Między Paraliżem a doraźną grą

Parlament w niczym nie przypomina izby, której przewodniczył słynny uchwyt do laski marszałkowskiej, i to nie tylko dlatego, że obok Sejmu pojawił się Senat. Rząd nie jest administracją biura politycznego partii, jak dawniej bywało, w myśl zasady: partia panuje - rząd rządzi. Koniec końców zrozumieliśmy, choć nie od razu, że szefem rady ministrów musi być zarazem szef największego ugrupowania tworzącego koalicję rządową - w przeciwnym bowiem razie władza premiera jest li tylko formalna, bo realna możliwość podejmowania kluczowych decyzji wycieka poza jego siedzibę, tam gdzie faktyczni decydenci. Taki układ rzeczy jest groźny z punktu widzenia konstytucyjnego, bowiem prowadzi do przeniesienia rzeczywistego ośrodka władzy na forum konstytucyjnie niezdefiniowane. Mimo jednak wielu istotnych kroków przybliżających strukturę naszego rządu do standardów państw w utrwalonej tradycji demokratycznej, nadal nie potrafimy uporać się z wyraźnym rozgraniczeniem stanowisk politycznych i urzędniczych. Cierpi na tym profesjonalizm rządowej codzienności, a ponieważ służba cywilna z prawdziwego zdarzenia nadal jest postulatem, także i z tego powodu do dziś nie przezwyciężyliśmy uciążliwego cywilizacyjnie syndromu o nazwie:

Polska resortowa

A czy wystarczająco precyzyjnie potrafiliśmy poprowadzić już granicę pomiędzy tak zróżnicowanymi ze swej istoty pozycjami sędziego i urzędnika? W czasach realnego socjalizmu istnienie resortu sprawiedliwości w ramach jednolitej struktury organów państwowych było zrozumiałe samo przez się. Na jego czele stał minister, któremu podlegał cały pion sądownictwa, więziennictwo, zakłady poprawcze i instytucje mniej lub bardziej bezpośrednio z tym resortem związane. Prokuratura przechodziła w tamtym systemie różne losy, ale bez względu na to, czy była podporządkowana rządowi, czy też nie, na pewno nie była niezależna w jakimkolwiek okresie od biura politycznego, któremu podlegało w tamtych czasach literalnie wszystko, co się rusza. Taka była bowiem logika systemu i choć Sąd Najwyższy, a od 1980 r. NSA, a następnie Trybunał Konstytucyjny (powołano go w 1985 r.), z czasem uzyskiwały coraz większą niezależność, to jednak do pełnej ich emancypacji przed 1989 r. nie doszło, bo dojść - niejako z natury rzeczy - nie mogło.

Minister sprawiedliwości był tzw. centralnym organem administracji państwowej, co oznaczało w praktyce, że w jego rękach pozostawały między innymi wszystkie decyzje personalne w obrębie resortu, a przynajmniej zasadniczy na nie wpływ. Tak było w przypadku powołań na stanowiska sędziowskie, formalnie tylko leżących w kompetencjach Rady Państwa. Już nie wnikajmy w meandry systemu nomenklatury, który tu oczywiście istniał również. Logika systemu także nakazywała skupić w rękach ministra sprawiedliwości cały administracyjny nadzór nad kadrami sędziowskimi, skoro od niego właśnie ostatecznie zależały wszystkie powołania, nominacje i awanse. Sędziowie sądów powszechnych byli niejako pracownikami (funkcjonariuszami) resortu sprawiedliwości, stąd ta sama "logika systemu" narzucała model nadzoru, zakładający - słusznie skądinąd - że kontrolować sędziów mogą efektywnie tylko inni sędziowie. Z tamtego punktu widzenia było doprawdy obojętne, gdzie w ramach całego resortu nadzór miałby być wykonywany - w rządzie czy sądownictwie. Filozofia państwa scentralizowanego średniej wielkości w sposób naturalny lokowała agendy tak rozumianego nadzoru w samym Ministerstwie Sprawiedliwości.

Nieodrobiona lekcja

Wydawało się, że wprowadzenie trójpodziału władzy w 1992 r. Małą Konstytucją, a już w pełni Konstytucją z 2 kwietnia 1997 r., powinno taką filozofię organizacji struktur państwowych generalnie przełamać, tym bardziej że siła ciężkości działania ministra sprawiedliwości przesunięta została w pierwszym okresie transformacji wyraźnie na przestrzeń kognicji prokuratury - w związku z częściowym powrotem do przedwojennej pozycji ministra sprawiedliwości, pełniącego jednocześnie funkcję prokuratora generalnego. Owszem, Sąd Najwyższy, sądownictwo administracyjne i Trybunał Konstytucyjny zdołały się w ostatnich latach całkowicie organizacyjnie, a w znacznej mierze także finansowo, wyemancypować spod kurateli pozostałych władz, ale nawet wprowadzenie do systemu władzy sądowniczej Krajowej Rady Sądownictwa niewiele zmieniło w organizacji nadzoru nad sądownictwem powszechnym, mimo że to KRS teraz ma zasadniczy wpływ na dobór kadr sędziowskich. Prezydent nie jest władny - jak wiadomo - powołać sędziego bez stosownego wniosku KRS. W tej sytuacji musi rodzić się pytanie, do czego potrzebni są właściwie w ogóle sędziowie w Ministerstwie Sprawiedliwości?

Po orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z 2008 r. (K 45/07) wiadomo przynajmniej, że nie mogą, po oddelegowaniu do ministerstwa, pełnić jednocześnie funkcji orzeczniczych w macierzystym sądzie. Trybunał nie mógł oczywiście orzec w tej kwestii odmiennie; szkoda tylko, że merytoryczne przesłanki tego zakazu musiały tak długo czekać na przebicie się przez warstwę ustrojowych przyzwyczajeń. Sytuacja przypominała poniekąd okoliczności orzeczenia o konieczności usunięcia z systemu stanowiska asesora sądowego, który funkcjonował na dobre przez cale lata, nie budząc żadnych konstytucyjnych zastrzeżeń - aż do czasu złożenia skargi konstytucyjnej przez jednego z aresztantów. A przynajmniej od 1997 r. niekonstytucyjność asesora powinna być dla nas, prawników, oczywista. Jednakowoż nie była i dotychczas zdarzają się niestety jeszcze tu i ówdzie głosy pełne nostalgii za asesorem sądowym, który - co tu dużo mówić - był instrumentem niezwykle wygodnym dla administracji wymiaru sprawiedliwości, i to w różnych wymiarach i kontekstach.

Podkreślam: niekonstytucyjność asesora powinna była być oczywista dla nas - wszystkich prawników. A było przecież przez wiele lat inaczej. O czym to może świadczyć? Przede wszystkim o braku głębszej refleksji nad ustrojową pozycją władzy sądowniczej w państwie i słabości debaty publicznej w tym zakresie. Nauka prawa państwowego przed 1989 r. w zasadzie nie zajmowała się tą problematyką, pozostawiając ją na marginesie swoich zainteresowań. Procesualiści z kolei skupiali się głównie na stronie orzeczniczej wymiaru sprawiedliwości, pomijając w zasadzie kwestie organizacyjne i związane z relacjami do innych organów państwa.

Dyscyplina o wdzięcznej nazwie "owies" (Organizacja Wymiaru Sprawiedliwości) nie była traktowana w pełni poważnie. Specjaliści prawa konstytucyjnego - nowej dyscypliny rodzącej się dopiero po ustrojowych przemianach - nie mieli i do dziś nie mają żadnych doświadczeń sądowniczych. Jeśli już po nie sięgają, to zdecydowanie nie w ramach sądownictwa powszechnego, lokując swoje ambicje zawodowe raczej w Trybunale Konstytucyjnym czy w jego instytucjonalnej obudowie. Ustrojowa pozycja sądownictwa powszechnego staje się w tej sytuacji przedmiotem doraźnej gry różnych podmiotów, a przede wszystkim polityków. Mam wrażenie, że mamy tu do czynienia z dwiema grupami: jedni chcieliby za wszelką cenę nadal używać szeroko rozumianego wymiaru sprawiedliwości jako instrumentu doraźnej gry, inni zaś robią wszystko, aby sądownictwo pozostawało nadal w dotychczasowym paraliżu. Trzeba było doświadczeń z lat 2005 - 2007, aby dostrzec, jak groźny to może być instrument w rękach nazbyt ambitnego polityka, co ostatecznie doprowadziło do oddzielenia pozycji ministra i prokuratora generalnego, ale z drugiej strony ostatnie zawirowania wokół prokuratury wyraźnie wskazują, że doraźna gra na tym polu zwycięża. Wszystko więc wskazuje na to, że sądownictwo znowu zejdzie z pierwszej linii zainteresowań.

Jeszcze sędzia czy już urzędnik

Wracając do pytania: do czego potrzebni są sędziowie w ministerstwie, należałoby najpierw skonstatować, że chyba nikomu do głowy nie przyszłoby w Sejmie czy Senacie posługiwać się w wykonywaniu zadań parlamentu aparatem urzędniczym rządu czy, dajmy na to, pracownikami sądownictwa właśnie, choć zapewne byliby tam przydatni w niektórych trudnych sprawach legislacyjnych. Podniosłyby się w takim przy

padku głosy przypominające zasadę podziału władz. W myśl tej logiki sędziowie pełniący jedną z trzech najważniejszych władz w państwie, i to władzę konstytucyjnie odrębną od pozostałych, również nie powinni wspierać aparatu urzędniczego rządu jako odrębnej wobec siebie władzy, wikłając się przy tej okazji w różnego rodzaju relacje, które z pozycją sędziego niewiele mają wspólnego. Stan obecny dobitnie świadczy o tym, że sędziego nadal jesteśmy skłonni postrzegać jako urzędnika od rutynowych zadań resortu - raz w charakterze funkcjonariusza rozstrzygającego spory, a innym razem jako po prostu urzędnika funkcjonującego w ramach ministerialnej hierarchii ze wszystkimi tego atrybutami. Za pracę w ministerstwie jest specjalny dodatek, można także zaoszczędzić na etatach, posługując się pracą zasadniczo opłacaną poza ministerstwem, bo w sądach - ale czy stać nas w ogóle na tego rodzaju oszczędności marnotrawiące przy okazji wysokie kwalifikacje orzecznicze ludzi długo przygotowywanych do tych ostatnich zadań?

Jeśli ktoś powie: sędziowie są tam potrzebni, ponieważ trzeba analizować obciążenie poszczególnych sądów, by wiadomo było, gdzie kogo delegować dla usunięcia zatorów - odpowiem, że lepiej to zrobią specjaliści od zarządzania w sferze publicznej, przynajmniej dobrze wykształceni w statystyce. Jeśli ktoś inny przywoła potrzeby legislacyjne resortu, to muszę zwrócić uwagę, że od kilku już lat ministerstwa mają prawo tylko przygotować założenia do ustaw, bo od ich projektowania jest Rządowe Centrum Legisla, gdzie sędziów się przecież nie zatrudnia. Jeśli mowa o nieszczęsnych badaniach okresowych, to mają one sprowadzać się do sprawdzania terminowości i kwestii technicznych związanych z orzekaniem, bo przecież dawny aparat oceniający przydatność asesorów do przyszłej pracy sędziego jest już całkowicie nieprzydatny.

W przywołanym już orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że nie może być miejscem debaty ustrojowej poszukującej najwłaściwszych rozwiązań, ponieważ są to zadania ustrojodawcy i ustawodawcy. To prawda - trudno temu zaprzeczyć. Ale gdzieś ta debata poprzedzająca konieczne, najważniejsze decyzje ustrojowe dotyczące sądownictwa odbyć się powinna. Chciałoby się powiedzieć: wojna to rzecz zbyt poważna, by powierzyć ją generałom. W przeciwnym razie ten niezwykle istotny element współczesnego państwa, od którego jakości tak wiele zależy każdego dnia, kształtowany będzie dorywczo, fragmentarycznie i pod wpływem nie zawsze czytelnych interesów. Pamiętać także trzeba, że siła inercji, irracjonalnych nieraz przyzwyczajeń i zwykła chęć utrzymania dotychczasowych wpływów jest zdolna zahamować i przytłumić wszystko.

Siła irracjonalnych nieraz przyzwyczajeń i zwykła chęć utrzymania dotychczasowych wpływów jest zdolna zahamować i przytłumić wszystko

@RY1@i02/2012/032/i02.2012.032.070000600.804.jpg@RY2@

GRZEGORZ MICHAŁOWSKI/PAP

Wspieranie przez sędziów urzędników z Ministerstwa Sprawiedliwości jest pozostałością po czasach PRL

@RY1@i02/2012/032/i02.2012.032.070000600.805.jpg@RY2@

GRZEGORZ MICHAŁOWSKI/PAP

Jerzy Stępień, prezes Trybunału Konstytucyjnego w latach 2006 - 2008, Uczelnia Łazarskiego

Jerzy Stępień

prezes Trybunału Konstytucyjnego w latach 2006 - 2008, Uczelnia Łazarskiego