Co z podatkiem VAT od nowych opłat za odbieranie przez samorządy odpadów komunalnych od mieszkańców

O podpisywaniu umów mówi art. 6 ust. 1 znowelizowanej ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 391 i 951). Ale określił on tylko, iż udokumentować korzystanie z usług w formie umowy mają właściciele nieruchomości, którzy nie są zobowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy.

Przedsiębiorca i letnik

W praktyce oznacza to, że obowiązek zawarcia umowy dotyczyć może jedynie przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą wytwarzających inne niż komunalne odpady. Wobec tych osób fizycznych, których nie obejmie system publiczny, ustawodawca umożliwił w drodze uchwały, w zależności od lokalnych warunków, wprowadzenie innych sposobów udokumentowania pozbywania się z nieruchomości odpadów komunalnych. Można przypuszczać, że ustawodawcy chodziło o okres przejściowy obowiązujący do 1 lipca 2013 r. oraz o sytuację, w której gmina nie przejmie obowiązku wprowadzenia publicznego systemu w przypadku nieruchomości niezamieszkanych przez mieszkańców, np. właścicieli działek letniskowych.

Ważne jest również, że nadal pozostał gminie obowiązek wynikający z art. 3 ust. 3 pkt 3 ustawy, czyli prowadzenie ewidencji umów zawartych na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w celu kontroli wykonywania przez nich i przedsiębiorców obowiązków wynikających z ustawy. Natomiast z przepisów nie wynika, by obowiązek ten miał zniknąć od 1 lipca 2013 r.

Wydawać by się mogło, że regulacje te są jasne i czytelne. Uważam z całą stanowczością, że są wręcz niebywałym bałaganem prawnym, który de facto służyć ma jedynie pozornemu udowodnieniu, że system gospodarowania odpadami komunalnymi nie narusza zasad uczciwej konkurencji.

Dobrowolnie w referendum

Żeby bliżej opisać problem należy sięgnąć do historycznych zmian ustawy. Warto cofnąć się do 1 października 2001 r., kiedy to na podstawie ustawy z 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2001 r. nr 100, poz. 1085) w art. 53 pkt 6 ustawodawca uznał, że rada gminy może w drodze uchwały, na podstawie akceptacji mieszkańców wyrażonej w przeprowadzonym uprzednio referendum gminnym, przejąć od właścicieli nieruchomości wszystkie lub wskazane obowiązki oraz że przejmując je, rada gminy ustala opłatę ponoszoną przez właścicieli nieruchomości za wykonywanie przejętych obowiązków, a także że wprowadzona opłata jest ustalana w sposób zryczałtowany za okresowe pozbywanie się określonej ilości wskazanego rodzaju odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych. Wysokość opłaty miała być uzależniona od faktycznych kosztów ponoszonych przez gminę z tytułu zorganizowania i funkcjonowania systemu zbierania, transportu, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych.

Wprowadzone w drodze referendum opłaty nieuiszczone w wyznaczonym terminie podlegały przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z uzasadnienia do ustawy wynika, że ustawodawca umożliwił już w 2001 roku przeprowadzenie referendum w sprawie przejęcia od właścicieli nieruchomości obowiązków wynikających z gospodarowania odpadami i powszechnego ich zastosowania w gminie na podstawie woli mieszkańców wyrażonej w referendum gminnym.

Wówczas pojawiła się możliwość wprowadzenia przez gminę powszechnego podatku śmieciowego. Uchwały gminne dotyczące przejęcia tego zadania nie wprowadzały od razu powszechnego podatku, lecz pytały mieszkańców, czy samorząd ma przejąć system gospodarowania odpadami i realizować za mieszkańców ich zadanie. Niemniej jednak mieszkańcy uważali, iż jest to swego rodzaju samoopodatkowanie się obywateli.

Lokalny przymus

Kolejna obszerna nowelizacja ustawy z 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2005 r. nr 175, poz. 1458) zgodnie z brzmieniem uzasadnienia do projektu, wprowadziła w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (art. 2 ustawy zmieniającej) możliwość przejmowania obowiązków zagospodarowania odpadów od właścicieli nieruchomości bez przeprowadzenia referendum, w przypadku jeżeli na obszarze gminy nie były w sposób prawidłowy realizowane obowiązki przez mieszkańców. W art. 5a określone zostały zasady wyboru podmiotu, który świadczyć miał usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz zasady zawierania przez mieszkańców umów z wybranym przedsiębiorcą.

Ponadto, co jest w powyższej sprawie istotne, w art. 3 dodano wymaganie obowiązkowe dla gmin, iż będą prowadzić ewidencję umów zawieranych na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, co przede wszystkim miało służyć kontroli wywiązywania się z obowiązków przez tę grupę, na podstawie informacji otrzymywanych od przedsiębiorców (art. 9a). W terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie obszernej nowelizacji gminy zobowiązane były na podstawie danych od przedsiębiorców założyć wymaganą prawem ewidencję umów.

Co w ewidencji

Artykuł 9a, (obecnie już wykreślony z ustawy o czystości i porządku w gminach), zobowiązywał też prowadzących działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych do miesięcznego przekazywania wójtowi wykazu właścicieli nieruchomości, z którymi w poprzednim miesiącu zawarł umowy na odbieranie odpadów komunalnych i świadczenie innych usług objętych ustawą oraz informacji co do masy odebranych odpadów, sposobów ich zagospodarowania oraz masy odpadów ulegających biodegradacji składowanych na składowisku odpadów.

Nic nie chroni

System był klarowny. Zarówno jeśli gmina przejęła obowiązki od mieszkańców, jak i gdy tego nie zrobiła, mieszkaniec i przedsiębiorca (posiadający zezwolenie, obecnie wpisany do rejestru działalności regulowanej), z którym zawarł umowę, odpowiadali za system - a system regulował rynek.

Umowa z przedsiębiorcą zarówno chroniła prawa mieszkańca, jak i gwarantowała wypełnianie przez niego obowiązków w zakresie gromadzenia i odbioru odpadów z zamieszkanej nieruchomości.

Obecnie ustawodawca wprowadził obowiązkowy dla gmin, jak również dla mieszkańców nieruchomości zamieszkanych publiczny system gospodarowania odpadami komunalnymi. Trudno znaleźć w nim prawo obywatela do właściwej jakości i gwarancji wypełnienia przez publiczny podmiot zadań w tym zakresie. Czy można założyć, że każda z blisko 2,5 tys. polskich gmin wypełni ten obowiązek prawidłowo i czy obywatel będzie prawidłowo chroniony?

W imieniu własnym

W interpretacjach podatkowych indywidualnych z upoważnienia ministra finansów przez dyrektora Izby Skarbowej w Katowicach fiskus stwierdził, że pobranie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest czynnością wykonywaną w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność w ramach zadań jednostki samorządu terytorialnego, a w interpretacji nr IBPP2/443-1378/11/ICz z 23 kwietnia br. stwierdził dodatkowo w uzasadnieniu, że czynność ta nie będzie wykonywana w ramach umów cywilnoprawnych zawartych z właścicielami nieruchomości.

Jak zatem rozumieć art. 15 ust. 6 ustawy o VAT (t.j. Dz.U. 2011 r. nr 177, poz. 1054), gdzie nie uznaje się za podatnika organów władzy publicznej oraz urzędów obsługujących te organy w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami, dla realizacji których zostały one powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych oraz art. 15 ust. 1 definiujący podatników podatku VAT jako osoby prawne, jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz osoby fizyczne, wykonujące samodzielnie działalność gospodarczą, bez względu na cel lub rezultat takiej działalności. Czy zatem pobór opłaty za uczestniczenie obywatela w publicznym systemie gospodarowania odpadami komunalnymi jest działalnością władzy publicznej odpowiadającą działalności podmiotu gospodarczego?

Ustawodawca określił w art. 6r ust. 1, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi dochód gminy oraz że gmina z pobranych opłat pokrywa koszty funkcjonowania systemu (odbiór, transport, zbieranie, odzysk i unieszkodliwianie odpadów komunalnych, tworzenie i utrzymanie selektywnego ich zbierania oraz koszty obsługi administracyjnej).

Wątpliwy przychód

Jak można przypuszczać gmina nie osiągnie przychodów z tej działalności, a jedynie zrealizuje zadanie publiczne, które do 1 lipca 2013 r. mogą realizować samodzielnie właściciele odpadów komunalnych i wolny rynek firm odbierających odpady. Zadanie, które wykonywać będzie gmina, z pewnością nie może być zadaniem nastawionym na osiąganie zysku, ponieważ w myśl zapisów ustawy gminy mają przede wszystkim obowiązek stworzenia systemu i warunków realizacji zadania własnego związanego z utrzymaniem czystości i porządku. Gminy powinny objąć wszystkich właścicieli nieruchomości na swoim terenie systemem gospodarowania odpadami komunalnymi oraz zapewnić budowę instalacji do przetwarzania odpadów, prowadzić nadzór i dokonywać analizy całego systemu, co w konsekwencji zapewni osiągnięcie właściwych poziomów recyklingu.

Wprowadzona opłata z pewnością ma charakter opłaty powszechnej i administracyjnej. Realizacją części obowiązków zajmą się wyłonieni w drodze przetargu przedsiębiorcy, którzy w ramach zadań będą przede wszystkim odbierali odpady od mieszkańców. Przetarg ma zapewnić pełny dostęp do świadczenia tego rodzaju usług przedsiębiorcom. Czy wobec powyższego, jeśli te opłaty pobiera organ władzy publicznej we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność oraz zgodnie z interpretacją ministra finansów nie zawiera umów cywilnoprawnych, to czynności poboru opłaty będą rzeczywiście czynnościami zwolnionymi z podatku VAT, a tym samym czy w ogóle będą podlegać ustawie o VAT - jako samodzielna działalność gospodarcza gmin?

Jak na autostradzie

Warto przytoczyć przykład innego publicznego systemu - systemu zarządzania drogami publicznymi w zakresie pobierania opłat za przejazd autostradami lub pobierania opłaty elektronicznej.

W interpretacji indywidualnej wydanej z wniosku generalnego dyrektora dróg krajowych i autostrad przez dyrektora Izby Skarbowej w Warszawie (IPPP1-443-659/10-4/IGo) z 2010 r. stwierdzono, że system poboru opłat jest publiczny, nie zakłóca konkurencji, że w zakresie poboru opłat elektronicznych nawet operator niepubliczny realizuje publiczne zadanie organu władzy publicznej i nie podlega ustawie o VAT, że system jest administracyjno-prawny, a nie oparty jak dla stosunków cywilnoprawnych i że czynność mieści się w zakresie zadań nałożonych odrębnymi przepisami, dla których organ został powołany. Wpływy z opłat za przejazd autostradą oraz opłat elektronicznych stanowią przychód Krajowego Funduszu Drogowego i mają służyć realizacji zadań na drogach krajowych (nie ma to oczywiście zastosowania, gdy generalny dyrektor zawarł umowę o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrady ze spółką - stąd mamy system, że opłata za przejazd autostradą raz jest z VAT - gdy zarządza spółka, raz bez VAT - gdy GDDKiA lub Operator systemu opłat elektronicznych).

Niezbędne wyjaśnienia

Biorąc chociażby przykład publicznego zarządzania drogami publicznymi i odnosząc go porównawczo do publicznego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, warto wspomnieć o ochronie konsumenta tych obu systemów publicznych i o tym, że system zagospodarowania odpadów komunalnych dla mieszkańców nieruchomości zamieszkanych będzie obligatoryjny, że opłata będzie podlegała restrykcjom Ordynacji podatkowej, że opłata ma pokryć koszty systemu, że mieszkaniec będzie pozbawiony umowy na realizację systemu i że w końcu gminy mogą organizację systemu przekazać swoim spółkom komunalnym czy jednostkom organizacyjnym (operatorom systemu), z wyłączeniem odbioru odpadów, o którym zadecyduje przetarg.

Warto, aby minister finansów wypowiedział się w kwestii opodatkowania VAT czynności poboru opłaty za publiczny systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, który będzie obowiązywał od 1 lipca przyszłego roku w niemal 2500 gminach, a prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów określił prawa mieszkańca wynikające z tego systemu, bo są to obywatele całego kraju.

Do wprowadzenia systemu pozostało już bardzo mało czasu, dlatego te kluczowe sprawy należy obywatelom i gminom wyjaśnić jak najszybciej.

Uwaga

Nowe regulacje są wręcz niebywałym bałaganem prawnym, który de facto służyć ma jedynie pozornemu udowodnieniu, że system gospodarowania odpadami komunalnymi nie narusza zasad uczciwej konkurencji

Uwaga

Samorządy mają pobierać opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność w ramach zadań jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto czynność ta nie będzie wykonywana w ramach umów cywilnoprawnych zawartych z właścicielami nieruchomości

@RY1@i02/2012/212/i02.2012.212.08800110e.804.jpg@RY2@

Iwona Szkopińska w latach 2000 - 2010 skarbnik, wiceprezes Związku Miast Polskich

Iwona Szkopińska

w latach 2000 - 2010 skarbnik, wiceprezes Związku Miast Polskich