Mniejszy deficyt jest możliwy bez zaciskania pasa

Szara strefa to w uproszczeniu niemal każda działalność gospodarcza, która wymyka się "oczom państwa" takim jak urząd statystyczny czy organy podatkowe. Obejmuje ona więc także działalność nielegalną (np. sprzedaż papierosów z przemytu). Nie dotyczy natomiast usług świadczonych przez gospodarstwa domowe na własne potrzeby, takich jak np. przygotowanie posiłków, które nie stanowią transakcji ekonomicznych (poza tym ciężko je wycenić). Niemniej niezarejestrowany obiad w restauracji (bez paragonu) stanowi już działalność w szarej strefie.

Pojęciem często mylonym z szarą strefą oraz utraconymi z jej powodu dochodami państwa jest luka podatkowa. Jest to całkowita różnica pomiędzy dochodami podatkowymi, których państwo oczekuje (w związku z uchwalonymi podatkami i szacowaną skalą aktywności ekonomicznej), a dochodami, które faktycznie wpływają do jego kasy. Znaczną część luki stanowi oczywiście nieopodatkowana działalność w szarej strefie. To jednak nie wszystko. Na polską lukę, szczególnie w VAT, składają się także wyłudzenia podatkowe. Są to przeważnie puste faktury i wyłudzenia związane ze zwrotami tego podatku dla znikających podmiotów. Grupy przestępcze "dobrze radzą" sobie również ze zwrotami akcyzy. Lukę powiększa także niezgodna z prawem optymalizacja podatkowa. Jej dopełnieniem, choć o znacznie mniejszej wartości, są brakujące dochody państwa z tytułu m.in. bankructw firm i sporów podatkowych.

Wspólnym elementem zdecydowanej większości transakcji w szarej strefie jest to, że są one realizowane gotówką. Z tego punktu widzenia szarą strefę można podzielić na część aktywną i pasywną. Tańsza usługa budowlana pod warunkiem braku faktury to aktywna szara strefa, w której obie strony świadomie dzielą się "zaoszczędzonym" podatkiem. W celu ukrycia transakcji płacą one gotówką, której wykorzystanie jest efektem (a nie przyczyną) aktywnej szarej strefy.

W pasywnej szarej strefie tylko jedna ze stron - sprzedawca osiąga korzyść z niezarejestrowania transakcji. Przykładem może być płatność gotówką w restauracji bez wydania paragonu. Brak paragonu nie wpływa na cenę zapłaconą przez klienta, ale umożliwia sprzedawcy ukrycie transakcji i osiągnięcie dodatkowej korzyści dzięki "pominięciu" podatku. Gotówka jest tutaj czynnikiem sprzyjającym niezarejestrowaniu transakcji, choć sam konsument może nie być specjalnie zainteresowany tą metodą płatności. Jeżeli zdecyduje się na płatność elektroniczną (gdy będzie miał taką możliwość), to utrudni ukrycie transakcji, co sprzyjać będzie obniżeniu pasywnej szarej strefy. Podobny efekt będzie miała płatność gotówkowa połączona z prośbą o paragon.

Jaka część transakcji, związana jest z szarą strefą? Żeby odpowiedzieć na to pytanie, trzeba przyjrzeć się szacunkom tego zjawiska. Jedną ze znanych metod szacowania wielkości szarej strefy jest statystyczna analiza różnic w ilości gotówki pomiędzy krajami. Pozwala ona "przypisać" różnice w charakterystykach różnych państw (np. w wysokości podatków) do odpowiadających im różnic w ilości gotówki w obiegu oraz "przenoszonej" przez nią szarej strefy.

Inne podejście bazuje na obserwacji, że liczba oficjalnie zarejestrowanych pracujących jest mniejsza od liczby faktycznie pracujących, wynikającej z odpowiednich badań ankietowych - wyjaśnienie, skąd ta różnica się bierze, narzuca się samo.

Często stosowane są także metody strukturalne, które pozwalają na wnioskowanie o nieobserwowalnych zjawiskach (takich jak szara strefa) na podstawie zmian ich obserwowalnych przyczyn i skutków.

Na tle Europy

Najnowsze szacunki EY opierają się na połączeniu wskazanych podejść. Dzięki temu wiemy, że w okresie przed wejściem do Unii Europejskiej szara strefa w Polsce utrzymywała się na poziomie zbliżonym do 19 proc. PKB (zob. wykres 1). Od momentu akcesji miał miejsce jej systematyczny spadek, przede wszystkim w związku z ożywieniem gospodarczym powodującym spadek bezrobocia oraz wzrostem popularności płatności elektronicznych. Niestety, dobra passa skończyła się wraz z początkiem globalnego kryzysu finansowego, a szara strefa w Polsce utknęła na poziomie zbliżonym do 12-13 proc. PKB.

Dla porównania, szara strefa w 2014 r. w Bośni i Hercegowinie wyniosła 23,7 proc. PKB (najwięcej spośród 8 krajów analizowanych przez firmę EY), na Słowacji - 15,0 proc. PKB, a w Czechach - 10,9 proc. PKB.

Całkowite wyeliminowanie szarej strefy w Polsce wiązałoby się ze wzrostem dochodów sektora finansów publicznych aż o 40,3 mld zł. Wliczamy przy tym utracone dochody państwa z tytułu samych podatków CIT i VAT, podczas gdy całkowite utracone dochody obejmują także inne podatki, takie jak akcyza.

Dodatkowo pamiętajmy, że do istnienia luki podatkowej przyczyniają się jeszcze przestępcy, którzy wyłudzają m.in. VAT - i nie musi to oznaczać ukrywania samego produktu czy usługi przed "oczami państwa", czyli w szarej strefie. Według najnowszych dostępnych wyliczeń Komisji Europejskiej całkowita luka w VAT w Polsce wyniosła w 2013 r. ok. 42,5 mld zł, co stanowiło ok. 26,7 proc. oszacowanych należności ogółem z tytułu VAT. Dla porównania, analogiczny udział oszacowany dla Czech wyniósł 22,4 proc, dla Słowacji 34,9 proc., a dla Słowenii zaledwie 5,8 proc.

Kwota luki w VAT w wysokości 42,5 mld zł dla Polski jest znacznie wyższa niż kwota 24 mld zł, na jaką EY oszacował straty budżetu państwa z tytułu VAT w związku z szarą strefą w 2013 r. Skala tej różnicy nie powinna dziwić, ponieważ według danych Komisji Europejskiej, średni udział wyłudzeń w całkowitej luce VAT dla 9 państw UE z dostępnymi szacunkami to ok. 36 proc. Przyjmując, że ten udział również w Polsce wynosił 36 proc. (nie ma dokładniejszych danych dla naszego kraju), mówilibyśmy o 15,3 mld zł przypadających właśnie na wyłudzenia VAT. Pozostałą, niewielką część luki w VAT mogły stanowić ubytki w związku ze sporami interpretacyjnymi, bankructwami podatników czy błędami rozliczeń (zob. wykres 2).

Proste rozwiązanie

W debacie publicznej pojawia się wiele pomysłów zmierzających do ograniczenia szarej strefy i luki podatkowej. W kontekście ograniczenia wyłudzeń VAT proponowane rozwiązania obejmują m.in. mechanizm podzielonych płatności, centralną bazę monitorującą, wykorzystanie hurtowni danych (jednolity plik kontrolny) czy też mechanizm odwrotnego obciążenia podatkiem. Jeżeli zaś chodzi o zwalczanie samej szarej strefy, to w dyskusjach często przywoływane są m.in.: dążenie do poprawy jakości i współpracy instytucji publicznych, edukacja obywateli w celu zwiększenia ich skłonności do płacenia podatków (tzw. tax morale) czy też obniżenie poziomu obciążeń fiskalnych. Niestety, rozwiązania te często są trudne do wprowadzenia (np. z politycznego punktu widzenia), a ich pozytywne efekty mogą pojawić się dopiero po dłuższym czasie.

Walka z szarą strefą może być jednak prostsza, niż się to wydaje na pierwszy rzut oka. W Polsce, zgodnie z szacunkami EY, za zdecydowaną większość nierejestrowanych transakcji gotówkowych odpowiadają płatności w pasywnej szarej strefie - w 2014 r. ich wartość wyniosła 10,6 proc. PKB. Jak wspomnieliśmy wcześniej, stanowią one tę część szarej strefy, którą można zmniejszać poprzez promocję płatności bezgotówkowych. Potwierdza to analiza firmy EY, zgodnie z którą podwojenie wartości płatności elektronicznych w Polsce doprowadzić może do spadku szarej strefy o blisko 2,3 proc. PKB i wzrostu dochodów państwa o blisko 7 mld zł.

Dla rozwoju płatności elektronicznych fundamentalne znaczenie ma dostępność odpowiedniej infrastruktury płatniczej. Jak wynika z danych Europejskiego Banku Centralnego z 2014 r., w Polsce wciąż można bardzo wiele uczynić w tym kierunku. Wystarczy spojrzeć na dostępność kart płatniczych - na każdego mieszkańca naszego kraju przypadała mniej niż 1 karta, wobec 1,5 karty średnio dla całej Unii Europejskiej. Podobnie sytuacja wyglądała w przypadku terminali płatniczych - na każde 1000 mieszkańców Polski przypadało ich 10, tj. o połowę mniej niż w UE. W tym kontekście nie może dziwić, że również w przypadku wartości transakcji kartowych Polska wypadła dość słabo, osiągając wynik 9,2 proc. PKB wobec 14,4 proc. PKB dla UE.

W innych krajach

Istnieje wiele rozwiązań wypróbowanych już w innych krajach, które Polska może wykorzystać w celu promowania płatności elektronicznych i walki z szarą strefą. Przykładowo, kto z nas nie był w sklepie, w którym sprzedawca nie przyjął płatności kartą albo z powodu braku terminala, albo z powodu zbyt niskiej kwoty zakupów? Taka sytuacja byłaby niemożliwa, gdyby sprzedawca miał obowiązek przyjęcia płatności, gdy konsument będzie chciał użyć karty (obowiązek taki funkcjonuje np. w Korei Południowej). Wymóg ten może dotyczyć całej gospodarki albo tylko wybranych branż. Zgodnie z szacunkami EY wprowadzenie obowiązku akceptacji kart płatniczych dla wszystkich sprzedawców detalicznych wiązałoby się z ograniczeniem szarej strefy o 0,8 proc. PKB i ze zwiększeniem dochodów państwa o 2,6 mld złotych.

Oczywiście rozwiązanie to nie pomoże, gdy to klient wybiera gotówkę, czy to ze względu na przyzwyczajenie, czy ze względu na brak karty. A gdyby konsument otrzymywał swój dochód wyłącznie w formie elektronicznej? Tym tropem podążyły m.in. Chorwacja i Słowenia, wprowadzając obowiązek wypłaty wynagrodzeń w formie elektronicznej, a także Dania i Szwecja, które zdecydowały się na bezgotówkową wypłatę świadczeń społecznych (w tym emerytur). EY szacuje, że obowiązek elektronicznej wypłaty emerytur obniżyłby szarą strefę w Polsce o blisko 0,6 proc. PKB, przekładając się na wzrost dochodów państwa w wysokości 1,9 mld zł. Należy jednak pamiętać o dodatkowych trudnościach, które wspomniane rozwiązania mogą powodować, np. dla osób starszych.

Na decyzję klientów w sprawie tego, czy wybrać płatność elektroniczną, czy gotówkę, niewątpliwie wpłynęłyby również odpowiednie ulgi podatkowe (rozwiązanie stosowane w Korei Południowej). Zastosowanie tego rozwiązania w Polsce mogłoby zmniejszyć szarą strefę nawet o 3,4 proc. PKB. Co więcej, wielkość ulgi może zostać ustalona w taki sposób, żeby korzyści z dodatkowych wpływów podatkowych przekroczyły niezbędne koszty związane z ulgami - z naszych wyliczeń wynika, że państwo mogłoby zyskać "na czysto" nawet 4,2 mld zł. W niektórych krajach (np. w Korei Południowej i Urugwaju) zachęty podatkowe skierowane są do sprzedawców, co stanowi bardziej łagodne rozwiązanie od bezwzględnego obowiązku akceptacji płatności kartą. Wiele krajów wprowadziło również maksymalną kwotę, powyżej której płatność musi się odbyć drogą elektroniczną, a jej przekroczenie wiąże się z określonymi utrudnieniami administracyjnymi lub sankcjami.

Wachlarz działań, jakie może podjąć państwo w celu ograniczenia szarej strefy, jest szeroki, a o ich potencjalnej skuteczności świadczą wyniki najnowszych badań. I choć warto dalej debatować nad konstrukcją poszczególnych narzędzi, to nadszedł już chyba czas, aby wypróbować część z przedstawionych rozwiązań w Polsce.

Przy przygotowywaniu artykułu korzystaliśmy w znacznym stopniu z raportu firmy EY i Global Compact Poland pt. "Przeciwdziałanie szarej strefie w Polsce" (2015/16) oraz z raportu firmy EY pt. "Reducing the Shadow Economy through Electronic Payments" (2016). Raporty te prezentują wyniki badań, w które byliśmy bezpośrednio zaangażowani.

@RY1@i02/2016/083/i02.2016.083.183004600.805.jpg@RY2@

Szara strefa w Polsce

@RY1@i02/2016/083/i02.2016.083.183004600.806.jpg@RY2@

Dekompozycja luki VAT w Polsce w 2013 r.

Michał Kowalczuk

Zespół Analiz Ekonomicznych EY

Bartosz Olesiński

Zespół Analiz Ekonomicznych EY