Ustawa z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, cz. 4

Ustawa uwłaszczeniowa nie zwiera regulacji pozwalających na odraczanie terminów, rozkładanie na raty oraz umarzanie należności z tytułu opłaty przekształceniowej. Ale w art. 12 znalazło się odwołanie do odpowiednich przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W czwartej części komentarza omówimy je w pierwszej kolejności. Następnie przeanalizowane zostaną regulacje dotyczące mechanizmu opóźnionego uwłaszczenia. Chodzi tu o przekształcenie użytkowania wieczystego we własność w odniesieniu do gruntu pod budynkiem mieszkalnym oddanym do użytkowania przez dewelopera. W takiej sytuacji samorząd wydaje zaświadczenie na wniosek właściciela w terminie czterech miesięcy od dnia jego otrzymania. Z tytułu uwłaszczenia nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela opłatę w wysokości równej kwocie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego obowiązującej w roku, w którym oddano budynek do użytkowania. Obowiązek wnoszenia opłaty powstaje 1 stycznia roku następującego po roku, w którym doszło do przekształcenia.

W dalszej kolejności omówimy przepis ustawy, który nakazuje do uwłaszczenia stosować regulacje o pomocy publicznej. Pisaliśmy już o tym, że prowadzenie postępowań w tym zakresie będzie powodowało sporo problemów („Zamieszanie z pomocą de minimis hamuje powszechne uwłaszczenie”, Tygodnik Gazeta Prawna z 5–7 kwietnia 2019 r., DGP nr 68, s. C12–C16). Komplikacje powstaną w przypadku wynajmowania mieszkania przez beneficjenta. Dlaczego? Otóż rygorem pomocy publicznej objąć należy także osoby, które faktycznie prowadzą działalność gospodarczą, nawet jeżeli jej nie zarejestrowali. Zatem beneficjent, który oddaje swój lokal w najem, też podlega przepisom ustawy o pomocy publicznej. Co więcej, samorząd może mieć trudności ze sprawdzeniem informacji podanych przez przedsiębiorców w trakcie prowadzonego postępowania. Gminni urzędnicy nie dysponują bowiem żadnymi narzędziami, dzięki którym mogliby to zrobić. Komplikacje te zostały dostrzeżone przez Ministerstwo Inwestycji i Rozwoju. Resort zapowiada takie doprecyzowanie trybu udzielania pomocy publicznej, by zapewnić organom sprawną weryfikację pomocy, a przedsiębiorcom elastyczne warunki korzystania z możliwości wyboru sposobu płatności za przekształcenie. Trzeba przy tym wskazać, że w literaturze poddaje się w wątpliwość, czy w ogóle uwłaszczenie powinno podlegać pod rygor pomocy publicznej.

Na koniec komentarza omówione zostaną przepisy zmieniające ustawę o gospodarce nieruchomościami i ustawę o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości z 2005 r.

Kolejną i ostatnią część komentarza opublikujemy 22 maja ©℗

TYDZIEŃ Z KOMENTARZAMI – baza publikacji

Dotychczas w tygodniku Samorząd i Administracja komentowaliśmy ustawy:

• z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych

• z 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej

• z 22 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych

• z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach

• z 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy

• z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (chodzi o program 500+)

• z 10 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o działalności leczniczej oraz niektórych innych ustaw

• z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej

• z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji

• z 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej

• z 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (wyciąg) – zmiany w kodeksie wyborczym

Poprzednie części komentarza do ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów ukazały się:

cz. 1 – 23 stycznia 2019 r.,

cz. 2 – 20 lutego 2019 r.,

cz. 3 – 20 marca 2019 r.

Przeoczyłeś tygodnik? Znajdziesz go w wydaniach DGP na www.edgp.gazetaprawna.pl

Wykaz skrótów

CEIDG – Centralna Ewidencja i Informacja o Działalności Gospodarczej.

JST – jednostka (lub jednostki) samorządu terytorialnego.

k.c. – ustawa z 23 kwietnia 1963 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1025 ze zm.).

konstytucja – ustawa z 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.).

k.p.a. – ustawa z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.).

KZN – Krajowy Zasób Nieruchomości.

nowelizacja z 6 grudnia 2018 r. – ustawa z 6 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2018 r. poz. 2540).

NSA – Naczelny Sad Administracyjny.

p.b. – ustawa z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.).

rozporządzenie nr 1407/2013 – rozporządzenie Komisji (UE) nr 1407/2013 w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis (Dz.Urz. UE z 2013 r. L 253, s. 1).

SN – Sąd Najwyższy.

TFUE – Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r. nr 90, poz. 864/2).

TSUE – Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

u.e.r.f.u.s. – ustawa z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1270 ze zm.).

u.f.p. – ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.).

u.g.n. – ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.).

UOKiK – Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów.

u.p.p.p. – ustawa z 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 362).

u.p.p.u.w. – ustawa z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 83 ze zm.).

u.p.p.u.w.g.c.m. – ustawa z 20 lipca

2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2018 r. poz. 1716 ze zm.).

u.p.s.f. – ustawa z 22 września 2006 r. o przejrzystości stosunków finansowych pomiędzy organami publicznymi a przedsiębiorcami publicznymi oraz o przejrzystości finansowej niektórych przedsiębiorców (Dz.U. nr 191, poz. 1411 ze zm.).

u.s.m. – ustawa z 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 845).

WSA – Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Art. 12. [Odpowiednie stosowanie ustawy o gospodarce nieruchomościami]

1. Do wpływów osiąganych z opłat i opłat jednorazowych w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, reprezentowanego przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, przepis art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio.

2. Do opłat i opłat jednorazowych przepis art. 12a ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio.

komentarz

• Zgodnie z art. 23 ust. 3 u.g.n. od wpływów osiąganych ze sprzedaży, opłat z tytułu trwałego zarządu, użytkowania, czynszu dzierżawnego i najmu nieruchomości Skarbu Państwa, o których mowa w ust. 1 (gospodarowanie zasobem nieruchomości Skarbu Państwa przez starostę, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej), a także od wpływów osiąganych z opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa oddanych w użytkowanie wieczyste oraz od odsetek za nieterminowe wnoszenie tych należności potrąca się 25 proc. środków, które stanowią dochód powiatu na obszarze, na którym położone są te nieruchomości. Dzięki zapisowi w art. 23 ust. 3 u.g.n. ustawodawca umożliwił powiatowi (którego struktury organizacyjne podporządkowane staroście lub prezydentowi miasta na prawach powiatu faktycznie zajmują się nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa) uzyskiwanie przychodów z tytułu wpływów ze sprzedaży, z opłat z tytułu trwałego zarządu, z tytułu użytkowania, czynszu dzierżawnego i najmu, jakie osiągane są z nieruchomości Skarbu Państwa, a także z osiąganych z opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa oddanych w użytkowanie wieczyste oraz od odsetek za nieterminowe wnoszenie tych należności. Dochód powiatu stanowi 25 proc. wszystkich tych wpływów1. Komentowany art. 12 ust. 1 u.p.p.u.w.g.c.m. nakazuje stosowanie tej zasady do wpływów osiąganych z opłat przekształceniowych i opłat jednorazowych w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, reprezentowanego przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej.
• Jak w kontekście art. 23 ust. 3 u.g.n. wskazał NSA w wyroku z 16 stycznia 2009 r. (sygn. akt I OSK 99/08), do potrącenia w rozumieniu tej regulacji nie można stosować przepisów k.c. W zakresie opłaty związanej z przekształcaniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności staroście przysługuje prawo tylko do jej czwartej części i to nie na podstawie wykonywania uprawnień statio fisci Skarbu Państwa, ale jako organowi samorządu terytorialnego, kwota ta stanowi bowiem dochód JST (powiatu), na obszarze której położona jest nieruchomość. Pogląd ten został potwierdzony w uchwale SN z 13 lipca 2011 r. (sygn. akt III CZP 35/11), zgodnie z którą do przekazywania należności przewidzianych w art. 23 ust. 3 u.g.n., określonego w ustawie jako „potrącenie”, nie ma zastosowania art. 498 i nast. k.c.
• U.p.p.u.w.g.c.m. nie zwiera własnych regulacji pozwalających na odraczanie terminów, rozkładanie na raty oraz umarzanie należności z tytułu opłaty przekształceniowej. Dlatego w komentowanym przepisie znalazło się odwołanie do art. 12a u.g.n. Zgodnie z art. 12a u.g.n. należności pieniężne z tytułu gospodarowania nieruchomościami mające charakter cywilnoprawny, przypadające Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej albo ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, mogą być umarzane w całości albo w części lub ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty (ust. 1). Do odraczania terminów lub rozkładania na raty oraz umarzania spłat należności:

1) jest uprawniony wojewoda, a w odniesieniu do należności z tytułu gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa, o których mowa w art. 60 ust. 1 u.g.n. – minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa;

2) w przypadkach nieuregulowanych w u.g.n. stosuje się art. 56, art. 57 i art. 58 ust. 2–4 i 6 u.f.p.

• Ustawodawca wprowadził w art. 12a u.g.n. szczególną regulację dotyczącą umarzania, odraczania i rozkładania na raty cywilnoprawnych należności Skarbu Państwa, ale tylko tych, w których Skarb Państwa jest reprezentowany przez starostę albo ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa. Dotyczy to przede wszystkim należności przypadających Skarbowi Państwa w ramach stosunków prawnych, których przedmiotem są nieruchomości wchodzące w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa. Organem właściwym do odraczania terminów płatności lub rozkładania na raty oraz umarzania spłat należności jest wojewoda. Natomiast ww. minister jest organem właściwym w sprawach wobec nieruchomości ujętych w art. 60 ust. 1 u.g.n., tj. przeznaczonych na potrzeby szczególnych organów i urzędów określonych w tym przepisie. Warunki dopuszczalności odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub umorzenia należności oraz tryb postępowania w tym zakresie określone zostały przede wszystkim we wskazanych przez ustawodawcę przepisach u.f.p.2.
• W art. 12a ust. 2 pkt 2 u.g.n. wskazano dodatkowo, że w przypadkach nieuregulowanych w u.g.n. stosuje się art. 56, art. 57 i art. 58 ust. 2–4 i 6 u.f.p. Należy zatem przyjmować, że przepis ten nadal dotyczy odraczania zapłaty, rozkładania na raty oraz umarzania należności z tytułu gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa. Powstaje jedynie wątpliwość, o jakie przypadki niewymienione w u.g.n. może chodzić. Treść przywołanych przepisów u.f.p. wskazuje bowiem na to, że powinny one być stosowane uzupełniająco we wszystkich przypadkach, o których mowa w art. 12a ust. 1 u.g.n.3.
• Zgodnie z art. 56 u.f.p. należności mogą być z urzędu umarzane w całości, jeżeli:

1) osoba fizyczna zmarła, nie pozostawiając żadnego majątku albo pozostawiła majątek niepodlegający egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawiła przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty 6000 zł;

2) osoba prawna została wykreślona z właściwego rejestru osób prawnych przy jednoczesnym braku majątku, z którego można by egzekwować należność, a odpowiedzialność z tytułu należności nie przechodzi z mocy prawa na osoby trzecie;

3) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne;

4) jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej uległa likwidacji;

5) zachodzi interes publiczny.

W przypadku gdy oprócz dłużnika głównego są zobowiązane inne osoby, ww. należności mogą zostać umorzone tylko wtedy, gdy warunki umarzania są spełnione wobec wszystkich zobowiązanych (art. 56 ust. 2 u.f.p.). Artykuł 56 ust. 1 u.f.p. zawiera enumeratywnie wyliczone przypadki, w których ustawodawca przewiduje możliwość umorzenia w całości należności cywilnoprawnych. Oprócz określonego zdarzenia do zastosowania powyższego przepisu konieczne jest także wystąpienie wymienionych przesłanek4.

• Odnośnie do pierwszej przesłanki w literaturze wskazuje się, że pojęcie „pozostawiony przez zmarłego majątek” należy rozumieć zgodnie z ujęciem cywilnoprawnym jako wszystkie pasywa i aktywa. W art. 56 pkt 1 u.f.p. posłużono się w odniesieniu do majątku jednocześnie pojęciami „niepozostawienie” oraz „pozostawienie”, co wywołuje wątpliwości, czy fakt ten musi zostać udokumentowany w sposób formalny na skutek uprzednio przeprowadzonego postępowania spadkowego. Podnosi się, że chociaż przepisy nie przewidują takiego obowiązku, to jednak z uwagi na to, że wierzyciel nie będzie miał faktycznie innego sposobu na ustalenie powyższych okoliczności, konieczne jest przeprowadzenie postępowania spadkowego, w tym uzyskanie spisu inwentarza. Dlatego uważa się, że w praktyce nie sposób sobie wyobrazić, by to jednostka sektora finansów publicznych będąca wierzycielem ustaliła składniki majątkowe wchodzące w skład spadku. Powstaje w tym miejscu praktyczny problem związany ze stosowaniem ww. regulacji. ponieważ jeśli postępowanie spadkowe nie zostanie wszczęte i przeprowadzone przez spadkobierców, to obowiązek taki będzie ciążył na wierzycielu. Umorzenie należności w związku z wystąpieniem omawianej przesłanki następuje w formie jednostronnego oświadczenia woli (art. 58 ust. 3 u.f.p.)5.
• Wykreślenie z rejestru w przypadku osób prawnych powoduje ustanie bytu tej osoby. Artykuł 56 pkt 2 u.f.p. przewiduje, że przy jednoczesnym braku majątku, z którego można by egzekwować należność, oraz braku przejścia należności z mocy prawa na osoby trzecie należność można umorzyć z urzędu w całości. Obowiązujące przepisy, wskazując na przesłankę braku majątku, nie uzależniają wykazania tej przesłanki od uzyskania konkretnego dokumentu urzędowego potwierdzającego tę okoliczność. W tym zakresie wierzyciel może zatem skorzystać z wszelkich dostępnych możliwości związanych z ustaleniem braku majątku. Jednym z dowodów potwierdzających tę okoliczność może być postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego6.
• W przypadku określonym w art. 56 pkt 3 u.f.p. kluczowe znaczenie ma prawidłowa ocena kosztów egzekucji i szans na jej pomyślne zakończenie. Jeśli z oceny wynika, że szanse na wyegzekwowanie należności są znikome, powinno to prowadzić do uznania umorzenia należności za najlepsze rozwiązanie. Uznaniowość sprowadza się tu w istocie rzeczy do wyboru metody analizy kosztów i szans egzekucji7. Sporne zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie jest to, czy w związku z przesłanką uzasadnionego przypuszczenia, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności, konieczne jest wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Pierwszy pogląd stwierdza, że jeżeli nie zostanie wszczęte i przeprowadzone postępowanie egzekucyjne, to nie można w sposób uzasadniony przypuszczać, iż nie uzyska się kwoty wyższej od dochodzonej. Drugi, dominujący, pogląd odwołuje się do językowego znaczenia pojęcia „uzasadnione przypuszczenie”, które w założeniu nie wymaga stwierdzenia faktu, lecz wyłącznie uprawdopodobnienia. Na podstawie takiego założenia należy stwierdzić, że umorzenie jest możliwe również przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego8.
• Zgodnie z art. 56 ust. 1 pkt 4 u.f.p. należności cywilnoprawne mogą być umarzane z urzędu w całości, jeżeli jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej uległa likwidacji. W polskim systemie prawa występują dwa rodzaje jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej. Pierwszą grupę stanowią ułomne osoby prawne, do których stosuje się art. 331 par. 1 k.c. Zgodnie z nim do jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną, stosuje się odpowiednio przepisy o osobach prawnych. Typowymi przykładami tego rodzaju jednostek są spółki prawa handlowego niemające osobowości prawnej (spółka jawna, spółka partnerska, spółka komandytowa, spółka komandytowo-akcyjna) oraz spółki kapitałowe w organizacji. W wypadku tych podmiotów możliwa jest ich likwidacja. Może ona, niezależnie od tego, czy pozostał majątek, skutkować umorzeniem należności o charakterze cywilnoprawnym. Druga kategoria jednostek nieposiadających osobowości prawnej to jednostki organizacyjne, które nie są ułomnymi osobami prawnymi w rozumieniu formy organizacyjnoprawnej, działające w ramach osobowości prawnej przepisów prawa cywilnego, natomiast możliwość nabywania praw i obowiązków dotyczy sfery prawa publicznego (formy niesamoistne). Do najczęstszych form tych jednostek należy zaliczyć jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej będące jednostkami sektora finansów publicznych (jednostka budżetowa lub samorządowy zakład budżetowy) oraz spółki cywilne. W sytuacji tych podmiotów charakter prawny jako jednostki niemającej osobowości prawnej powoduje, że w rozumieniu prawa cywilnego nie mają one zdolności prawej oraz zdolności do czynności prawnych. Stroną zobowiązaną w ich przypadku jest JST lub Skarb Państwa, natomiast w wypadku spółki cywilnej zobowiązanymi są wspólnicy. Dla tego rodzaju podmiotów nie jest zatem możliwe zawieranie umów, w wyniku których powstanie problem należności cywilnoprawnych, które mogłyby przez te podmioty zostać umorzone. Umorzenie należności w związku z wystąpieniem omawianej przesłanki następuje w formie jednostronnego oświadczenia woli (art. 58 ust. 3 u.f.p.)9.
• Stwierdzenie, czy w konkretnym przypadku dokonanie umorzenia leży w interesie publicznym, wymaga rozważenia wielu aspektów sprawy, przy czym niejednokrotnie konieczne jest wzięcie pod uwagę nie tylko aspektów ekonomicznych. Sposób rozstrzygania o istnieniu w rozpatrywanej, konkretnej sprawie interesu publicznego kształtowany jest w znacznej mierze przez istniejące, bardzo bogate orzecznictwo10. NSA w wyroku z 27 lutego 2013 r. (sygn. akt II FSK 1351/11) stwierdził np., że użycie przez ustawodawcę tak ogólnego zwrotu jak „interes publiczny” stwarza konieczność dokonania szerokiej oceny różnych wartości, w tym również systemu ocen mieszczących się poza systemem prawa podatkowego, a nawet pozaprawnych (np. zasad etyki, współżycia społecznego, rachunku ekonomicznego i in.). Odnosząc się bezpośrednio do spraw związanych z umorzeniami należności budżetowych, NSA stwierdził zaś, że organ mający ustalić, czy w danej sprawie za dokonaniem umorzenia należności przemawia interes publiczny, powinien analizować to w dwóch płaszczyznach, z których jedną tworzy zasada, jaką jest terminowe płacenie podatków w pełnej wysokości, drugą – wyjątek od zasady, polegający na zastosowaniu indywidualnej ulgi podatkowej. Dla klarownego przedstawienia podejmowanej decyzji, a także na potrzeby ewentualnych procedur odwoławczych, istotne jest, by organ wskazujący na interes publiczny jako przesłankę umorzenia przedstawił sposób, w jaki doszedł do wniosku, że za umorzeniem należności przemawia interes publiczny.

Z orzecznictwa wynika, że art. 56 ust. 1 u.f.p. pozostawia decyzję w sprawie umorzenia do uznania właściwego organu. Jak stwierdził WSA w Łodzi w wyroku z 6 kwietnia 2018 r. (sygn. akt III SA/Łd 1016/17), organ administracji ma swobodę w zakresie wyboru rozstrzygnięcia, lecz swoboda ta nie jest nieograniczona i nie może oznaczać dowolności. Organ administracji jest bowiem zobowiązany w sposób wnikliwy rozważyć cały zebrany materiał dowodowy pod kątem spełnienia przesłanek określonych w art. 56 u.f.p., uzasadnienie powinno zaś spełniać wymogi określone w art. 107 par. 3 k.p.a. Oznacza to, że uzasadnienie decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, uzasadnienie prawne zaś – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zaistnienie określonych w art. 56 u.f.p. przesłanek nie obliguje jednak właściwego w danej sprawie organu do udzielenia ulgi.

• Ulgi polegającej na umorzeniu należności w całości – przy spełnieniu jednej przesłanki (lub kilku) z art. 56 u.f.p. udziela się wyłącznie z urzędu. Organ uprawniony, który udzielił ulgi w sprawie umorzenia, odroczenia lub rozłożenia na raty należności, może ją cofnąć, jeżeli wyjdzie na jaw, że dowody, na podstawie których podjął decyzję, są fałszywe, albo że dłużnik wprowadził organ w błąd (wyrok WSA w Gliwicach z 17 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/GI 294/13)11.
• W przypadkach, o których mowa w art. 56 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 u.f.p., umorzenie należności następuje w formie jednostronnego oświadczenia woli, a w przypadku, o którym mowa w art. 56 ust. 1 pkt 3 u.f.p., umorzenie należności może nastąpić w formie jednostronnego oświadczenia woli wówczas, gdy uzyskanie oświadczenia woli dłużnika jest niemożliwe albo znacznie utrudnione12.
• Zgodnie z art. 57 u.f.p. na wniosek dłużnika:

1) należności mogą być umarzane w całości – w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym;

2) należności mogą być umarzane w części, terminy spłaty całości albo części należności mogą zostać odroczone lub płatność całości albo części należności może zostać rozłożona na raty – w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi dłużnika.

Przepis ten określa rodzaje ulg, jakie mogą być udzielane w należnościach cywilnoprawnych, a także kryteria warunkujące możliwość ich udzielenia. Spełnienie określonych w art. 57 u.f.p. warunków opisano przy pomocy klauzul generalnych pozostawiających znaczną swobodę uznania organom rozpatrującym wnioski dłużników. Daje to organom prawo udzielenia ulgi, lecz ich do tego nie obliguje. Stwierdzenie, że wskazane w art. 57 u.f.p. ulgi mogą być udzielone tylko na wniosek dłużnika oznacza, iż procedura zmierzająca do udzielenia ulgi musi być zainicjowana przez dłużnika, a organu rozpatrujący możliwość udzielenia ulgi związany jest treścią złożonego wniosku13. Dłużnik ma możliwość wnoszenia o trzy rodzaje ulg:

– umorzenie należności w części,

– odroczenie terminu spłaty całości lub części należności,

– rozłożenie na raty płatności całości lub części należności14.

• Zgodnie z art. 58 ust. 2 u.f.p. umorzenie należności oraz odroczenie terminu spłaty całości lub części należności albo rozłożenie płatności całości lub części należności na raty następuje, w formie pisemnej, na podstawie przepisów prawa cywilnego. W wypadku ulg wynikających z art. 57 u.f.p. nie wydaje się zatem żadnego rozstrzygnięcia o charakterze administracyjnoprawnym15.

Art. 13. [Opóźnione przekształcenie]

1. Jeżeli po dniu 1 stycznia 2019 r. na gruncie będącym w użytkowaniu wieczystym zabudowanym na cele mieszkaniowe, w rozumieniu art. 1 ust. 2 zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, budynek mieszkalny zostanie oddany do użytkowania w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, 1276, 1496 i 1669), prawo użytkowania wieczystego tego gruntu przekształca się w prawo własności gruntu z dniem oddania budynku mieszkalnego do użytkowania. Przepis art. 2 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

2. Właściwy organ wydaje zaświadczenie na wniosek właściciela w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania wniosku albo na wniosek właściciela lokalu uzasadniony potrzebą dokonania czynności prawnej mającej za przedmiot lokal albo właściciela gruntu uzasadniony potrzebą ustanowienia odrębnej własności lokalu – w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku.

2a. W przypadku, o którym mowa w art. 2 ust. 2, właściwy organ wydaje zaświadczenie w terminie 4 miesięcy od dnia przedstawienia przez cudzoziemca ostatecznego zezwolenia, o którym mowa w tym przepisie.

2b. Przepisy art. 4 ust. 3–7, art. 5 i art. 6 stosuje się odpowiednio.

komentarz

• Przepis dotyczy mechanizmu opóźnionego przekształcenia. W art. 1 ust. 2 u.p.p.u.w.g.c.m. wskazano, że przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami:

1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub

2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub

3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.

Zgodnie z art. 13 ust.1 u.p.p.u.w.g.c.m. ustalenie, czy grunt jest zabudowany na cele mieszkaniowe dodatkowo musi wynikać z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tak więc kwestia zabudowania gruntu na cele mieszkaniowe musi wynikać ze stanu rzeczywistych naniesień na danym gruncie i jednocześnie ze stanu prawnego (miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) lub aktu administracyjnego (decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu).

• Artykuł 13 ust. 1 u.p.p.u.w.g.c.m. stwierdza ponadto, że budynek mieszkalny znajdujący się na gruncie musi zostać oddany do użytkowania w rozumieniu p.b. Tak więc przekształcenie w trybie art. 13 u.p.p.u.w.g.c.m. następuje wyłącznie w sytuacji, w której spełnione są łącznie następujące przesłanki:

1) prawo użytkowania wieczystego danej nieruchomości nie uległo przekształceniu z mocy prawa na podstawie art. 1 ust. 1 u.p.p.u.w.g.c.m. (teren nie był w ogóle zabudowany, bądź też był zabudowany na cele mieszkaniowe, budynek nie został jednak oddany do użytkowania przed 1 stycznia 2019 r.),

2) grunt jest zabudowany na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.p.p.u.w.g.c.m.,

3) budynek został wniesiony zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

4) budynek został oddany do użytkowania po 1 stycznia 2019 r.

• Przystąpienie do użytkowania obiektów budowlanych zostało uregulowane m.in. w art. 54, art. 55 oraz art. 56 p.b. Zgodnie z art. 54 p.b. do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a p.b., można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57 p.b., po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Organ nadzoru budowlanego może z urzędu przed upływem terminu wydać zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu. Wydanie zaświadczenia wyłącza możliwość wniesienia sprzeciwu oraz uprawnia inwestora do rozpoczęcia użytkowania obiektu. Natomiast art. 55 p.b. mówi, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli:

1) na budowę obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii:

V, IX–XVI,

XVII – z wyjątkiem warsztatów rzemieślniczych, stacji obsługi pojazdów, myjni samochodowych i garaży do pięciu stanowisk włącznie,

XVIII – z wyjątkiem obiektów magazynowych: budynki składowe, chłodnie, hangary i wiaty, a także budynków kolejowych: nastawnie, podstacje trakcyjne, lokomotywownie, wagonownie, strażnice przejazdowe i myjnie taboru kolejowego,

XX,

XXII – z wyjątkiem placów składowych, postojowych i parkingów,

XXIV – z wyjątkiem stawów rybnych,

XXVII – z wyjątkiem jazów, wałów przeciwpowodziowych, opasek i ostróg brzegowych oraz rowów melioracyjnych,

XXVIII–XXX

– o których mowa w załączniku do ustawy;

2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4;

3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych (ust. 1).

• Inwestor zamiast dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy może wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (ust. 2). Z kolei w art. 56 p.b. wskazano, że inwestor, w stosunku do którego nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, jest obowiązany zawiadomić, zgodnie z właściwością wynikającą z przepisów szczególnych, Państwową Inspekcję Sanitarną oraz Państwową Straż Pożarną o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania. Zajmują one stanowisko w sprawie zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym (ust. 1). Przepisy ust. 1 stosuje się również w przypadku, gdy projekt budowlany obiektu budowlanego nieobjętego obowiązkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie wymagał uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej lub wymagań higienicznych i zdrowotnych (ust. 1a). Niezajęcie stanowiska przez organy, wymienione w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia traktuje się jak niezgłoszenie sprzeciwu lub uwag (ust. 2). W konsekwencji z zestawienia powyższych przepisów wynika, że jeżeli na gruncie znajduje się budynek mieszkalny spełniający podane przesłanki, to prawo użytkowania wieczystego tego gruntu przekształca się w prawo własności gruntu z dniem oddania budynku mieszkalnego do użytkowania. Czyli w praktyce od dnia, kiedy upłynął termin na wniesienie sprzeciwu przez nadzór budowlany od dokonanego zgłoszenia, albo dnia, kiedy pozwolenie na użytkowanie stało się ostateczne.
• Jak rozumieć użyte w art. 13 ust. 1 u.p.p.u.w.g.c.m. sformułowanie „prawo użytkowania wieczystego gruntu przekształca się w prawo własności gruntu z dniem oddania budynku mieszkalnego do użytkowania” wyjaśniło MIR16. [ramka 1]

ramka 1

Oddanie budynku do użytkowania – wyjaśnienia Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju

Stosownie do art. 13 ust. 1 u.p.p.u.w.g.c.m. jeżeli budynek mieszkalny spełniający kryterium określone w art. 1 ust. 2 oddany zostanie do użytkowania po 1 stycznia 2019 r., prawo użytkowania wieczystego przekształci się w prawo własności dopiero z dniem oddania tego budynku do użytkowania. Do wykładni pojęcia „oddania budynku mieszkalnego do użytkowania” ustawodawca delegował przepisy p.b. Zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b. przed przystąpieniem do użytkowania m.in. budynku mieszkalnego wielorodzinnego należy uzyskać stosowną decyzję organu nadzoru budowlanego, czyli decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Przepis ten obecnie nie określa innych kryteriów, jakie powinno spełniać to rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 110 par. 1 k.p.a. organ związany jest wydaną przez siebie decyzją od chwili jej doręczenia. W konsekwencji z „uzyskaniem decyzji” na gruncie art. 55 p.b. należy wiązać moment jej wejścia do obrotu prawnego. Nie może zatem budzić wątpliwości, że z pojęciem „oddanie budynku do użytkowania” utożsamiać należy doręczenie inwestorowi decyzji właściwego miejscowo organu nadzoru budowlanego, wydanej na podstawie art. 55 p.b.

• W sytuacjach opóźnionego przekształcenia właściwy organ wydaje zaświadczenie na wniosek właściciela w terminie czterech miesięcy od dnia jego otrzymania. Z tytułu przekształcenia nowy właściciel gruntu ponosi, na rzecz dotychczasowego właściciela, opłatę w wysokości równej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego obowiązującej w roku, w którym oddano budynek do użytkowania. Obowiązek wnoszenia opłaty powstaje 1 stycznia roku następującego po roku, w którym nastąpiło przekształcenie. Opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego za rok, w którym nastąpiło przekształcenie, jest wymagalna w pełnej wysokości. Racjonalnemu deweloperowi nie będzie się jednak opłacać przekształcanie jako przedsiębiorcy, jeżeli grozi to przekroczeniem pomocy de minimis i koniecznością dopłaty do wartości gruntu. Dlatego nieuniknione będzie kreowanie nieruchomości mieszanych w rozumieniu art. 2 u.p.p.u.w.g.c.m., np. pozostawianie w budynku biura sprzedaży mieszkań czy postawienie obiektu małej architektury związanego na stałe z gruntem (ale już nie z budynkiem)17.
• W literaturze zastanawiano się, w jakim momencie grunty, o których mowa w art. 13 ust. 1 u.p.p.u.w.g.c.m. powinny być już zabudowane. Zgodnie z wąskim ujęciem byłyby to jedynie grunty w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.p.p.u.w.g.c.m., zabudowane już w chwili jej wejścia w życie. Skutkiem przyjęcia takiego stanowiska byłoby bardzo daleko idące zawężenie zakresu przedmiotowego procesu przekształceniowego, przewidzianego na gruncie ustawy przekształceniowej. Objęte byłyby nim bowiem jedynie grunty zabudowane budynkami, znajdującymi się w stanie surowym zamkniętym w momencie wejścia w życie u.p.p.u.w.g.c.m. (ponieważ jak się powszechnie przyjmuje dopiero od tego momentu możemy mówić o budynku), lecz nieoddane jeszcze do użytkowania przed 1 stycznia 2019 r. Wówczas przekształceniu podlegałyby jedynie grunty zabudowane w momencie wejścia w życie ustawy, przy czym uzyskanie pozwolenia na użytkowanie decydowałoby o dacie takiego przekształcenia. Byłby to więc proces niejako jednorazowy. W odniesieniu bowiem do gruntów niezabudowanych w momencie wejścia w życie ustawy, u.p.p.u.w.g.c.m. w ogóle nie znajdowałaby zastosowania, a ewentualne oddanie do użytkowania takich budynków pozostawałoby bez znaczenia dla procesu przekształcenia dokonującego się ex lege. W efekcie powodowałoby w przyszłości konieczność przyjęcia kolejnej regulacji prawnej, umożliwiającej przekształcenie takich gruntów. Zgodnie z ujęciem szerokim natomiast, na mocy art. 13 ust. 1 u.p.p.u.w.g.c.m. przekształceniu podlegałyby wszystkie tereny zabudowane obiektami określonymi w art. 2 ust. 1, niezależnie od tego, w jakim momencie rozpoczęta zostałaby ich budowa. Jedyne, czym różniłyby się takie tereny od tych podlegających przekształceniu 1 stycznia 2019 r., to przesunięta na później data przekształcenia, warunkowana oddaniem do użytkowania budynku. Wydaje się, że przyjęcie właśnie takiej wykładni pozwoliłoby pełniej zrealizować cel ustawy. Dodatkowym argumentem uzasadniającym trafność takiego stanowiska jest wykładnia gramatyczna art. 13 ust. 1 u.p.p.u.w.g.c.m., ponieważ norma powyższego przepisu posługuje się jedynie sformułowaniem „zabudowane budynkiem”, bez wskazywania innych (poza oddaniem do użytkowania po 1 stycznia 2019 r.) warunków opóźnionego przekształcenia takiego terenu18.
• W ocenie komentatorów ustawodawca nie założył, że do wniosku o wydanie zaświadczenia trzeba dołączać załączniki. Zatem organ wydający ten dokument może wystąpić o informację w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie albo bezpośrednio do organu, który takie pozwolenie wydał, albo do starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej w zakresie geodezji i kartografii. Może on wnieść o udostępnienie odpisu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lub o udzielenie informacji, które wynikają z treści przedmiotowej decyzji19. W przypadku wydawania zaświadczeń zastosowanie znajdzie art. 220 par. 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej nie może żądać zaświadczenia ani oświadczenia na potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, jeżeli:

1) znane są one organowi z urzędu;

2) możliwe są do ustalenia przez organ na podstawie:

a) posiadanych przez niego ewidencji, rejestrów lub innych danych,

b) rejestrów publicznych posiadanych przez inne podmioty publiczne, do których organ ma dostęp w drodze elektronicznej na zasadach określonych w przepisach ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne,

c) wymiany informacji z innym podmiotem publicznym na zasadach określonych w przepisach o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne,

d) przedstawionych przez zainteresowanego do wglądu dokumentów urzędowych (dowodu osobistego, dowodów rejestracyjnych i innych).

Termin wydania zaświadczenia, o którym mowa w u.p.p.u.w.g.c.m., jest dłuższy, niż to wynika z przepisów k.p.a. W myśl art. 217 par. 3 k.p.a. wynosi on bowiem maksymalnie siedem dni.

Art. 14. [Regulacja ustawowa a przepisy o pomocy publicznej]

1. Przepisy ustawy stosuje się z uwzględnieniem przepisów o pomocy publicznej. Udzielenie pomocy publicznej wymaga spełnienia warunków udzielenia pomocy de minimis, określonych w szczególności w rozporządzeniu Komisji (UE) nr 1407/2013 z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis (Dz. Urz. UE L 352 z 24.12.2013, str. 1). Za dzień udzielenia pomocy publicznej uznaje się dzień wydania zaświadczenia albo zaświadczenia, o którym mowa w art. 11 ust. 1.

2. W przypadku gdy nastąpi przekroczenie limitu pomocy de minimis, stosuje się dopłatę do wysokości wartości rynkowej nieruchomości określonej na dzień przekształcenia. Wysokość dopłaty ustalana jest z urzędu w drodze decyzji. Koszty operatu szacunkowego ponosi zobowiązany do dopłaty.

komentarz

• W literaturze zwraca się uwagę, że nie ma prostych odpowiedzi dotyczących pomocy publicznej w zakresie prawa mieszkaniowego. Regulacje dotyczące tzw. dostępnego mieszkalnictwa, jak pokazuje przykład Szwecji, Niemiec czy Holandii, wywoływały w ostatnich latach wątpliwości Komisji Europejskiej. Znamiennym przykładem jest decyzja Komisji Europejskiej z 16 września 2014 r., nr 2015/507 w sprawie Bavaria20, dotycząca m.in. obciążenia nieruchomości prawem zabudowy na 75 lat na terenie byłej NRD oraz wyrok TSUE z 15 marca 2017 r. (sygn. C-414/15 P) dotyczący spółek mieszkalnictwa socjalnego. Dlatego zdaniem dr. Mirosława Gdesza zasadne jest pytanie, czy reforma ustrojowa dotycząca ponad dwóch milionów użytkowników wieczystych powinna być traktowana w kategorii pomocy publicznej dla przedsiębiorców, a tym bardziej jako pomoc publiczna de minimis. Według tego autora mechanizm przekształcenia normatywnego dotyczy wszystkich właścicieli budynków oraz lokali mieszkalnych, nie zaś określonej grupy, np. tylko nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste towarzystwom budownictwa społecznego czy użytkownikom określonej branży. Jak zauważa M. Gdesz, polski prawodawca nie miał tych wątpliwości, a priori zakładając, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego stanowi pomoc publiczną21.
• Zgodnie z art. 107 ust. 1 TFUE pomocą publiczną jest wszelka pomoc udzielana przez państwo lub ze źródeł państwowych, bez względu na formę, która przez uprzywilejowanie niektórych przedsiębiorstw lub niektórych gałęzi produkcji zakłóca konkurencję lub grozi jej zakłóceniem. Na podstawie art. 107 ust. 1 TFUE przeprowadza się test pomocy publicznej, polegający na ustaleniu, czy w konkretnym przypadku spełnione są łącznie wszystkie przesłanki ją określające. Aby zatem ustalić, czy ma miejsce udzielenie pomocy publicznej, należy przesądzić, czy wsparcie (np. ulga, zwolnienie):

1) jest udzielane przedsiębiorcy (podmiotowi prowadzącemu działalność gospodarczą) i pozostaje w związku z tą działalnością;

2) pochodzi od państwa lub ze źródeł (zasobów) państwowych;

3) dostarcza korzyści ekonomicznej, czyli jest świadczeniem, którego przedsiębiorca nie mógłby uzyskać w normalnych warunkach rynkowych;

4) ma charakter selektywny, tj. sprzyja wybranym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów;

5) wpływa na zakłócenie konkurencji, tj. grozi jej zakłóceniem lub faktycznie ją zakłóca;

6) wpływa na wewnątrzunijną wymianę handlową22.

• Według M. Gdesza w świetle art. 107 TFUE powstaje wątpliwość, czy mamy do czynienia łącznie z podstawowymi elementami pomocy publicznej, tj. korzyścią, selektywnością, zasobami państwowymi oraz wpływem na handel między państwami członkowskimi, skoro jest to element ustrojowej transformacji prawa do gruntu, a przedsiębiorca w sensie ekonomicznym nie jej beneficjentem i nie uzyskuje żadnej przewagi nad pozostałymi przedsiębiorcami. Taka sytuacja występowałaby, gdyby dzierżawca, na preferencyjnych warunkach, nabył własność tego gruntu za np. pięć czynszów rocznych. Ale w przypadku użytkowania wieczystego sytuacja jest diametralnie inna. Autor wskazuje ponadto, że ustawa bez żadnej wcześniejszej informacji zaskakuje beneficjenta udzieloną pomocą de minimis. Kluczowy problem w tym zakresie to zgodność art. 14 ustawy przekształceniowej z art. 6 rozporządzenia nr 1407/2013 i realizacją obowiązku pisemnego powiadomienia przedsiębiorcy o przewidywanej kwocie pomocy (wyrażonej jako ekwiwalent dotacji brutto) oraz o jej charakterze de minimis, Przed przyznaniem pomocy państwo członkowskie jest bowiem zobowiązane uzyskać od zainteresowanego przedsiębiorstwa oświadczenie, w formie pisemnej lub elektronicznej, na temat wszelkiej innej pomocy de minimis, w odniesieniu do której stosuje się niniejsze rozporządzenie lub inne rozporządzenia o pomocy de minimis, otrzymanej w czasie dwóch poprzednich lat podatkowych oraz bieżącego roku podatkowego. Według M. Gdesza trudno rozstrzygnąć ten spór bez wypowiedzi TSUE np. w ramach pytania prejudycjalnego, czy mamy tu w ogóle do czynienia z pomocą publiczną de minimis. czy też przekształcenie powinno być uznane za program pomocowy23.
• Co do zasady pomoc publiczna jest zabroniona. Dozwolona jest pomoc publiczna (art. 107 ust. 2 i 3 TFUE):

a) o charakterze socjalnym przyznawana indywidualnym konsumentom, pod warunkiem że jest przyznawana bez dyskryminacji związanej z pochodzeniem produktów,

b) mająca na celu naprawienie szkód spowodowanych klęskami żywiołowymi lub innymi zdarzeniami nadzwyczajnymi,

c) przyznawana gospodarce niektórych regionów Republiki Federalnej Niemiec dotkniętych podziałem Niemiec, w zakresie, w jakim jest niezbędna do skompensowania niekorzystnych skutków gospodarczych spowodowanych tym podziałem.

Ponadto w myśl art. 107 ust. 3 TFUE zgodna z rynkiem wewnętrznym jest pomoc przeznaczona na:

a) sprzyjanie rozwojowi gospodarczemu regionów, w których poziom życia jest nienormalnie niski lub regionów, w których istnieje poważny stan niedostatecznego zatrudnienia, jak również regionów, o których mowa w artykule 349 (tj. wyspiarskich oddalonych od Europy, np. Madera), z uwzględnieniem ich sytuacji strukturalnej, gospodarczej i społecznej;

b) wspieranie realizacji ważnych projektów stanowiących przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania lub mająca na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce Państwa Członkowskiego;

c) ułatwianie rozwoju niektórych działań gospodarczych lub niektórych regionów gospodarczych, o ile nie zmienia warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem oraz

d) wspieranie kultury i zachowanie dziedzictwa kulturowego, o ile nie zmienia warunków wymiany handlowej i konkurencji w Unii w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem.

Pomoc publiczna może przybrać następujące formy:

• dotacje budżetowe, dopłaty, refundacje poniesionych kosztów;

• ustawowe zwolnienia i ulgi podatkowe;

• indywidualne umorzenia zaległości podatkowych i należności cywilnoprawnych (i związanych z nimi odsetek) albo odraczanie ich płatności lub rozłożenia na raty;

• ustawowe zwolnienia oraz ulgi generalne, a także ulgi indywidualne odnośnie opłat publicznoprawnych lub opłat i należności cywilnoprawnych;

• dokapitalizowanie na warunkach korzystniejszych niż rynkowe;

• oddanie do dyspozycji mienia publicznego na warunkach korzystniejszych niż rynkowe;

• preferencyjne pożyczki i kredyty;

• gwarancje i poręczenia udzielane na warunkach korzystniejszych niż rynkowe itd.24.

• Adresatem pomocy publicznej, a więc beneficjentem, są wyłącznie przedsiębiorcy, jednakże TFUE (ani dawny Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską) nie zawiera definicji tego podmiotu. Pojęcie to zdefiniowane zostało w orzecznictwie sądów unijnych oraz Komisji Europejskiej. Przedsiębiorcą jest każdy podmiot zaangażowany w działalność gospodarczą, niezależnie od jego formy prawnej i sposobu jego finansowania. Orzecznictwo skupia się nie na formie prawnej podmiotu, ale na jego funkcji (działalności).
• Pomoc publiczna, do której odnoszą się regulacje zawarte w art. 107 TFUE, a także w u.p.p.p., jest co do zasady pomocą udzielaną przez różnego rodzaju podmioty na podstawie odrębnych unormowań prawnych. Zgodnie z art. 2 pkt 12 u.p.p.p. przez podmiot udzielający pomocy publicznej należy rozumieć nie tylko organ administracji publicznej, lecz także inny podmiot, który jest uprawniony do udzielania pomocy publicznej, w tym przedsiębiorcę publicznego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.p.s.f.25.
• Przez działalność gospodarczą należy rozumieć, zgodnie z orzecznictwem TSUE, oferowanie towarów i usług na rynku (np. pkt 19 sprawy Ambulanz Glöckner, sygn. C-475/99, oraz pkt 75 połączonych spraw Pavlov and Others sygn. C-180/98 do C-184/98). Pojęcie to dotyczy zarówno działalności produkcyjnej, jak i dystrybucyjnej i usługowej. Nie jest istotne występowanie zarobkowego charakteru działalności, w związku z czym działalność gospodarczą w rozumieniu unijnego prawa konkurencji prowadzić mogą także różnorodne podmioty typu non-profit (orzeczenie TSUE z 21 września 1999 r. w sprawie Albany, sygn. C-67/96). Nie ma również znaczenia, jak dana działalność jest kwalifikowana w prawie krajowym. Istotne jest natomiast to, czy działalność gospodarcza jest faktycznie przez podmiot prowadzona. Należy bowiem zauważyć, że sam fakt zawarcia w statucie podmiotu, np. stowarzyszenia, zapisu o możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, nie przesądza o zakwalifikowaniu go jako przedsiębiorstwa – istotne jest faktyczne prowadzenie tej działalności, które powoduje, że podmiot powinien być uznany za przedsiębiorstwo. Oznacza to, że przedsiębiorstwem może być każdy podmiot – zarówno osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą wpisaną do ewidencji/rejestru lub też bez formalnego wpisu do rejestru, jak i spółka prawa handlowego, spółka cywilna, spółdzielnia socjalna, stowarzyszenie, fundacja, instytucja kultury – jeżeli faktycznie prowadzi działalność gospodarczą w rozumieniu prawa unijnego, czyli oferuje produkty lub usługi na rynku. We wszystkich przypadkach, gdy organ udzielający pomocy stwierdzi, że udzielana ulga ze środków publicznych dotyczy działalności gospodarczej (przedsiębiorcy), powinien do planowanego wsparcia zastosować przepisy o pomocy publicznej. Zatem w kontekście powyższych wyjaśnień należy stwierdzić, że przepisy o pomocy publicznej (pomocy de minimis) należy stosować przy ustalaniu na podstawie u.p.p.u.w.g.c.m. odpłatności za przekształcenie oraz stosowaniu innych ulg w stosunku do przedsiębiorców, którymi mogą być np.:

– właściciele lokali użytkowych w budynkach mieszkalnych,

– deweloperzy (w zakresie mieszkań niesprzedanych),

– spółdzielnie mieszkaniowe w zakresie wynajmowanych lokali użytkowych,

– osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą w domach mieszkalnych i lokalach mieszkalnych, w tym lokalach spółdzielni mieszkaniowej o statusie odrębnej własności26.

• Udzielanie pomocy, które nie powoduje naruszenia w wymianie handlowej między członkami, a więc nie jest odczuwalne, jest zgodne z TFUE. Jest to pomoc de minimis. Koncepcja pomocy de minimis wywodzi się z zasady, że pomoc o stosunkowo niskiej wartości nie jest w stanie naruszyć konkurencji lub wywierać wpływ na handel między państwami członkowskimi. W związku z tym to państwo członkowskie UE decyduje o formie i wysokości przyznawanej pomocy. Może być udzielona przedsiębiorcy w różnych formach: na szkolenia, inwestycje, ale także w formie zwolnień podatkowych czy umorzenia odsetek ZUS i innych27.
• Zasady udzielania pomocy de minimis określa rozporządzenie nr 1407/2013. Zgodnie z jego art. 3 ust. 2 całkowita kwota pomocy de minimis przyznanej przez państwo członkowskie jednemu przedsiębiorstwu nie może przekroczyć 200 000 euro w okresie trzech lat podatkowych. Całkowita kwota pomocy de minimis przyznanej przez państwo członkowskie jednemu przedsiębiorstwu prowadzącemu działalność zarobkową w zakresie drogowego transportu towarów nie może przekroczyć 100 000 euro w okresie trzech lat podatkowych. Pomoc de minimis nie może zostać wykorzystana na nabycie pojazdów przeznaczonych do transportu drogowego towarów.
• Ustalenie odpłatności za przekształcenie (określenie wysokości opłat przekształceniowych) zgodnie z art. 7 ust. 6 u.p.p.u.w.g.c.m. stanowi pomoc de minimis, ponieważ użytkownik wieczysty uzyskuje własność gruntu za cenę niższą niż cena rynkowa. Z art. 7 ust. 6 u.p.p.u.w.g.c.m. wynika bowiem, że opłata przekształceniowa jest wnoszona przez 20 lat, licząc od dnia przekształcenia. Oznacza to, że nowy właściciel gruntu zapłaci za prawo własności 20 proc. wartości rynkowej gruntu (przy stawce 1 proc. opłaty rocznej) lub 60 proc. tej wartości (jeżeli obowiązuje w danym przypadku 3 proc. stawki opłaty rocznej). Użytkownik wieczysty uzyska więc własność gruntu, wnosząc preferencyjną opłatę. Korzyścią dla nowego właściciela będzie w pierwszym przypadku 80 proc., a w drugim 40 proc. wartości gruntu. W związku z powyższym do przypadków przekształcenia na podstawie u.p.p.u.w.g.c.m., dotyczących nieruchomości wykorzystywanych do prowadzenia działalności gospodarczej, jeżeli beneficjent nie złożył w terminie trzech miesięcy od dnia przekształcenia oświadczenia, o którym mowa w art. 7 ust. 6a u.p.p.u.w.g.c.m., będą miały zastosowanie przepisy o pomocy de minimis. Wartością pomocy udzielanej na podstawie art. 7 ust. 6 u.p.p.u.w.g.c.m. jest różnica między wartością rynkową gruntu a sumą opłat przekształceniowych28.
• W przypadku złożenia przez przedsiębiorcę oświadczenia o zamiarze wnoszenia opłaty przez 99 lat (lub odpowiednio do wysokości stawki opłaty, 50 lat lub 33 lata – zob. komentarz do art. 7 u.p.p.u.w.g.c.m.) przepisy o pomocy publicznej nie mają zastosowania29. Dotyczy to przypadków, kiedy np. dostępny limit pomocy de minimis jest za mały (jej udzielenie doprowadziłoby do przekroczenia limitu tej pomocy) z powodu wysokiej wartości gruntu, a przedsiębiorca nie jest skłonny do wniesienia dopłaty do wartości rynkowej gruntu podlegającego przekształceniu. Przedsiębiorca korzystający z możliwości wnoszenia opłat przez 99 lat (lub odpowiednio 50 lub 33 lata) docelowo uiści rynkową wartość gruntu, a zatem nie ma w tym przypadku konieczności stosowania przepisów o pomocy publicznej. Przepisy te należy stosować jedynie wtedy, gdy opłata za własność nieruchomości publicznej ma charakter preferencyjny (jest niższa niż wartość rynkowa gruntu)30.
• W art. 9 u.p.p.u.w.g.c.m. przewidziano bonifikaty (o charakterze obligatoryjnym lub fakultatywnym) od opłaty przekształceniowej za dany rok lub w przypadku wniesienia opłaty jednorazowej, udzielanych osobom fizycznym będącym właścicielami budynków mieszkalnych jednorodzinnych lub lokali mieszkalnych lub spółdzielniom mieszkaniowym. W przypadku podmiotów prowadzących działalność gospodarczą bonifikaty te stanowią pomoc publiczną, odrębną od samego obniżenia opłaty za uzyskanie własności gruntu i należy do nich stosować przepisy o pomocy publicznej (pomocy de minimis)31.
• Z uwagi na długi okres pomiędzy dokonaniem się przekształcenia z mocy prawa (1 stycznia 2019 r.), a dniem wystawienia zaświadczenia (do 12 miesięcy od dnia przekształcenia lub 4 miesięcy albo 30 dni od dnia otrzymania wniosku o jego wydanie), a także w celu ułatwienia organom udzielającym pomocy obliczania jej wartości, w ustawie przekształceniowej prowadzono definicję dnia udzielenia pomocy. W art. 14 ust. 1 przyjęto, że dniem jej udzielenia jest dzień wystawienia zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie lub dzień wystawienia zaświadczenia, o którym mowa w art. 11 ust. 1 u.p.p.u.w.g.c.m.32. Na ten dzień należy badać spełnienie przesłanek pomocy de minimis i z tą datą wystawić beneficjentowi zaświadczenie o pomocy de minimis. Jest to rozwiązanie, które ma gwarantować precyzyjne określenie wartości pomocy (warunek jej przejrzystości) oraz zbadanie warunków jej dopuszczalności. Ewentualna zmiana wartości wsparcia, wynikająca z wydania decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 7 ust. 8 u.p.p.u.w.g.c.m. (ustalenie wysokości opłaty jednorazowej) lub art. 11 ust. 2 u.p.p.u.w.g.c.m. (ustalenie wysokości opłaty i okresu jej wnoszenia pozostałego do spłaty), powoduje jedynie konieczność skorygowania kwoty pomocy33.
• Według M. Gdesza dyskusyjna jest treść art. 14 ust. 2 u.p.p.u.w.g.c.m., zgodnie z którą za dzień udzielenia pomocy publicznej uznaje się dzień wydania zaświadczenia, skoro pomocą publiczną jest nabycie nieruchomości, a nie data potwierdzenia tego zdarzenia. Wiązanie tego z datą wydania zaświadczenia jest nieracjonalne. Teoretycznie opóźnione wydanie zaświadczenia w 2020 r. oznaczałoby przesunięcie daty pomocy o ponad rok. M. Gdesz uważa też, że całkowitym nieporozumienie jest łączenie pomocy publicznej z zaświadczeniem wydawanym kolejnemu nabywcy w trybie art. 11 ust. 1 u.p.p.u.w.g.c.m. Ponadto powstaje problem w sytuacji, gdy przedsiębiorca nabył przekształconą nieruchomość np. w 2020 r., a poprzedni właściciel uiścił opłatę jednorazową z bonifikatą w 2019 r.34.
• W przypadku, gdy nastąpi przekroczenie limitu pomocy de minimis, konieczne będzie dokonanie dopłaty do wysokości wartości rynkowej nieruchomości określonej na dzień przekształcenia. Wysokość dopłaty zostanie ustalona z urzędu. Wartość rynkowa nieruchomości zostanie określona na podstawie operatu szacunkowego, którego koszt ponosi zobowiązany do zapłaty dopłaty35.
• Wartością pomocy de minimis udzielanej na podstawie u.p.p.u.w.g.c.m. jest różnica między wartością rynkową gruntu a sumą opłat przekształceniowych. Może zdarzyć się sytuacja, w której organ udzielający pomocy, ustalając odpłatność za przekształcenie w trybie art. 7 ust. 6 u.p.p.u.w.g.c.m. (sumę 20 rocznych opłat przekształceniowych), stwierdzi, że udzielenie pomocy de minimis jest niemożliwe z powodu przekroczenia jej limitu. Będą to przypadki, gdy beneficjent wykorzystał cały dostępny limit pomocy de minimis albo wykorzystał limit częściowo lub posiada cały dostępny limit, ale wartość korzyści, wynikającej z ustalenia wysokości opłat przekształceniowych, przewyższa wartość możliwej do udzielenia pomocy de minimis.

Artykuł art. 14 ust. 2 u.p.p.u.w.g.c.m. przewiduje w takich przypadkach zastosowanie dopłaty do wysokości wartości rynkowej gruntu podlegającego przekształceniu. Dopłata ta będzie odpowiadała różnicy między wartością rynkową gruntu a sumą wnoszonych opłat oraz dopuszczalnego limitu pomocy de minimis, zgodnie z następującym wzorem:

Wartość dopłaty = wartość rynkowa gruntu – (wartość sumy opłat + wartość dostępnego limitu pomocy de minimis)

UOKiK podał przykłady, jak należy liczyć dopłatę36. [ramka 2]

ramka 2

Przykłady wyliczenia dopłaty

Przyjęto założenia, że obowiązuje jednoprocentowa stawka opłaty rocznej (w wariantach A–C), a kurs euro to 1 euro = 4 zł.

Wariant A

Przekroczenie limitu pomocy de minimis

Beneficjent ma do wykorzystania cały limit pomocy de minimis, ale wartość udzielanej pomocy przekracza ten limit.

Wartość rynkowa gruntu wynosi 6 mln zł.

Wartość sumy opłat 1,2 mln zł

Wartość dostępnego limitu pomocy 800 tys. zł

6 000 000 zł – (1 200 000 zł + 800 000 zł) = 6 000 000 zł – 2 000 000 zł = 4 000 000 zł

Wartość dopłaty wynosi 4 mln zł.

Wariant 2

Bez obowiązku dopłaty

Beneficjent ma do wykorzystania cały dopuszczalny limit pomocy de minimis i wartość udzielanej pomocy nie przekracza tego limitu.

Wartość rynkowa gruntu wynosi 1 mln zł.

Wartość sumy opłat 200 tys. zł

Wartość dostępnego limitu pomocy 800 tys. zł

1 000 000 zł – (200 000 zł + 800 000 zł) = 1 000 000 zł – 1 000 000 zł = 0

Beneficjent nie musi płacić dopłaty.

Wariant C

Częściowe wykorzystanie limitu

Przedsiębiorca wykorzystał częściowo (100 tys. euro) limit pomocy de minimis.

Wartość rynkowa gruntu wynosi 3 mln zł.

Wartość sumy opłat 600 tys. zł

Wartość dostępnego limitu pomocy 400 tys. zł

3 000 000 zł – (600 000 zł + 400 000 zł) = 3 000 000 zł – 1 000 000 zł = 2 000 000 zł

Wartość dopłaty wynosi 2 mln zł.

Wariant D

Ze stawką opłaty rocznej 3 proc.

Przedsiębiorca wykorzystał częściowo (100 tys. euro) limit pomocy de minimis, czyli ma do wykorzystania 400 tys. zł.

Wartość rynkowa gruntu wynosi 4 mln zł, a stawka opłaty rocznej 3 proc.

Kwota sumy opłat to 2,4 mln zł.

4 000 000 zł – (2 400 000 zł + 400 000 zł) = 4 000 000 zł – 2 800 000 zł = 1 200 000 zł

Wartość dopłaty wynosi 1,2 mln zł.

• W świetle unijnych przepisów spółdzielnię mieszkaniową należy uznać za przedsiębiorcę. Podmiot ten może bowiem konkurować z innymi przedsiębiorcami prowadzącymi działalność na rynku budownictwa mieszkaniowego i zarządzania nieruchomościami. Jest to rynek otwarty, na którym funkcjonuje wielu przedsiębiorców, w tym także z innych państw członkowskich UE37.
• W odniesieniu do samego przekształcenia, a także innych ulg (bonifikaty, rozłożenia na raty, ustalenia innego terminu wniesienia opłaty) stosowanych na podstawie u.p.p.u.w.g.c.m. na rzecz spółdzielni mieszkaniowych, należy przytoczyć stanowisko Komisji Europejskiej, wyrażone w piśmie z 7 kwietnia 2011 r. (COMP. F3/AW-MS/jb*2011/035977). Stanowisko to dotyczy bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, udzielanej spółdzielniom mieszkaniowym. W tym piśmie Komisja Europejska stwierdziła, że bonifikata dla spółdzielni mieszkaniowej, związana z uzyskaniem własności nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi, nie stanowi pomocy publicznej w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, ponieważ nie wpływa na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi. W ocenie Komisji bonifikata przyznawana jest jedynie w związku z istniejącymi lokalami mieszkalnymi, a wynikająca z bonifikaty korzyść musi być przekazana indywidualnym konsumentom, tj. członkom spółdzielni mieszkaniowej. Korzyść ta zostanie na nich przeniesiona w przyszłości, ponieważ spółdzielnia, zbywając udziały w nieruchomości wspólnej, zastosuje cenę uwzględniającą bonifikatę. Ostateczni właściciele przekształcanego prawa do gruntu są więc z góry określeni, a rynek takiej transakcji jest ograniczony jedynie do członków spółdzielni, której budynki usytuowane są na gruncie, którego dotyczy przekształcenie. Bonifikata od opłaty za przekształcenie dla wcześniej określonej (ograniczonej grupy), składającej się wyłącznie z obecnych najemców lokali mieszkalnych, nie może mieć wpływu na wymianę handlową między państwami członkowskimi. Z pisma Komisji Europejskiej wynika, że przepisy o pomocy publicznej nie mają zastosowania w stosunku do spółdzielni mieszkaniowej, jeżeli bonifikata jest jej udzielona w związku z lokalami wykorzystywanymi na cele mieszkaniowe, a przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości będzie dotyczyło wyłącznie członków spółdzielni (aktualnych najemców lokali mieszkalnych)38.
• UOKiK powyższą interpretację proponuje zastosować do ustalania spółdzielniom mieszkaniowym na podstawie u.p.p.u.w.g.c.m. odpłatności za przekształcenie (określenia wysokości opłat przekształceniowych). Ponadto ma ona być wykorzystana także do innych form pomocy przewidzianych w u.p.p.u.w.g.c.m., tj. rozłożenia na raty opłaty przekształceniowej oraz ustalenia innego terminu do jej wniesienia, jeżeli korzyść z przekształcenia lub innych ulg zostanie docelowo przetransferowana przez spółdzielnię na jej członków zajmujących lokale na cele mieszkaniowe. Warunek ten zostanie spełniony, jeżeli opłaty ponoszone w przyszłości przez członków spółdzielni przy ustanowieniu odrębnej własności lokalu zostaną pomniejszone o korzyści wynikające z ulg, związanych z uzyskaniem prawa własności gruntu przez spółdzielnię39.
• Należy zwrócić uwagę, że art. 9 ust. 6 u.p.p.u.w.g.c.m. stanowi, iż spółdzielnia mieszkaniowa uwzględnia wysokość opłaty i opłaty jednorazowej oraz wartość udzielonej bonifikaty przy ustalaniu wysokości kosztów związanych z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości, obciążających osoby, którym przysługują spółdzielcze prawa do lokali. Z przepisu tego wynika, że korzyść uzyskana przez spółdzielnię z tytułu bonifikaty zostanie przekazana członkom spółdzielni, zajmującym lokale na cele mieszkaniowe. Przez lokale spółdzielni zajęte na cele mieszkaniowe należy rozumieć zarówno lokale mieszkalne zajmowane na zasadzie spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu, jak i spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego. Oba te prawa mogą zostać w przyszłości przekształcone, na wniosek członka spółdzielni, w odrębną własność lokalu. Wyodrębnienie lokalu w przyszłości będzie związane z przejęciem poprzez nowego właściciela obowiązku wnoszenia opłat przekształceniowych (art. 11 ust. 1 u.p.p.u.w.g.c.m.) i możliwością skorzystania z przewidzianych w u.p.p.u.w.g.c.m. ulg, np. bonifikaty od opłaty rocznej lub z tytułu opłaty jednorazowej, rozłożenia na raty opłaty rocznej lub ustalenia innego terminu do jej wniesienia. Podsumowując, pomocą de minimis dla spółdzielni będzie wartość korzyści, uzyskanej w związku z lokalami będącymi jej własnością i przeznaczonymi do działalności gospodarczej (lokale użytkowe)40.
• W odniesieniu do lokali w spółdzielni mieszkaniowej o statusie odrębnej własności podkreślić należy, że korzyść z u.p.p.u.w.g.c.m., wynikającą z przekształcenia czy bonifikaty, odniosą bezpośrednio właściciele tych lokali. W związku z powyższym, jeżeli lokal będący odrębną własnością, którego dotyczy przekształcenie lub bonifikata, jest chociażby w części wykorzystywany na prowadzenie działalności gospodarczej, do ustalenia wysokości opłat przekształceniowych lub udzielanej w stosunku do tego lokalu bonifikaty należy zastosować przepisy o pomocy de minimis. Jeżeli np. cały lokal jest wykorzystywany do prowadzenia działalności gospodarczej (np. jest wynajmowany), to bonifikata w całości stanowi pomoc de minimis. W przypadku natomiast, gdy właściciel wykorzystuje na działalność gospodarczą część lokalu mieszkalnego, bonifikata będzie stanowiła pomoc w zakresie, w jakim część ta jest faktycznie użytkowana dla celów działalności gospodarczej, w części proporcjonalnej np. do całkowitej powierzchni lokalu. Mimo że często charakter prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności (np. taksówkarz, lekarz) wymaga świadczenia usług poza nieruchomością, należy określić, czy podmiot faktycznie wykorzystuje część powierzchni mieszkalnej do prowadzenia np. biura czy gabinetu. Powierzchnia mieszkalna, użytkowana na cele prowadzenia działalności gospodarczej, jest podstawą do zaliczenia przez osobę fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą wydatków związanych z tą częścią mieszkania do kosztów uzyskania przychodu, a zatem, należy przyjąć, że może ona być również podstawą do obliczenia wielkości otrzymanej pomocy de minimis, np. w formie bonifikaty. Natomiast w przypadku, gdy działalność jest jedynie zarejestrowana pod adresem lokalu mieszkalnego, a przedsiębiorca wykonuje całą działalność poza lokalem, nie ma podstaw do uznania, że bonifikata stanowi pomoc de minimis. W zakresie weryfikacji gospodarczego wykorzystania lokalu mieszkalnego pomocny może być rejestr prowadzony przez gminy, tj. ewidencja gruntów i budynków41.
• W odniesieniu do sposobu postępowania organu udzielającego pomocy w przypadkach stanowiących pomoc de minimis UOKiK wyjaśnił, że mimo iż przekształcenie dokonało się z mocy prawa 1 stycznia 2019 r., to dniem udzielenia pomocy w konkretnych przypadkach będzie dzień wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie i z tą datą należy dokonać oceny korzyści powstałej w wyniku ustalenia odpłatności z punktu widzenia przepisów o pomocy publicznej. W przypadkach gdy przekształcenie będzie dotyczyło podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, jeżeli beneficjent nie złożył oświadczenia potwierdzającego zamiar wnoszenia opłaty przez 99 lat (czyli chce skorzystać z pomocy de minimis), organ udzielający pomocy powinien wezwać go do złożenia formularza informacji przedkładanych przy ubieganiu się o pomoc de minimis oraz zaświadczeń lub oświadczenia o udzieleniu pomocy de minimis. Następnie po stwierdzeniu, że spełnione są warunki z rozporządzenia nr 1407/2013, określeniu dopuszczalnego limitu pomocy de minimis i obliczeniu wartości pomocy de minimis, wynikającej z ustalenia wysokości opłat przekształceniowych, organ udzielający pomocy wydaje zaświadczenie potwierdzające przekształcenie. Kolejnym krokiem jest wydanie zaświadczenia o pomocy de minimis oraz w ciągu 7 dni od daty wydania zaświadczenia przekształceniowego sprawozdanie udzielonej pomocy de minimis w aplikacji SHRIMP42.
• Zaświadczenie potwierdzające uwłaszczenie może być wydane na wniosek. W tym przypadku po wpłynięciu do organu udzielającego pomocy wniosku właściciela prowadzącego działalność gospodarczą o wcześniejsze wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie (jeżeli nie wpłynęło w ciągu trzech miesięcy od przekształcenia oświadczenie o wnoszeniu opłaty przez 99 lat) organ udzielający pomocy wzywa go do złożenia formularza informacji oraz zaświadczeń lub oświadczenia o udzielonej pomocy de minimis. Następnie po stwierdzeniu, że spełnione są warunki z rozporządzenia nr 1407/2013, określeniu dopuszczalnego limitu pomocy de minimis i obliczeniu wartości pomocy de minimis, wynikającej z ustalenia wysokości opłat przekształceniowych, organ udzielający pomocy wydaje zaświadczenie potwierdzające przekształcenie. Następnie należy wydać zaświadczenie o pomocy de minimis oraz w ciągu 7 dni od daty wydania zaświadczenia przekształceniowego należy sprawozdać udzieloną pomoc de minimis w aplikacji SHRIMP43.
• W przypadkach, kiedy udzielenie pomocy de minimis jest niedopuszczalne z powodu przekroczenia limitu pomocy de minimis, a beneficjent nie złożył w terminie trzech miesięcy od przekształcenia oświadczenia o wnoszeniu opłaty przez 99 lat (chce uiścić dopłatę), organ udzielający pomocy wszczyna postępowanie zmierzające do wydania decyzji o wniesieniu dopłaty. W tym przypadku konieczne jest ustalenie wartości rynkowej gruntu poprzez sporządzenie operatu szacunkowego (art. 14 ust. 2 u.p.p.u.w.g.c.m.), którego koszt ponosi zobowiązany do zapłaty. W decyzji administracyjnej organ udzielający pomocy zobowiązuje właściciela do dokonania dopłaty w określonej wysokości i terminie. Po uiszczeniu dopłaty, jeżeli beneficjent nie złoży odwołania od decyzji, organ udzielający pomocy wydaje zaświadczenie potwierdzające przekształcenie i określające wysokość opłat przekształceniowych44.
• Organ udzielający pomocy ustala, w których lokalach prowadzona jest działalność gospodarcza, korzystając z dostępnych danych i rejestrów: ksiąg wieczystych, Ewidencji Gruntów i Budynków, CEIDG oraz ewidencji dla celów podatku od nieruchomości. W przypadku lokali użytkowych po zidentyfikowaniu przedsiębiorcy organ udzielający pomocy:

• informuje właściciela, że prowadzi postępowanie wyjaśniające i wzywa przedsiębiorcę do przedstawienia formularza informacji oraz zaświadczeń lub oświadczeń o udzielonej pomocy de minimis;

• po wpłynięciu dokumentów dokonuje oceny spełnienia warunków dopuszczalności z rozporządzenia nr 1407/2013, w tym określenia dostępnego limitu pomocy de minimis;

• ustala wysokość pomocy de minimis w oparciu o wartość rynkową nieruchomości oraz wartość sumy opłat przekształceniowych45.

• Za wartość rynkową gruntu dla potrzeb wymiaru udzielonej pomocy publicznej i dopłaty, o której mowa w art. 14 u.p.p.u.w.g.c.m., uznaje się wartość, która stanowiła podstawę ustalenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, obowiązującej w dniu przekształcenia i na podstawie której określono opłatę przekształceniową. Jest to zatem stukrotność opłaty przekształceniowej, w przypadku 1 proc. stawki opłaty. Opłata przekształceniowa została ustalona na podstawie wyceny eksperckiej gruntu niezabudowanego będącego w użytkowaniu wieczystym, a uwłaszczenie dotyczy gruntu zabudowanego budynkiem mieszkalnym lub udziału w gruncie odpowiadającemu lokalowi mieszkalnemu. Brak jest danych dotyczących cen gruntów zabudowanych, będących przedmiotem użytkowania wieczystego (cena gruntu lub udziału w gruncie zawiera się w cenie nieruchomości i dla kupującego rodzaj prawa do gruntu zazwyczaj nie ma znaczenia). Ponadto z pkt 99 i 103 Zawiadomienia Komisji w sprawie pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE (Dz.Urz. UE z 2016 r. C 262) wynika, że przy dokonywaniu analizy porównawczej zgodności transakcji z warunkami rynkowymi (tzw. benchmarking) może zaistnieć potrzeba skorygowania dostępnych rynkowych poziomów odniesienia w celu ich dostosowania do specyfiki transakcji dokonywanej przez państwo, a metoda oceny transakcji może zależeć m.in. od dostępności danych lub rodzaju transakcji. Zatem, w przypadku uwłaszczenia stanowiącego specyficzną transakcję pomiędzy państwem a użytkownikiem wieczystym, w której przy określaniu wartości rynkowej mamy do czynienia z porównaniem wartości rynkowej gruntu niezabudowanego będącego w użytkowaniu wieczystym z wyceny oraz wartości gruntu zabudowanego, można uznać, że wartością rynkową danej nieruchomości dla potrzeb stosowania u.p.p.u.w.g.c.m. jest wartość gruntu będąca podstawą obliczenia opłaty przekształceniowej46.
• Jeżeli limit pomocy de minimis nie zostanie przekroczony, to organ udzielający pomocy wydaje zaświadczenie potwierdzające przekształcenie oraz zaświadczenie o pomocy de minimis, a także przekazuje sprawozdanie z udzielonej pomocy de minimis w aplikacji SHRIMP. W przypadku przekroczenia limitu organ udzielający pomocy wszczyna postępowanie w sprawie dopłaty do wartości rynkowej. Najpierw wydaje zaświadczenie potwierdzające przekształcenie oraz zaświadczenie o pomocy de minimis (do dopuszczalnego limitu). Następnie w ramach postępowania administracyjnego organ udzielający pomocy wydaje decyzję administracyjną o dopłacie. Operat szacunkowy sporządza się w przypadkach, gdy dla danej nieruchomości nie została wcześniej ustalona wartość gruntu (np. w przypadku przekształcenia na rzecz osoby, która nabyła grunt od osoby, która wniosła opłaty jednorazowo)47.
• W przypadku, gdy z wiedzy organu wynika, że w lokalu mieszkalnym prowadzona jest działalność gospodarcza organ udzielający pomocy informuje właściciela, iż prowadzi postępowanie wyjaśniające i wzywa podmiot do złożenia oświadczenia potwierdzającego, że prowadzi on w lokalu działalność gospodarczą i w jakiej jego części48 oraz do przedstawienia formularza informacji, a także zaświadczeń/oświadczeń o udzielonej pomocy de minimis. Jeżeli właściciel oświadczy, że nie prowadzi działalności gospodarczej (np. wyrejestrował ją z ewidencji), to nie stosuje się przepisów o pomocy de minimis. Organ wydaje w tej sytuacji jedynie zaświadczenie potwierdzające przekształcenie, ponieważ na dzień dokonywania oceny podmiot nie jest już przedsiębiorcą. Natomiast gdy beneficjent uwłaszczenia potwierdzi fakt prowadzenia działalności gospodarczej, to organ udzielający pomocy musi przeanalizować dokumenty pod kątem spełnienia przez niego warunków z rozporządzenia nr 1407/2013, w tym określenia dostępnego limitu pomocy de minimis. Ponadto organ zobowiązany jest ustalić wysokość pomocy de minimis na podstawie wartości rynkowej nieruchomości oraz wartości sumy opłat przekształceniowych. Jeżeli limit pomocy de minimis nie zostanie przekroczony, to organ udzielający pomocy wydaje zaświadczenie potwierdzające przekształcenie oraz zaświadczenie o pomocy de minimis. Przekazuje także sprawozdanie z udzielonej pomocy de minimis w aplikacji SHRIMP. Gdy beneficjent przekroczył limit pomocy de minimis, to organ udzielający pomocy wszczyna postępowanie w sprawie dopłaty do wartości rynkowej. W tym przypadku musi wydać zaświadczenie potwierdzające przekształcenie oraz zaświadczenie o pomocy de minimis (do dopuszczalnego limitu)49.
• W procedurze będą miały zastosowanie następujące rozporządzenia Rady Ministrów:

• z 20 marca 2007 r. w sprawie zaświadczeń o pomocy de minimis i pomocy de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 350),

• z 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowego sposobu obliczania wartości pomocy publicznej udzielanej w różnych formach (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 461),

• z 23 grudnia 2009 r. w sprawie przekazywania sprawozdań o udzielonej pomocy publicznej i informacji o nieudzieleniu takiej pomocy z wykorzystaniem aplikacji SHRIMP (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 712),

• z 7 sierpnia 2008 r. w sprawie sprawozdań o udzielonej pomocy publicznej, informacji o nieudzieleniu takiej pomocy oraz sprawozdań o zaległościach przedsiębiorców we wpłatach świadczeń należnych na rzecz sektora finansów publicznych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1871),

• z 29 marca 2010 r. w sprawie zakresu informacji przedstawianych przez podmiot ubiegający się o pomoc de minimis (Dz.U. nr 53, poz. 311 ze zm.)50.

• W przypadku uzasadnionego przekonania, że na nieruchomości faktycznie prowadzona jest działalność gospodarcza, w tym również bez dopełnienia ustawowego obowiązku rejestracji, organ powinien zwrócić się do właściciela o złożenie w tym zakresie stosownych wyjaśnień. Jeżeli uzyskane od podmiotu informacje lub poczynione z urzędu przez organ ustalenia nie dadzą podstaw do uznania, że działalność jest faktycznie prowadzona, lub też z innych przyczyn weryfikacja nie będzie możliwa, należy uznać, że odstąpienie od dalszego badania kwestii pomocy publicznej będzie uzasadnione, o ile organ dochowa należytej staranności przy badaniu przesłanek jej udzielenia51.
• W przypadku gdy z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie wystąpi przedsiębiorca będący właścicielem lokalu lub współwłaścicielem budynku, początkiem biegu terminów, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 2 i 3 u.p.p.u.w.g.c.m. (tj. 4 miesiące lub 30 dni), będzie dzień przedstawienia przez ten podmiot wymaganych informacji i dokumentów niezbędnych do udzielenia przez organ pomocy publicznej. Przy czym konieczność zbadania przesłanek udzielenia pomocy de minimis nie stanowi przeszkody do wydawania indywidualnych zaświadczeń potwierdzających uwłaszczenie w odniesieniu do pozostałych udziałów związanych z odrębną własnością lokali lub ze współwłasnością budynku52.

Art. 15. [Zmiana ustawy o gospodarce nieruchomościami]

W ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, ze zm.) wprowadza się następujące zmiany:

1) w art. 13 po ust. 1a dodaje się ust. 1b w brzmieniu:

„1b) Nie oddaje się w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowych na cele budownictwa mieszkaniowego, z wyjątkiem realizacji roszczeń o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste oraz ustanowienia użytkowania wieczystego w ramach gospodarowania nieruchomościami przez Krajowy Zasób Nieruchomości.”;

2) w art. 74 ust. 1 otrzymuje brzmienie:

„1. Osobom fizycznym, których dochód miesięczny na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekracza 50% przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym rok, za który opłata ma być wnoszona, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej «Monitor Polski», na podstawie art. 20 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1270), właściwy organ udziela na ich wniosek 50% bonifikaty od opłaty rocznej, jeżeli nieruchomość jest przeznaczona na cele mieszkaniowe lub wykorzystywana na te cele.”.

komentarz

• Ustawodawca w uzasadnieniu projektu u.p.p.u.w.g.c.m. wskazał, że: „W związku z zakładanym stopniowym wygaszaniem prawa użytkowania wieczystego, a także by zapobiec m.in. powstawaniu w przyszłości problemów związanych ze współużytkowaniem wieczystym w przypadku ustanowienia odrębnej własności lokali w budynkach wielolokalowych, zaproponowano dodanie w art. 13 tej ustawy ust. 1b wyłączającego możliwość oddawania gruntów w użytkowanie wieczyste na cele budownictwa mieszkaniowego. W drodze wyjątku możliwe będzie ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu w celu realizacji roszczeń o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste, a także ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w ramach gospodarowania nieruchomościami przez Krajowy Zasób Nieruchomości. Zgodnie z projektowanymi rozwiązaniami dotyczącymi Krajowego Zasobu Nieruchomości, co do zasady na gruntach tych planowana jest zabudowa wielolokalowa z lokalami mieszkalnymi na wynajem. Mając jednak na uwadze zakładaną opcję wykupu po pewnym okresie wynajmowanego lokalu, należy się spodziewać, że mimo tej możliwości w przyszłości współużytkowanie wieczyste nie będzie występować w takiej skali jak obecnie”.

W literaturze podnosi się, że nowa ustawa przekształceniowa miała docelowo prowadzić do likwidacji wieczystego użytkowania gruntów zabudowanych i przeznaczonych na cele mieszkaniowe. Idea ta nie została jednak zrealizowana konsekwentnie, a brzmienie art. 13 ust. 1b u.g.n. musi budzić poważne wątpliwości53. E. Bończak-Kucharczyk zauważa, że nowy art. 13 ust. 1b u.g.n. zawiera ograniczenie, o którym nie ma mowy w u.p.p.u.w.g.c.m., zakazuje bowiem oddawania w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowych na cele budownictwa mieszkaniowego, podczas gdy w ustawie przekształceniowej są różne przepisy powodujące, że w określonych terminach użytkowanie wieczyste gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się z mocy przepisów ustawy we własność tych gruntów. Ograniczenie wprowadzone w art. 13 ust. 1b u.g.n. jest niespójne z wciąż niezmienionym art. 232 k.c., więc należy je zakwalifikować do przepisów szczególnych względem przepisów kodeksowych. Poza tym zmienia się zakres stosowania tych wszystkich przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, które dotyczą oddawania gruntu w wieczyste użytkowanie, gdyż teraz mają być one stosowane w zakresie uwzględniającym zakaz umieszczony w art. 13 ust. 1b u.g.n. Także tych przepisów, które dotyczą oddawania nieruchomości w wieczyste użytkowanie przez Skarb Państwa JST lub przez JST Skarbowi Państwa54. Zdaniem E. Bończak-Kucharczyk, ze względu na użyte w omawianym przepisie sformułowanie „na cele budownictwa mieszkaniowego”, odbiegające od najczęściej dotychczas stosowanych określeń dotyczących celu oddania gruntu w wieczyste użytkowanie – „na cele mieszkaniowe” – należy przyjmować, że zakaz umieszczony w art. 13 ust. 1b u.g.n. ma zakres stosowania węższy, niż gdyby chodziło o ogólniej pojmowane cele mieszkaniowe, bo dotyczy tylko budownictwa mieszkaniowego, a nie obejmuje ewentualnych innych celów mieszkaniowych, jeśli nie polegają one na realizacji takiego budownictwa55.

• Należy jednak pamiętać, że celem oddawania nieruchomości gruntowych w użytkowanie wieczyste jest przede wszystkim ich zabudowa. Świadczą o tym m.in. te przepisy o wieczystym użytkowaniu, które dotyczą ustalania w umowie o oddaniu gruntu w wieczyste użytkowanie obowiązków w zakresie wzniesienia określonej zabudowy oraz terminów rozpoczęcia budowy i sankcji za ich niedotrzymanie etc. Dotyczy to także gruntów oddawanych w wieczyste użytkowanie „na cele mieszkaniowe”, które z reguły oddawane były dotychczas pod budynki mieszkalne. Zakaz oddawania w wieczyste użytkowanie gruntów na cele budownictwa mieszkaniowego powoduje więc wyeliminowanie możliwości oddawania w wieczyste użytkowanie większości gruntów, które były dotychczas oddawane w wieczyste użytkowanie na cele mieszkaniowe56.
• Wprowadzając w art. 13 ust. 1b u.g.n. ograniczenie dotyczące oddawania gruntu w wieczyste użytkowanie, ustawodawca dokonał pewnych wyjątków. Oprócz wyjątku wynikającego z art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.p.u.w.g.c.m., kolejne obejmują: realizację roszczeń o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste oraz ustanawianie użytkowania wieczystego w ramach gospodarowania nieruchomościami przez KZN.
• Roszczenia o ustanowienie wieczystego użytkowania gruntów przeznaczonych na cele budownictwa mieszkaniowego mogą wynikać zarówno z różnych przepisów u.g.n., jak i z przepisów innych ustaw. Zakaz zawarty w art. 13 ust. 1b u.g.n. dotyczy jedynie oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów „na cele budownictwa mieszkaniowego”, czyli nie dotyczy gruntów już zabudowanych. E. Bończak-Kucharczyk zauważa jednak, że z przepisu nie wynika jasno, czy zakaz na pewno nie dotyczy oddawania w wieczyste użytkowanie nieruchomości już zabudowanych, bo określenie „na cele budownictwa mieszkaniowego” nie jest sformułowaniem na tyle konkretnym, by wykluczało nieruchomości już zabudowane budynkami mieszkaniowymi. Czyniąc od tego zakazu wyjątek dotyczący realizacji roszczeń, nie wprowadzając jednocześnie możliwości przekształcenia uzyskanego w wyniku realizacji roszczeń prawa wieczystego użytkowania takich gruntów we własność wzorem innych gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe, umożliwiono nieograniczone trwanie wieczystego użytkowania części gruntów – najpierw przeznaczonych (a następnie zapewne zabudowanych) na cele mieszkaniowe57.
• Kolejny wyjątek dotyczy ustanawiania użytkowania wieczystego gruntów na cele budownictwa mieszkaniowego w ramach gospodarowania nieruchomościami przez KZN. Zdaniem E. Bończak-Kucharczyk ten wyjątek także budzi wątpliwości, bo KZN jest państwową osobą prawną gospodarującą gruntami stanowiącymi własność Skarbu Państwa. Skoro więc uznano, że należy dążyć do powszechnej likwidacji wieczystego użytkowania, to dlaczego uznano, że w stosunku do jednego podmiotu jest ono warte kontynuowania? Jest to nierówne traktowanie, ponieważ wprowadzono zakaz obejmujący wszystkie grunty samorządów terytorialnych (i ich związków) oraz większość gruntów Skarbu Państwa, a dodatkowe możliwości pozostawiono tylko KZN. Poza tym osoby i podmioty, które staną się właścicielami domów i lokali mieszkalnych w wyniku zabudowy gruntów oddanych przez KZN w wieczyste użytkowanie, pozbawione będą możliwości przekształcenia użytkowania wieczystego we własność z mocy prawa58.
• Kwestią wymagającą osobnej uwagi jest ustanawianie odrębnej własności lokali wraz udziałami w prawie wieczystego użytkowania gruntu od dnia obowiązywania art. 13 ust. 1b u.g.n. Komentatorzy twierdzą, że zawarty w tym przepisie zakaz może uniemożliwiać kontynuację zbywania lokali w budynkach wielolokalowych stojących na gruncie oddanym w wieczyste użytkowanie, o ile uzna się lub okaże się, iż grunt ten został oddany w wieczyste użytkowanie na cele budownictwa mieszkaniowego. Ustanowienie odrębnej własności każdego kolejnego lokalu przeznaczonego do zbycia związane jest bowiem z oddaniem w wieczyste użytkowanie ułamkowej części gruntu (chyba że nastąpiłoby przekształcenie prawa wieczystego użytkowania we własność). Nie można bowiem zbywać kolejnych lokali z udziałami we własności gruntu, jeśli wcześniej zbyto jakieś lokale w danej nieruchomości z udziałami w prawie wieczystego użytkowania gruntu. Jeśli natomiast zbywany wraz z lokalem udział w prawie wieczystego użytkowania gruntu oddany zostanie na cele mieszkaniowe (a nie na cele budownictwa mieszkaniowego), to można zakładać, że czynność taka nie będzie objęta zakazem przewidzianym w art. 13 ust. 1b u.g.n. Można więc kontynuować sprzedaż lokali wraz z oddawaniem na ten cel ułamkowych udziałów w prawie wieczystego użytkowania gruntu59.
• W art. 15 pkt 2 u.p.p.u.w.g.c.m. zmieniono art. 74 ust. 1 u.g.n. Przedtem przepis ten miał następujące brzmienie: „Osobom fizycznym, których dochód miesięczny na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekracza 50 proc. przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym rok, za który opłata ma być wnoszona, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski”, na podstawie art. 20 pkt 1 lit. a u.e.r.f.u.s., właściwy organ udziela na ich wniosek 50 proc. bonifikaty od opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, jeżeli nieruchomość jest przeznaczona lub wykorzystywana na cele mieszkaniowe”. Zmiana art. 74 ust. 1 u.g.n. polega jedynie na zastąpieniu liczby mnogiej – „opłat rocznych” przez liczbę pojedynczą – „opłaty rocznej”. Ciężar udowodnienia, że istnieją przesłanki udzielenia bonifikaty od opłaty rocznej spoczywa na użytkowniku wieczystym. Zatem użytkownik musi nie tylko złożyć w terminie wniosek o udzielenie bonifikaty, lecz także wykazać, jaki dochód uzyskało jego całe gospodarstwo domowe w poprzednim roku, w szczególności udowodnić, że dochód miesięczny na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekracza 50 proc. przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym.

W art. 74 ust. 1b u.g.n. zawarta została definicja gospodarstwa domowego. Jest nim gospodarstwo prowadzone przez użytkownika wieczystego samodzielnie, wspólnie z małżonkiem lub innymi osobami stale z nim zamieszkującymi i gospodarującymi na nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste. Takie sformułowanie art. 74 ust. 1b u.g.n. uniemożliwia udzielenie bonifikaty, w przypadku gdy wnioskodawca spełnia kryterium dochodowe, ale nie zamieszkuje na terenie nieruchomości oddanej mu w wieczyste użytkowanie.

Art. 16. [Zmiana ustawy uwłaszczeniowej z 2005 r.]

W ustawie z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83 oraz z 2015 r. poz. 373 i 524) w art. 1 wprowadza się następujące zmiany:

1) ust. 1 otrzymuje brzmienie:

„1. Osoby fizyczne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod zabudowę na cele mieszkaniowe lub pod zabudowę garażami oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Przez nieruchomość rolną rozumie się nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na cele inne niż rolne.”;

2) w ust. 1b uchyla się pkt 1 i 2;

3) ust. 3 otrzymuje brzmienie:

„3. Z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a, oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2.”.

komentarz

• Artykuł 16 pkt 1 u.p.p.u.w.g.c.m. wprowadza zmiany w art. 1 ust. 1 u.p.p.u.w. W uzasadnieniu podano, że zmiana ta realizuje wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 marca 2015 r. (sygn. akt K 29/13). Trybunał uznał wówczas za niekonstytucyjne rozszerzenie przedmiotowego i podmiotowego zakresu ustawy, dokonane ustawą z 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1110). Orzekł też, że art. 1 ust. 1 i 3 u.p.p.u.w. w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia w dniu wejścia w życie ustawy z 28 lipca 2011 r., jest niezgodny z art. 2 konstytucji, a ponadto:

1) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 konstytucji,

2) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, nie jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 konstytucji.

• W art. 16 pkt 2 u.p.p.u.w.g.c.m. uchylono ust. 1b pkt 1 i pkt 2 u.p.p.u.w. Wskutek tego podmioty (właściciele prawa użytkowania wieczystego nieruchomości), które dotychczas nie miały możliwości ubiegania się o przekształcenie, uzyskały ją. Chodzi tu o nieruchomości oddane w użytkowanie wieczyste Polskiemu Związkowi Działkowców oraz państwowym i samorządowym osobom prawnym, a także spółkom handlowym, w odniesieniu do których Skarb Państwa lub JST jest podmiotem dominującym w rozumieniu ustawy z 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 623)60.
• Zgodnie z art. 16 pkt 3 u.p.p.u.w.g.c.m. obecnie art. 1 ust. 3 u.p.p.u.w. stanowi, że z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne, które są następcami prawnymi osób wskazanych w ust. 1 i 1a, oraz osoby fizyczne i prawne – następcy prawni osób, o których mowa w ust. 2. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.p.p.u.w. są to „osoby fizyczne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod zabudowę na cele mieszkaniowe lub pod zabudowę garażami oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności”. Przez nieruchomość rolną rozumie się tę w rozumieniu k.c., z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na cele inne niż rolne. W art. 1 ust. 1a u.p.p.u.w. wskazano, że z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą wystąpić również osoby fizyczne, które na 13 października 2005 r. były użytkownikami wieczystymi nieruchomości, a prawo to uzyskały:

1) w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed 5 grudnia 1990 r.;

2) na podstawie art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. nr 50, poz. 279).

Artykuł 2 ust. 2 u.p.p.u.w. stwierdza z kolei, że „z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, w prawo własności nieruchomości, mogą również wystąpić:

• osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego;

• spółdzielnie mieszkaniowe będące właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży”.

©℗

Przypisy

[1] E. Bończak-Kucharczyk, „Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany”, LEX 2018, wersja elektroniczna, komentarz do art. 23 u.g.n., teza 12.

[2] A. Tułodziecki [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, „Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz”, Legalis 2017, wersja elektroniczna, komentarz do art. 12a u.g.n., tezy 1 i 2.

[3] E. Bończak-Kucharczyk, op. cit., komentarz do art. 12a u.g.n., teza 3.

[4] K. Kleszczewski [w:] H. Dzwonkowski (red.), G. Gołębiowski (red.), J. Adamiec, M. Bogucka-Felczak, R. Bucholski, M. Budziarek, M. Duda, M. Durczyńska, J. Gorąca, A. Grabowicz, J. Kondratowska, M. Korolewska, K. Marchewka-Bartkowiak, T. Nowak, P. Panfil, T. Sowiński, E. Stupienko, Z. Szpringer, P. Szybka, A. Szymczak, B. Woźniak, M. Wróblewska, A. Zalcewicz, „Ustawa o finansach publicznych. Komentarz prawno-finansowy”, LEX 2014, komentarz do art. 56 u.f.p.

[5] P. Majka [w:] Z. Ofiarski (red.), A. Borodo, W. Bożek, M. Cilak, K. Czarnecki, K. Kopyściańska, E. Kowalewska, P. Lenio, P. Mańczyk, W. Miemiec, M. Ofiarska, P. Pest, K. Sawicka, M. Stawiński, R. Sura, K. Święch-Kujawska, J. Wantoch-Rekowski, P. Zawadzka, „Ustawa o finansach publicznych. Komentarz”, LEX 2019, wersja elektroniczna, komentarz do art. 56 u.f.p., tezy 1 i 2.

[6] Ibidem, teza 4.

[7] W. Misiąg [w:] W. Misiąg (red.), M. Bitner, R. Cieślak, M. Frysztak, M. Głuch, M. Humel-Maciewiczak, I. Kołakowski, E. Kornberger-Sokołowska, J. Kot, E. Malinowska-Misiąg, A. Mikos-Sitek, A. Nowak-Far, L. Opioła, W. Robaczyński, A. Rotter, T. Skica, P. Sołtyk, K. Szmaj, M. Winiarz, P. Zapadka, J. Zdanukiewicz, „Ustawa o finansach publicznych. Komentarz”, Legalis 2019, wersja elektroniczna, komentarz do art. 56 u.f.p., teza 2.

[8] P. Majka, op. cit., teza 5.

[9] Ibidem, teza 6.

[10] W. Misiąg, op. cit., teza 2.

[11] M. Jóźwiak [w:] P. Walczak (red.), B. Dziedziak, K. Hudzik, M. Jóźwiak, W. Lachiewicz, J. Marczewska, B. Nawrocki, P. Sołtyk, W. Witalec, M. Wojtczak, K. Ziółkowska, „Ustawa o finansach publicznych. Komentarz dla jednostek samorządowych”, Legalis 2017, wersja elektroniczna, komentarz do art. 56 u.f.p., teza 6.

[12] E. Bończak-Kucharczyk, op. cit., teza 12.

[13] W. Misiąg, op. cit., komentarz do art. 57 u.f.p., teza 1.

[14] K. Kleszczewski, op. cit., komentarz do art. 57 u.f.p.

[15] P. Majka, op. cit., komentarz do art. 57 u.f.p., teza 5.

[16] https://www.miir.gov.pl/strony/zadania/gospodarka-nieruchomosciami/przeksztalcenie.

[17] M. Gdesz, „Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w świetle ustawy z 2018 r.”, Samorząd Terytorialny 2019, nr 1–2, s. 14.

[18] P. Marquardt, „Zmiany w postępowaniu wieczystoksięgowym w związku z przekształceniem prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności”, LEX 2018, wersja elektroniczna.

[19] P. Wancke, „Ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz”, Legalis 2018, wersja elektroniczna, komentarz do art. 13 u.p.p.u.w.g.c.m., teza II.1.

[20] Decyzja Komisji Europejskiej z 16 września 2014 r. w sprawie 2015/507 Bavaria (Dz.Urz. L 89/37), dostęp: http://data.europa.eu/eli/dec/2015/507/oj.

[21] M. Gdesz, op. cit., s. 10.

[22] R. Zenc [w:] A. Dzięgiel-Matras, H. Kmieciak, M. Łukaszewska, M. Piotrowski, R. Zenc, „Podatki lokalne 2016”, Legalis 2016, wersja elektroniczna.

[23] M. Gdesz, op. cit., s. 11.

[24] W. Lachiewicz, „Wsparcie przedsiębiorcy oraz forma i wartość pomocy” [za:] W. Gonet, „Ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Komentarz”, LEX 2012, wersja elektroniczna, komentarz do art. 5a u.p.p.u.w., teza 2.

[25] K. Kwapisz-Krygel, „Postępowanie w sprawach dotyczących pomocy publicznej. Komentarz”, komentarz do art. 1 u.p.p.p., LEX 2015, wersja elektroniczna.

[26] https://www.uokik.gov.pl/wyjasnienia2.php#_ftn4.

[27] https://www.parp.gov.pl/pomoc-de-minimis#czym-jest-pomoc-de-minimis.

[28] https://www.uokik.gov.pl/wyjasnienia2.php#_ftn4.

[29] Zdaniem M. Gdesza „pomijając w ogóle błędne uznanie przekształcenia za pomoc publiczną, jest to krok w dobrą stronę, umożliwiający «ucieczkę» od rygoryzmu art. 14 ust. 2 u.p.p.u.w.g.c.m. W sytuacji nabycia przekształconej nieruchomości od przedsiębiorcy przez np. osobę nie będącą przedsiębiorcom okres wnoszenia opłaty automatycznie się skróci do 20 lat i odwrotnie, przy nabyciu przez przedsiębiorcę wydłuży do np. 99 lat, jeżeli złoży on takie oświadczenie”. Ta ostania sytuacja – według autora – jest akurat trudna do zrozumienia w świetle art. 14 u.p.p.u.w.g.c.m. M. Gdesz, op. cit., s. 11.

[30] https://www.uokik.gov.pl/wyjasnienia2.php#_ftn4

[31] Ibidem.

[32] Zdanie 3 ust. 1 w brzmieniu: „Za dzień udzielenia pomocy publicznej uznaje się dzień wydania zaświadczenia albo zaświadczenia, o którym mowa w art. 11 ust. 1.”, dodane zostało nowelizacją z 6 grudnia 2018 r.

[33] M. Gdesz, op. cit., s. 11.

[34] https://www.uokik.gov.pl/wyjasnienia2.php#_ftn4.

[35] Ibidem.

[36] Ibidem.

[37] Ibidem.

[38] Zapewnienie przeniesienia korzyści stanowi art. 1 ust. 1¹ u.s.m., z którego wynika, że spółdzielnia nie może odnosić korzyści majątkowych kosztem swoich członków, w szczególności z tytułu przekształceń praw do lokali. Ponadto, prawo własności gruntu, które nabywa spółdzielnia na podstawie u.p.p.u.w.g.c.m., jest nierozerwalnie związane z prawem do lokalu, w którym zamieszkuje członek spółdzielni.

[39] https://www.uokik.gov.pl/wyjasnienia2.php#_ftn4.

[40] Ibidem.

[41] Zgodnie z art. 2 pkt 18 u.p.p.p. to aplikacja informatyczna służącą do monitorowania pomocy publicznej innej niż pomoc publiczna w rolnictwie lub rybołówstwie (skrót od wyrazów: System Harmonogramowania, Rejestracji i Monitorowania Pomocy Publicznej).

[42] https://www.uokik.gov.pl/wyjasnienia2.php#_ftn4.

[43] Ibidem.

[44] Ibidem.

[45] Ibidem.

[46] Ibidem.

[47] Wzór oświadczenia przygotowało Ministerstwo Inwestycji i Rozwoju, dostęp: https://www.uokik.gov.pl/wyjasnienia2.php#_ftn4.

[48] Minister inwestycji i rozwoju 29 kwietnia 2019 r. zapowiedział przygotowanie projektu nowelizacji u.p.p.u.w.g.c.m. Planuje się „doprecyzowanie trybu udzielania pomocy publicznej, tak aby zapewnić organom sprawną weryfikację pomocy, a przedsiębiorcom elastyczne warunki korzystania z możliwości wyboru sposobu płatności za przekształcenie”. Dostęp: https://www.miir.gov.pl/strony/aktualnosci/zmiany-w-przeksztalceniu-uzytkowania-wieczystego-we-wlasnosc/.

[49] Ibidem.

[50] Ibidem.

[51] Ibidem.

[52] Ibidem. Więcej na temat pomocy publicznej, zob.: Z. Jóźwiak, L. Jaworski, „Zamieszanie z pomocą de minimis hamuje powszechne uwłaszczenie”, Tygodnik Gazeta Prawna z 5–7 kwietnia 2019 r. (DGP nr 68), s. C12–C16.

[53] E. Bończak-Kucharczyk, op. cit., komentarz do art. 13 u.g.n., teza 6.

[54] Ibidem.

[55] Ibidem.

[56] Ibidem.

[57] Ibidem.

[58] Ibidem.

[59] Ibidem.

[60] P. Wancke, op. cit., komentarz do art. 16 u.p.p.u.w.g.c.m., teza II.