Nowelizowanie konstytucji

Już w początkowym okresie transformacji ustrojowej współegzystowało kilka ustaw o mocy konstytucji. W jednym czasie obowiązywały wtedy: ustawa konstytucyjna z 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (mała konstytucja), ustawa konstytucyjna z 23 kwietnia 1992 r. o trybie przygotowania i uchwalenia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz - szczątkowo - przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 22 lipca 1952 r.

Wejście w życie Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. przyniosło kres owej triadzie. Nowa ustawa zasadnicza została jedynym aktem konstytucyjnym w polskim porządku prawnym. Przy okazji jej zmian doszło jednak do wytworzenia się interesującego zjawiska polegającego właśnie na obowiązywaniu w jednym czasie dwóch ustaw o mocy konstytucji.

Obecnie obowiązująca konstytucja podlegała już sprostowaniu błędu oraz dwukrotnej nowelizacji. Pierwsza nowela, wprowadzona ustawą z 8 września 2006 r. (Dz.U. nr 200, poz. 1471), zmodyfikowała przepisy normujące kwestię ekstradycji obywatela polskiego. Drugą nowelizacją była ustawa z 7 maja 2009 r. (Dz.U. nr 114, poz. 946), która z kolei odnosiła się do materii biernego prawa wyborczego w wyborach do Sejmu i Senatu.

Dwa sposoby zmiany

Obie nowelizacje polegały na wkomponowaniu (inkorporacji) nowych elementów tekstu prawnego, obejmującego przepisy w nowym brzmieniu, w tekst ustawy zasadniczej (odpowiednio w obrębie art. 55 i art. 99 konstytucji). To, co różniło obie ustawy zmieniające, to kwestia międzyczasowa. Otóż pierwsza nowelizacja nie przewidywała jakichkolwiek unormowań o charakterze intertemporalnym i skonsumowała się z chwilą wejścia w życie. Innymi słowy - była aktem niesamodzielnym w tym sensie, że nie funkcjonowała w obrocie prawnym inaczej, niż tylko wywołując jednorazowy skutek w postaci modyfikacji brzmienia przepisów ustawy zmienianej.

Z kolei druga nowelizacja, choć również dokonała zmiany tekstu konstytucji, posłużyła się pewną konstrukcją prawa przechodniego. Ustawa ta składała się z trzech artykułów. W art. 1 przewidziano dodanie nowego ustępu w art. 99 konstytucji; art. 2 stanowił, że przepis art. 99 ust. 3 konstytucji, w brzmieniu nadanym tą ustawą, ma zastosowanie do kadencji Sejmu i Senatu następujących po kadencji, w czasie której ustawa weszła w życie. Artykuł 3 był przepisem o wejściu ustawy w życie.

Przepis art. 2 miał zatem charakter samodzielny i był przejawem techniki legislacyjnej nakierowanej na ochronę stanów prawnych (w tym konkretnym przypadku - prawnoustrojowych) przed skutkami nowego prawa. Taki zabieg prawodawczy jest zazwyczaj podyktowany potrzebą szanowania reguł gry i wprowadzania modyfikacji tychże dopiero po jakimś czasie (tu - od kolejnej kadencji Sejmu). Gdyby tego przepisu przechodniego nie było, można by się zastanawiać nad przyjęciem interpretacji, w myśl której zmiany w zakresie biernego prawa wyborczego rzutowałyby na sytuację prawną parlamentarzystów już wybranych i sprawujących mandaty w kadencji, w trakcie której zmiana konstytucji weszłaby w życie.

Jak wynika z powyższego, dla prawidłowego zdekodowania normy z przepisów konstytucyjnych (w aspekcie międzyczasowym), konieczne było sięgnięcie do przepisów zawartych w dwóch aktach prawnych: konstytucji (art. 99 ust. 3) oraz ustawy o zmianie konstytucji (art. 2 tej ustawy). Choć zatem w doktrynie prawa konstytucyjnego odmawia się bytu ustawom konstytucyjnym, to ustawa o zmianie konstytucji, zawierająca przepisy samodzielne (przejściowe czy dostosowujące) będzie do nich podobna - jako akt o mocy prawnej równej konstytucji, funkcjonujący w porządku prawnym odrębnie od niej. Moc prawna ustawy nowelizującej ustawę zasadniczą musi z oczywistych powodów dorównywać samej konstytucji; z kolei odrębność (samodzielność) takiej ustawy wynika z faktu, że przepisy przejściowe (lub dostosowujące) w niej zawarte nie są włączane do ustawy nowelizowanej, pozostając częścią ustawy nowelizującej.

Problem dopuszczalności

Z poruszanym zagadnieniem wiąże się problem dopuszczalności zamieszczania tego rodzaju przepisów niejednorazowych w ustawie o zmianie konstytucji. Niewątpliwie można znaleźć zarówno argumenty za, jak i przeciw tego rodzaju legislacyjnemu rozstrzygnięciu.

Rozwiązaniu temu sprzyja przede wszystkim utrwalona praktyka prawodawcza, która zakłada zamieszczanie przepisów przejściowych właśnie w aktach nowelizujących; po drugie ustrojodawca zdecydował już raz - pod rządami obecnie obowiązującej konstytucji - by rozstrzygnięcie o charakterze międzyczasowym zawrzeć w ustawie o zmianie konstytucji (co może sygnalizować wolę dokonywania tego rodzaju rozstrzygnięć w przyszłości).

Nie brak jednak również argumentów na rzecz stanowiska, że przepisy przechodnie powinny być zamieszczane wyłącznie w konstytucji (a nie w osobnej ustawie). Można tu mówić o potrzebie ochrony integralności dokumentu, zwiększaniu komunikatywności tekstu prawnego i nierozpraszaniu regulacji konstytucyjnych w kilku aktach prawnych; można próbować wskazywać trudności w zakresie ustalania trybu właściwego dla ewentualnej nowelizacji ustawy o zmianie konstytucji.

Warto też zwrócić uwagę, że w tekście samej konstytucji ustrojodawca zamieścił regulacje o charakterze przejściowym (rozdział XIII nosi w związku z tym tytuł "Przepisy przejściowe i końcowe" - przepisy te odnosiły się jednak wyłącznie do stanów związanych z wejściem w życie konstytucji). Uważam przy tym, że nie ma przekonujących powodów, by w przypadku nowelizacji konstytucji odchodzić od utrwalonej praktyki prawodawczej i stosować do niej odmienne i swoiste techniki legislacyjne.

Niewykluczone też, że omawiane zjawisko znów wystąpi, o ile ustrojodawca dostrzeże konieczność zawarcia przepisów przejściowych bądź dostosowujących w kolejnej ustawie o zmianie konstytucji.

@RY1@i02/2013/152/i02.2013.152.07000080d.802.jpg@RY2@

Fot. materiały pasowe

Marcin Gubała, legislator, naczelnik wydziału prawa konstytucyjnego w departamencie prawa karnego Ministerstwa Sprawiedliwości

Marcin Gubała

legislator, naczelnik wydziału prawa konstytucyjnego w departamencie prawa karnego Ministerstwa Sprawiedliwości