Sędziowie i kontrolerzy, dylematy równowagi władz

W uzasadnieniu wyroku (U 4/06) dotyczącego granic władzy parlamentu Trybunał Konstytucyjny zauważył, że w demokracji konstytucyjnej Sejm może dużo, ale nie może wszystkiego. To bowiem, co może, musi mieścić się w granicach wyznaczonych konstytucją i ustawami; konstytucja przecież odrzuciła nadrzędność którejkolwiek z władz. Ustawa zasadnicza wyklucza także nadrzędność władzy sądowniczej, której znaczenie we współczesnych państwach demokratycznych - z wielu powodów - w widomy sposób urasta. Owszem, także sąd może dużo, ale przecież nie może wszystkiego. Problem wyznaczenia granic władzy sądowniczej nie jest nowy - tego właśnie zagadnienia dotyczyło historyczne rozstrzygnięcie Sądu Najwyższego Stanów Zjednoczonych z 1803 roku w sprawie Marbury v. Madison, którego przedmiotem było przecież pytanie o zakres kompetencji sądu w systemie podziału władz.

Analogicznego problemu konstytucyjnego - granic władzy sądowniczej w systemie podziału władz - dotyczy postanowienie sądu (sygn. akt IV C 837/11) zakazujące Najwyższej Izbie Kontroli, na czas trwania postępowania o ochronę dóbr osobistych, podawania do publicznej wiadomości wystąpienia pokontrolnego oraz informacji o wynikach kontroli w określonym zakresie. W ten sposób sąd ingeruje w bieżącą działalność kontrolną Izby podlegającej Sejmowi, a tym samym w wykonywanie funkcji kontrolnej Sejmu. Postanowienie to trudno pogodzić z zasadą podziału władz. Orzekanie w przedmiocie naruszenia dóbr osobistych w wystąpieniach pokontrolnych oraz informacjach o wynikach kontroli jest związane z ryzykiem przejęcia przez sąd roli arbitra w sporze między kontrolowanym a kontrolerem, a nawet roli superkontrolera. Być może to właśnie sąd cywilny powinien kontrolować kontrolerów. Wymagałoby to jednak właściwej podstawy konstytucyjnej i ustawowej. Podmioty kontrolowane, w tym zwłaszcza przedsiębiorcy, nie mogą być poddane arbitralnej władzy kontrolerów. Obowiązująca ustawa o Najwyższej Izbie Kontroli nie rozwiązuje tego problemu należycie. Jednak stosowanie postanowienia zabezpieczającego jest paliatywem trudnym do pogodzenia z obowiązującymi standardami konstytucyjnymi i może powodować negatywne konsekwencje ustrojowe.

Postanowienie wydano w sprawie z powództwa kontrolowanego, którym jest spółka akcyjna, przeciwko kontrolerowi, czyli Najwyższej Izbie Kontroli. Sąd uznał za możliwe wydanie tego rodzaju postanowienia na podstawie art. 730 ze znaczkiem 1 par. 1 k.p.c. dopuszczającego udzielenie zabezpieczenia roszczenia o ochronę dóbr osobistych stronie, która "uprawdopodobni roszczenie oraz interes prawny w udzieleniu zabezpieczenia". Sąd wziął pod uwagę, że "w postępowaniu zabezpieczającym nie trzeba udowadniać roszczenia, wystarczy jego uprawdopodobnienie, które w odróżnieniu od dowodu, nie daje pewności, co do prawdziwości danego twierdzenia, lecz sprawia, że twierdzenie - w tym przypadku twierdzenie o roszczeniu - staje się prawdopodobne". Sąd podkreślił, że "Prima facie roszczenie jest także uprawdopodobnione jeżeli istnieje także szansa na jego istnienie, co nie wyklucza tego, że po głębszej analizie stanu faktycznego i prawnego powództwo może okazać się bezzasadne. Istotą postępowania zabezpieczającego nie jest jednak uznanie roszczenia za udowodnione, ale jedynie za uprawdopodobnione, czemu ma służyć tylko pobieżna analiza dostarczonego przez stronę materiału dowodowego".

Okazuje się, że szansa na istnienie roszczenia wystarczy, by zakazać publikacji wyników kontroli. Świadczy to o nieproporcjonalności tego rodzaju ingerencji w działalność Najwyższej Izby Kontroli - upublicznienie wyników jest immanentnie związane z działalnością kontrolną, zakaz publikacji na czas trwania postępowania o ochronę dóbr osobistych może oznaczać wieloletnią blokadę możliwości wykorzystania wyników kontroli.

Mamy także do czynienia z nieproporcjonalną ingerencją w prawo dostępu do informacji publicznej. Z tych względów postępowanie zabezpieczające nie może znaleźć zastosowania do wystąpień pokontrolnych oraz informacji o wynikach kontroli. Obywatel ma konstytucyjne prawo do informacji o działalności NIK, którego ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 konstytucji). Uznanie, że kontrola NIK stanowi rodzaj postępowania, w którym pierwiastek cywilnoprawny przeważa nad publicznoprawnym, a sporządzenie sprawozdania z kontroli czy zaleceń pokontrolnych jest sprawą cywilną, nie wydaje się wystarczającą przesłanką do stwierdzenia, że istnieje ustawowa podstawa do ograniczenia konstytucyjnego prawa do informacji.

Jak zauważa Trybunał Konstytucyjny "liczba jednostek, podlegających kontroli NIK jest bardzo duża i obejmuje podmioty niezwykle zróżnicowane, zarówno w zakresie form prawnych i organizacyjnych, jak i wykonywanych zadań" (K 42/97). Liczba podmiotów kontrolowanych kontestujących ustalenia NIK w drodze zabezpieczenia roszczenia o ochronę dóbr osobistych może być znaczna.

W uzasadnieniu postanowienia kluczowe w tej sprawie słowo konstytucja nie pojawia się ani razu. Nie wzięto także pod uwagę postanowień ustawy o NIK. Ignorowanie konstytucji szkodzi. Organ stosujący prawo powinien przecież dążyć do ustalenia takiej wykładni, która pozwoli na identyfikację znaczenia przepisu dotyczącego zabezpieczenia roszczenia, dzięki któremu będzie on w największym możliwym stopniu zgodny z konstytucją. Zasada prymatu wykładni zgodnej z konstytucją jest utrwalona w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Należy zatem mieć na względzie konsekwencje konstytucyjnego prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, postanowienia konstytucji dotyczące przedmiotu kontroli sprawowanej przez NIK oraz istnienie ustawowej regulacji działalności kontrolnej, a także konieczność zachowania spójności i racjonalności prawa. Na zasadzie zabezpieczenia rozumianej w sposób analogiczny do przyjętego przez sąd w sprawie danych NIK można przecież wstrzymać publikację sprawozdań komisji śledczej, uzasadnień wniosków o wotum nieufności, danych statystycznych niekorzystnych dla rządu lub spółek akcyjnych. Najwyższa Izba Kontroli byłaby może zainteresowana uzyskaniem postanowienia zabezpieczającego wobec publikacji postanowienia w przedmiotowej sprawie. Autorzy krytykowanych prac powinni żądać postanowienia zabezpieczającego przed publikacją niekorzystnych dla nich recenzji.

Jeśli instytucja zabezpieczenia w stosunku do raportów NIK znajdzie akceptację w naszym systemie ustrojowym, to będziemy mieli do czynienia z rozwiązaniem nie tylko ograniczającym jawność i sprzyjającym budowaniu tajnego państwa, ale także z ograniczeniem możliwości kontrolowania podmiotów gospodarczych. Korporacje będą sięgały po ten instrument, a kontrolerzy - już po kilku postanowieniach - mogą zrozumieć, że dla uniknięcia kłopotów lepiej pisać sprawozdania tak, by nikogo nie urazić. W ten sposób obywatele - jako użytkownicy i konsumenci - będą jeszcze słabsi wobec rozmaitych podmiotów gospodarczych aniżeli są obecnie. Tym samym słabsze będzie państwo. Prawo do sądu, ze względu na które obecnie niemal każda sprawa w państwie jest potencjalnie sprawą sądową, straci w ten sposób swoje gwarancyjne znaczenie.

Zmieni się w istocie samo pojęcie kontroli oznaczające dotychczas porównywanie stanu istniejącego z wzorcem i formułowanie wniosków. Efekt mrożący stosowania zabezpieczenia wobec sprawozdań NIK może spowodować, że wnioski będą formułowane w sposób wykluczający szansę roszczenia o naruszenie dóbr osobistych. W ten sposób podmioty prywatne będą traktowane przez NIK z ostrożnością, której ustawa o NIK nie przewiduje. Jeżeli dodamy do tego ewentualne negatywne konsekwencje przewidzianego w ustawie o NIK audytu zewnętrznego, a także postulowane zmniejszenie liczby posłów w ramach reform ustrojowych, to możliwości sprawowania przez państwo kontroli nad działalnością podlegających tej kontroli w myśl konstytucji podmiotów gospodarczych zostaną zredukowane do poziomu, w którym kontrolowani zyskają możliwości kontrolowania kontrolerów. Tego rodzaju perspektywa jest trudna do pogodzenia z założeniami demokratycznego państwa prawnego.

@RY1@i02/2011/236/i02.2011.236.07000020a.803.jpg@RY2@

Dr Ryszard Piotrowski, konstytucjonalista, wykładowca na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego

Dr Ryszard Piotrowski

konstytucjonalista, wykładowca na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego