Łodzi, i gdy będzie już po pierwszym posiedzeniu nowej rady miejskiej. Jedno jest pewne – to, co się stanie, będzie miało znaczenie także dla innych włodarzy w podobnej sytuacji.

niespójność przepisów w opiniach prawników

Fragmenty opinii przygotowanej w marcu 2018 r. dla prezydent Hanny Zdanowskiej

(…) mamy do czynienia z sytuacją, w której z jednej strony Kodeks wyborczy zezwala osobie skazanej prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe na inną karę niż pozbawienia wolności na kandydowanie w wyborach wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaś jednocześnie ustawa o pracownikach samorządowych zabrania zatrudniania jako pracownika samorządowego każdej osoby skazanej prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe, a więc także tej, która została skazana na karę grzywny. Na rozbieżność tę zwracano uwagę już od dawna (…). W tej sytuacji niespójności przepisów dwóch ustaw należy sięgnąć do reguł kolizyjnych.

W tym przypadku przede wszystkim pomocny jest często przywoływany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1526/10 (…). W wyroku tym NSA stwierdził wprost: „Ustawa o pracownikach samorządowych ma […] charakter generalny, zawierając ogólne zasady kształtujące m.in. sytuację prawną (status) wójta, burmistrza i prezydenta miasta jako pracownika samorządowego. Pomiędzy tym aktem prawnym a przepisem art. 7 ust. 2 pkt 2 ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw w związku z art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta nie zachodzi kolizja zarówno w sensie przedmiotowym, jak też podmiotowym. Są to bowiem przepisy szczegółowe (lex specialis) w odniesieniu do ustawy o pracownikach samorządowych”. (…) Reguła kolizyjna jest w tym przypadku jednoznaczna – norma szczególna uchyla normę generalną. Zgodnie zatem z tą regułą szczególna norma kodeksowa dopuszczająca do kandydowania w wyborach wójta osobę skazaną prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego na karę grzywny, skutkująca w przypadku wyboru objęciem tego mandatu, uchyla generalną normę ustawy o pracownikach samorządowych zakazującą zatrudnienie osoby skazanej prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe. Odnosząc się do istniejącego wskazanego braku spójności regulacji, należy uwzględnić również fakt, iż ustawodawca, uchwalając 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy, znał normę ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych zakazującą zatrudnienie osoby skazanej prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe. Należy zatem przyjąć, że dopuszczając możliwość kandydowania na wójta przez osobę prawomocnie skazaną za przestępstwo umyślne na karę grzywny, uczynił to w pełni świadomie. Gdyby jednak nawet tak nie było, to i tak zastosowanie musi mieć inna reguła kolizyjna obowiązująca w przypadku norm tej samej rangi – lex posteriori derogat legi priori, a więc norma późniejsza uchyla normę wcześniejszą. Konkluzja musi być zatem taka sama jak w przypadku wniosku wynikającego przy poprzednio przywołanej paremii kolizyjnej. Osoba skazana prawomocnym wyrokiem sądu na karę grzywny za popełnione umyślne przestępstwo w przypadku wyboru na wójta może pełnić ten urząd. (…)

prof. zw. dr hab. Krzysztof Skotnicki, Centrum Studiów Wyborczych UŁ

opinia eksperta

Żadna z ustaw nie jest nadrzędna nad drugą

dr Stefan Płażek, adwokat

To ewidentna wina ustawodawcy, że przepisy kodeksu wyborczego i ustawy o pracownikach samorządowych są niespójne. Sprawa jest od lat znana, ale żadna z opcji politycznych nie dąży do jej rozwiązania. Jestem przekonany, że wszystkie partie polityczne mają ten sam problem: krótką kołdrę kadrową i w związku z tym wolą sobie zostawić możliwość sięgnięcia do osób karanych. Dlatego możemy mieć sytuację, że wybory wygrywa kandydat z wyrokiem, skazany na grzywnę. Zwłaszcza że art. 492 kodeksu wyborczego mówiący, w jakich sytuacjach można pozbawić mandatu wójta, też nie wskazuje, że bycie skazanym na jakąkolwiek karę jest przesłanką do wygaśnięcia mandatu. Czy to ma znaczyć, że mają nami rządzić kryminaliści? Nie. Mówi o tym art. 6 ustawy o pracownikach samorządowych, który moim zdaniem wchodzi w kontekst biernego prawa wyborczego, skoro w przypadku wójta (i tylko jego spośród wszystkich osób, których dotyczy kodeks wyborczy) stosunek pracy jest nieodzowny dla wykonywania mandatu. Tym samym niezdolność do bycia pracownikiem dyskwalifikuje kandydata na wójta jako potencjalnego elekta. Uważam również, że kodeks wyborczy nie stanowi lex specialis w stosunku do ustawy o pracownikach samorządowych. To są dwie odrębne ustawy, których zakresy, można powiedzieć, krzyżują się ze sobą, ale żadna nie jest nadrzędna nad drugą. Trzeba stosować je obie razem.

Inna kwestia, to jak nie dopuścić do objęcia stanowiska przez osobę karaną. Rada gminy znalazła się tutaj między młotem a kowadłem. Z jednej strony musi zgodzić się z wynikiem wyborów, z drugiej nie powinna dopuścić do złamania art. 6 ustawy o pracownikach samorządowych poprzez zatrudnienie osoby skazanej. Kodeks wyborczy o możliwości zaskarżenia obwieszczenia komisarza wyborczego w kwestii biernego prawa wyborczego kandydata milczy. Ale jako adwokat mogę zwrócić uwagę na art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, który mówi, że ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Droga sądowa może być wywiedziona z zasady systemowej. Tylko tą drogą nie powinna zaskarżać raczej rada, a ktoś, kto ma interes prawny lub kieruje się interesem zbiorowości. Dla gminy większą szansę widziałbym ewentualnie przy zaskarżeniu do sądu pracy na podstawie art. 189 kodeksu postępowania cywilnego. Mówi on, że powód może żądać ustalenia przez sąd istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawa, gdy ma w tym interes prawny.

Jest też do rozważenia ruch wojewodów w trybie nadzorczym w postaci wezwania do zaprzestania naruszeń ustawy (poprzez zatrudnianie osoby niemającej zdolności do bycia urzędnikiem samorządowym) pod rygorem odwołania organu gminy. ©℗

opinie ekspertów

Należy się posłużyć regułami kolizyjnymi

Mariusz Bidziński radca prawny, SWPS

O ile według przepisów kodeksu wyborczego nie ma przeszkód do tego, by na włodarza kandydowała osoba skazana prawomocnym wyrokiem na karę grzywny, o tyle sprzeczność pojawia się na gruncie ustawy o pracownikach samorządowych. Zgodnie z nią włodarz jest zatrudniany na podstawie wyboru. Artykuł 6 ust. 2 ustawy stanowi zaś, że pracownikiem samorządowym zatrudnionym na podstawie wyboru lub powołania może być osoba, która spełnia wymagania określone w ust. 1 (obywatel polski, pełna zdolność do czynności prawnych, pełnia praw publicznych, kwalifikacje zawodowe wymagane do wykonywania pracy na określonym stanowisku), oraz nie była skazana prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe. Przepis ten eliminuje ze swojej normy rodzaj kary, tak jak ma to miejsce w przypadku kodeksu wyborczego.

Brak jest więc spójności przepisów tych dwóch ustaw. Należy zatem posłużyć się regułami kolizyjnymi. Pomagają one rozstrzygnąć sprzeczności między przepisami, których norm prawodawca nie uchylił. Z pomocą przychodzi również orzecznictwo, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, które stanowi, że przepisy ustawy o pracownikach samorządowych mają charakter generalny, zawierają ogólne zasady kształtujące sytuację prawną włodarza jako pracownika samorządowego. A zatem zgodnie z regułą merytoryczną lex specialis derogat legi generali normę bardziej szczegółową należy stosować przed tą ogólniejszą, czyli przepisy kodeksu wyborczego przed ustawą o pracownikach samorządowych. Ponadto sytuację tę rozstrzyga również reguła chronologiczna. Zgodnie z nią przepis późniejszy (czyli z kodeksu wyborczego) uchyla przepis wcześniejszy (z ustawy o pracownikach samorządowych). Wynika z tego, że osoba prawomocnie skazana, ale nie na karę pozbawienia wolności, może kandydować w wyborach samorządowych, a w razie wygranej podjąć zatrudnienie. ©℗

Wojewodowie podważą wybory

Magdalena Januszewska radca prawny

Niespójność przepisów może budzić wątpliwości i dlatego powstaje pole do dyskusji, choć oczywiście lepiej, gdyby go nie było. Na temat relacji ustawy o pracownikach samorządowych i przepisów dotyczących wyborów włodarzy są różne opinie. Skłaniam się do stanowiska, że kodeks wyborczy to regulacja szczególna wobec ustawy o pracownikach samorządowych. W końcu nie ma innej drogi do ustanowienia kogoś włodarzem, jak wybory. Bez wyboru danej osoby nie powstanie stosunek pracy z wyboru – który jest jednak wtórny wobec samego aktu wyboru. Taka też relacja przepisów do siebie jest wskazana w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1526/10 (jeszcze w odniesieniu do poprzednich przepisów wyborczych): „Ustawa o pracownikach samorządowych ma bowiem charakter generalny, zawierając ogólne zasady kształtujące m.in. sytuację prawną (status) wójta, burmistrza i prezydenta miasta jako pracownika samorządowego. Pomiędzy tym aktem prawnym a przepisem art. 7 ust. 2 pkt 2 ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw w związku z art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta nie zachodzi kolizja zarówno w sensie przedmiotowym, jak też podmiotowym. Są to bowiem przepisy szczegółowe (lex specialis) w odniesieniu do ustawy o pracownikach samorządowych i jako takie mogą stanowić podstawę prawną do wydania zarządzenia zastępczego w przedmiocie wygaśnięcia mandatu wójta, burmistrza lub prezydenta, z uwagi na umorzenie w stosunku do takiej osoby postępowania karnego w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego”.

Czy wojewodowie będą podważać wybory takich osób? Na pewno tak, zwłaszcza gdy nie będą zadowoleni z wyników głosowania. ©℗

Kandydat może być negatywnie zweryfikowany

Piotr Wojciechowski adwokat, ekspert prawa pracy

Analiza relacji prawnych art. 11 par. 2 kodeksu wyborczego oraz art. 6 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych prowadzi do wniosku, że przedmiotowy zakres w kodeksie wyborczym jest szerszy od wspomnianego wyżej przepisu ustawy o pracownikach samorządowych. Z tych krzyżujących się przepisów wynika, że ustawodawca, przewidując zatrudnienie pracowników samorządowych, surowiej potraktował zatrudnienie w organach samorządu niż w przypadku powszechnego prawa bycia wybieranym do ich organów. Należy zatem przyjąć, że celem takich działań było świadome zapobieżenie sytuacjom, w których w organach samorządu terytorialnego zasiadałyby osoby z prawomocnymi wyrokami za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego. Mając bowiem na uwadze odpowiedzialność oraz powagę urzędu, takie okoliczności mogłyby pozostawiać wątpliwości co do jakości pracy wykonywanej przez kandydatów na takich stanowiskach. W tym przypadku zatem, analizując relację obu przepisów, uznałbym, że zachodzi zależność przepisu powszechnego z kodeksu wyborczego od przepisu szczególnego z ustawy o pracownikach samorządowych, który jako szczególny wyłączy konieczność stosowania przepisu ogólnego. W praktyce zatem oznacza to, że mimo dokonania wyboru kandydata na stanowisko wójta, burmistrza czy prezydenta miasta zgodnie z kodeksem wyborczym, może on następnie być negatywnie zweryfikowany przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego i niedopuszczony do sprawowania mandatu. ©℗

Wójt nieposzlakowanej opinii mieć nie musi, a urzędnik – tak

Pragmatyka samorządowa wyznacza ostrzejsze wymogi dla szeregowych urzędników niż dla osób zatrudnianych na podstawie wyboru. Czyli wójtów, burmistrzów, prezydentów miast, starostów i marszałków województw, a także osób zatrudnionych z powołania

Warunki kwalifikacyjne (inaczej rygory selekcyjne) zatrudnionych w samorządzie określa art. 6 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1260; dalej: u.p.s. lub pragmatyka). Wymogi te są odmienne, w zależności od podstawy nawiązania stosunku pracy, a dodatkowo jeżeli chodzi o pracowników umownych – w odniesieniu do stanowiska (schemat). Mają one na celu dobór kadr odpowiednich do zadań publicznych stawianych jednostkom samorządu terytorialnego. Biorąc pod uwagę art. 6 u.p.s., można podzielić je na odnoszące się do:

• wszystkich pracowników, bez względu na podstawę nawiązania stosunku pracy oraz rodzaj stanowiska,
• pracowników zatrudnianych na podstawie wyboru i powołania,
• pracowników zatrudnianych na stanowiskach urzędniczych,
• pracowników zatrudnianych na kierowniczych stanowiskach urzędniczych.

przykład

Wątpliwa reputacja

Pracownik wydziału oświaty w urzędzie miasta po pracy zajmował się handlem dopalaczami. Został zatrzymany przez policję. O fakcie tym szeroko pisały lokalne media. Utrata nieposzlakowanej opinii była przyczyną zwolnienia go z pracy w urzędzie. ©℗

Wymogi ogólne

Warunki kwalifikacyjne dotyczą w pierwszym rzędzie kandydatów do pracy. Wymagania te nie są jednak spełnione raz na zawsze. Można je utracić w trakcie zatrudnienia, np. zrzec się obywatelstwa polskiego albo zostać skazanym prawomocnym wyrokiem sądowym za przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe.

Warunki wymienione w art. 6 ust. 1 u.p.s. odnoszą się do wszystkich pracowników samorządowych. Pragmatyka zalicza do nich:

• Posiadanie obywatelstwa polskiego. Osoba nieposiadająca obywatelstwa polskiego może jednak zostać zatrudniona na stanowisku, na którym praca nie polega na bezpośrednim lub pośrednim udziale w wykonywaniu władzy publicznej i zadań mających na celu ochronę generalnych interesów państwa. Osoba taka musi także potwierdzić znajomość języka polskiego odpowiednimi dokumentami.
• Posiadanie pełnej zdolności do czynności prawnych. Taką mają osoby pełnoletnie, które ukończyły 18 lat albo ‒ będąc jeszcze małoletnimi kobietami ‒ zawarły małżeństwo, chyba że sąd pozbawił je tej zdolności lub ją ograniczył. Podstawą pozbawienia lub ograniczenia zdolności do czynności prawnych jest ubezwłasnowolnienie całkowite lub częściowe.
• Korzystanie z pełni praw publicznych. Pełnoletni obywatele polscy mają pełnię praw, chyba że pozbawił ich tego sąd karny, orzekając wobec nich odpowiedni środek karny. Stosownie do art. 40 kodeksu karnego pozbawienie praw publicznych obejmuje utratę czynnego i biernego prawa wyborczego do organu władzy publicznej, organu samorządu zawodowego lub gospodarczego, utratę prawa do udziału w wymiarze sprawiedliwości oraz do pełnienia funkcji w organach i instytucjach państwowych i samorządu terytorialnego lub zawodowego, jak również utratę posiadanego stopnia wojskowego i powrót do stopnia szeregowego oraz utratę orderów, odznaczeń i tytułów honorowych oraz utratę zdolności do ich uzyskania w okresie trwania pozbawienia praw. Brak praw obywatelskich łatwo ustalić w Krajowym Rejestrze Karnym. Gdyby jednak pracownik samorządowy został zatrudniony pomiędzy uprawomocnieniem się orzeczenia a wpisem do rejestru i ukrył fakt utraty praw obywatelskich, byłaby to podstawa do rozwiązania stosunku pracy lub wygaśnięcia mandatu. Podobny skutek wystąpi w razie orzeczenia utraty praw obywatelskich w trakcie trwania stosunku pracy.
• Posiadanie kwalifikacji zawodowych wymaganych do wykonywania pracy na określonym stanowisku. Poziom wykształcenia i staż pracy, wymagane do wykonywania pracy na poszczególnych stanowiskach, określa rozporządzenie Rady Ministrów z 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz.U. z 2018 r. poz. 936).

Podział samorządowców według podstaw zatrudnienia

Na podstawie wyboru

w urzędzie marszałkowskim

• marszałek województwa, wicemarszałek i pozostali członkowie zarządu województwa, jeśli statut województwa tak stanowi

w starostwie powiatowym

• starosta, wicestarosta i pozostali członkowie zarządu powiatu, jeśli statut powiatu tak stanowi

w urzędzie gminy

• wójt, burmistrz, prezydent miasta,

w związkach jednostek samorządu terytorialnego

• przewodniczący zarządu związku i pozostali członkowie zarządu związku, jeśli statut związku tak stanowi

w urzędzie m.st. Warszawy

• burmistrz dzielnicy m.st. Warszawy, zastępca burmistrza dzielnicy m.st. Warszawy i pozostali członkowie zarządu dzielnicy m.st. Warszawy

Na podstawie powołania

• zastępca wójta, burmistrza i prezydenta miasta, skarbnik gminy, skarbnik powiatu, skarbnik województwa

Na podstawie umowy o pracę

• pozostali pracownicy samorządowi ©℗

Wybór i powołanie

Pracownikiem samorządowym zatrudnionym na podstawie wyboru lub powołania może być osoba, która spełnia wymienione wymagania oraz nie była skazana prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe. Oznacza to, że taka przeszkoda nie występuje w przypadku skazania za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, jak również za przestępstwo nieumyślne oraz przestępstwo ścigane z oskarżenia prywatnego (np. znieważenie – art. 216 k.k., naruszenie nietykalności cielesnej – art. 217 k.k.). Wyrok skazujący musi być prawomocny w sensie formalnym, tzn. nie może od niego przysługiwać żaden środek odwoławczy, przy czym jego prawomocność musi być stwierdzona orzeczeniem sądu. Dopóki wyrok nie uzyska tego przymiotu, dopóty przeszkoda zatrudnienia pracownika nie występuje. Dane o karalności są gromadzone i przetwarzane w Krajowym Rejestrze Karnym.

Dodatkowe wymogi dla urzędnika zatrudnianego na podstawie umowy o pracę określa art. 6 ust. 3 u.p.s. (patrz ramka).

W art. 6 ust. 4 u.p.s. wymieniono dodatkowe wymogi dla osoby pełniącej kierownicze stanowisko urzędnicze. I tak musi ona posiadać:

• co najmniej trzyletni staż pracy lub wykonywała przez co najmniej trzy lata działalność gospodarczą o charakterze zgodnym z wymaganiami na danym stanowisku;
• wykształcenie wyższe w rozumieniu przepisów o szkolnictwie wyższym i nauce.

To znaczy, że posiadanie nieposzlakowanej opinii nie dotyczy pracowników z wyboru i powołania.

Dodatkowe kryteria selekcyjne urzędnika

Pracownikiem samorządowym zatrudnionym na podstawie umowy o pracę na stanowisku urzędniczym może być osoba, która:

• posiada co najmniej wykształcenie średnie lub średnie branżowe;

• nie była skazana prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe;

• cieszy się nieposzlakowaną opinią.©℗

Pochlebna opinia

Najbardziej niedookreślonym warunkiem zatrudniania pracowników kontraktowych w samorządzie jest posiadanie nieposzlakowanej opinii. Za taką w orzecznictwie uważa się osobę, której nie można nic zarzucić, kto jest nienaganny, nieskazitelny (wyrok Sądu Najwyższego z 2 października 2002 r., sygn. akt I PKN 482/2001). Chodzi więc o postawę moralną urzędnika. Pracownik samorządowy musi respektować zasady i wartości powszechnie przyjęte w społeczeństwie. A sprzeniewierzenie tym wartościom (utrata nieposzlakowanej opinii) powoduje prawną przeszkodę w zatrudnieniu. Oznacza to, że z taką osobą nie można podpisać umowy o pracę, a tę, która już ma angaż w samorządzie, trzeba zwolnić. Co więcej, udowodnienie utraty nieposzlakowanej opinii jest przeszkodą do przywrócenia pracownika do pracy przez sąd. O ile formułowanie takiego wymogu nie jest niczym nadzwyczajnym (przewidują ją także inne pragmatyki zawodowe), to może dziwić fakt, że ustawa przewiduje wyższe standardy dla szeregowego pracownika niż dla kierownika urzędu.

Pragmatyka samorządowa nie jest jedyną ustawą, która nakazuje dokonywać oceny postawy etycznej osoby pełniącej daną funkcję. Wymóg ten przewiduje m.in. ustawa z 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1559). W innych ustawach mówi się o nieskazitelnym charakterze. Pomimo innego brzmienia sens tego warunku jest tożsamy. Nieskazitelnym charakterem powinni się cechować m.in. urzędnicy państwowi czy kuratorzy zawodowi. Cechę tę muszą posiadać także członkowie służb mundurowych, np. policjanci czy żołnierze zawodowi. W literaturze wskazuje się, że nieposzlakowaną opinią cieszy się osoba, której można przypisać takie cechy, jak uczciwość, rzetelność, odpowiedzialność, skromność, lojalność, umiejętność przedkładania interesu publicznego nad prywatny czy umiejętność współpracy z innymi ludźmi (J. Jagielski, K. Rączka, „Komentarz do ustawy o służbie cywilnej”, Warszawa 2001, s. 34). Są to jednak kryteria o dużym stopniu ogólności. Dlatego pojęcie nieposzlakowanej opinii jest tak trudne do zdefiniowania.

Ocena posiadania przez pracownika samorządowego (czy kandydata na niego) nieposzlakowanej opinii powinna przede wszystkim odnosić się do jego życia zawodowego i zachowań publicznych. Nie jest jednak wyłączone ustalenie braku nieposzlakowanej opinii w oparciu o zachowania osoby z jej sfery życia prywatnego, o ile zachowania te mogą w jakikolwiek sposób wpływać na ocenę zdolności do sumiennego, starannego czy politycznie neutralnego wykonywania zadań służbowych (przykład).

Na ważną kwestię zwrócił uwagę SN w wyroku z 16 października 2009 r. (sygn. akt I PK 85/09). Sąd wyjaśnił, że nieposzlakowana opinia jest przesłanką zatrudnienia w charakterze pracownika samorządowego na stanowisku urzędniczym, a więc nieposiadanie tej cechy (jej utrata) należy kwalifikować jako prawną przeszkodę w tym zatrudnieniu oznaczającą niemożność przywrócenia do pracy w rozumieniu art. 45 par. 2 kodeksu pracy. SN zaznaczył jednocześnie, że u.p.s. jednoznacznie rozróżnia wymaganie niekaralności za przestępstwo umyślne od wymagania posiadania nieposzlakowanej opinii. Oznacza to, że można „nie cieszyć się nieposzlakowaną opinią”, mimo że nie doszło do skazania za przestępstwo umyślne (warunkowo umorzono postępowanie karne). ©℗