Prawo nie działa wstecz, ale Zakład Ubezpieczeń Społecznych owszem

W polskim systemie prawnym obowiązuje zasada, zgodnie z którą prawo nie działa wstecz (wyłączając nieliczne przypadki, w których ustawodawca wyraźnie dopuszcza wsteczne działanie przepisów). Ma ona na celu ochronę zaufania obywateli do państwa oraz do obowiązującego prawa i jest jedną z podstawowych zasad państwa prawa. Sprowadza się do tego, że każdy ma prawo zakładać, iż działając zgodnie z obowiązującymi przepisami, nie będzie ponosił negatywnych konsekwencji z powodu swoich działań, a późniejsza zmiana przepisów nie będzie miała wpływu na ocenę legalności tych działań.

Patrząc na sposób działania ZUS, można jednak odnieść wrażenie, że nie do końca akceptuje on tę zasadę. Nie chodzi tu oczywiście o sytuację wstecznej zmiany przepisów prawa - ZUS nie ma kompetencji ustawodawczych i przepisu prawa zmienić nie może. Chodzi natomiast o zmianę wykładni i rozumienia przepisów prawa lub kwestionowanie działań pracodawcy, które wcześniej były przedmiotem kontroli i nie budziły wątpliwości. W konsekwencji ZUS, powołując się na taką zmienioną interpretację przepisu, kwestionuje prawidłowość działań podejmowanych przez płatników w przeszłości i nakłada na nich negatywne konsekwencje, w szczególności np. domaga się zapłaty zaległych składek na ubezpieczenia społeczne.

Problematyczny nie tylko ZFŚS

Jednym z najbardziej powszechnych przykładów tego rodzaju działania jest kwestionowanie przez ZUS wypłaty świadczeń z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych i domaganie się zapłaty zaległych składek na ubezpieczenia społeczne z tytułu świadczeń przyznawanych, w ocenie ZUS, z pominięciem kryterium socjalnego.

!Możliwa i dopuszczalna jest zmiana sposobu rozumienia przez ZUS konkretnego przepisu, o ile znajduje obiektywne uzasadnienie oraz stosowanie takiej zmienionej interpretacji do sytuacji faktycznych mających miejsce po dokonaniu zmiany.

Zgodnie z ustawą z 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 800 ze zm.), przyznawanie ulgowych usług i świadczeń oraz wysokość dopłat z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych uzależnia się od sytuacji życiowej, rodzinnej i materialnej osoby uprawnionej do korzystania z funduszu. Przepis ten ma charakter ogólny i pozostawia pracodawcy dużą swobodę w zakresie badania sytuacji socjalnej pracowników. W szczególności z przepisu tego nie wynika, czy badając sytuację materialną pracownika pracodawca ma obowiązek badać dochód na członka rodziny pracownika, czy dochód pracownika uzyskiwany u pracodawcy. W doktrynie i orzecznictwie głosy przez lata były podzielone. Najnowsze orzecznictwo Sądu Najwyższego potwierdza jednak, że żaden przepis ustawy nie nakłada obowiązku badania dochodu na członka rodziny - wystarczy dochód pracownika uzyskiwany u pracodawcy.

Do pewnego czasu ZUS zdawał się nie kwestionować oceny sytuacji materialnej pracowników dokonywanej z uwzględnieniem jedynie dochodu osiąganego u pracodawcy. Od pewnego momentu uznał, że jedynym prawidłowym sposobem jest badanie dochodu na członka rodziny. U jednego z naszych klientów ZUS kontrolował wydatkowanie świadczeń socjalnych i regulamin funduszu. Podczas kontroli sprzed 2010 r. regulamin nie budził zastrzeżeń. W toku kolejnej kontroli po kilku latach ZUS zakwestionował regulamin i wypłacone świadczenia. Pracodawca ten dokonywał rozdziału świadczeń na podstawie tego regulaminu, działając w przekonaniu o jego zgodności z obowiązującymi przepisami oraz w zaufaniu do ZUS jako organu państwa, który nie zakwestionował go w toku wcześniejszej kontroli.

Obok świadczeń z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych równie powszechny problem dotyczy kwestionowania przez ZUS umów o dzieło. Gdy zapoznać się z protokołami kontroli ZUS, można odnieść wrażenie, że umowa o dzieło w ogóle nie powinna być stosowana. Podnoszone są np. argumenty, że czynności powtarzalne nie mogą być przedmiotem umowy o dzieło albo iż dzieło musi mieć charakter utworu w rozumieniu przepisów prawa autorskiego. Tymczasem o dopuszczalności stosowania umów o dzieło powinno decydować to, czy wynikiem umowy jest dzieło i czy strony postanowiły poddać wykonywanie dzieła reżimowi umowy o dzieło (równie dobrze bowiem dzieło może być wykonane w ramach umowy-zlecenia), a nie to, czy dzieło było wykonywane raz, czy wielokrotnie. Dobrym przykładem jest stanowisko ZUS wobec wykładów akademickich. Kiedyś nie do pomyślenia było zawieranie umowy na ich wygłoszenie w formie innej niż umowa o dzieło. Dziś ZUS nie akceptuje w takim przypadku umowy o dzieło. Kolejny przykład dotyczy tłumaczy języka obcego. Również w tym przypadku ZUS zmienił swoje podejście i twierdzi, że taka praca powinna się odbywać na podstawie umowy o świadczenie usług, a nie umowy o dzieło. Powołuje się przy tym w szczególności na wyrok Sądu Najwyższego z 6 kwietnia 2011 r. (sygn. akt II UK 315/10), zgodnie z którym ZUS może zakwalifikować pracę tłumacza języka obcego jako umowę o świadczenie usług (a nie umowę o dzieło), gdy jest ona oparta na długookresowym zatrudnieniu i polega na powtarzalnym wykonywaniu tłumaczeń dokumentów, za stałym (miesięcznym) wynagrodzeniem. Wcześniej organ rentowy nie miał zastrzeżeń do tego typu umów, a teraz domaga się uiszczenia należności za poprzednie lata i odsetek za zwłokę. Skargi w tej sprawie trafiły do rzecznika praw obywatelskich. Zdaniem rzecznika, zmiana stanowiska organu rentowego w takiej sytuacji powinna obowiązywać wyłącznie na przyszłość, co odpowiadałoby konstytucyjnej zasadzie zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Rzecznik zwrócił zatem uwagę na opisane powyżej wątpliwości i zastrzeżenia dotyczące działania ZUS. Na marginesie należy wspomnieć, że stanowisko wyrażone przez SN w powołanym orzeczeniu może prowadzić do absurdalnych wniosków. Otóż SN stwierdził w nim, że umowa byłaby umową o dzieło, jeżeli miałaby na celu wyłącznie osiągnięcie rezultatu w postaci wykonania tłumaczenia, a nie wykonywanie w sposób ciągły czynności polegających na tłumaczeniu. Zatem jedno dzieło może być dziełem, ale więcej dzieł to już zlecenie. W podręcznikach dla studentów prawa jako przykład umowy o dzieło wskazuje się choćby naprawę butów. Teraz okazuje się, że szewc pierwszą parę butów powinien wykonać na podstawie umowy o dzieło, a wykonując kolejne, powinien działać już w ramach umowy-zlecenia czy innej umowy o świadczenie usług.

Jeszcze inny przypadek wstecznego stosowania przez ZUS zmienionej interpretacji przepisu dotyczył obowiązku odprowadzania składek na ubezpieczenia społeczne przez kobiety przebywające na urlopach macierzyńskich lub wychowawczych i prowadzące w tym samym czasie działalność gospodarczą. Wiele z nich nie odprowadzało w takim przypadku składek na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Przepisy w tym zakresie były nieprecyzyjne, a poglądy orzecznictwa rozbieżne. Płatnicy składek nie mieli pewności co do obowiązujących przepisów oraz sposobu ich interpretacji (obowiązek odprowadzenia składek nie wynikał wprost z literalnego brzmienia przepisów). Jednocześnie organ rentowy w toku prowadzonych kontroli nie kwestionował praktyki polegającej na nieodprowadzaniu składek z tytułu działalności gospodarczej. W 2006 r. Sąd Najwyższy wydał uchwałę, w której przesądził o obowiązku odprowadzania składek na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. W konsekwencji organ rentowy przyjął - za Sądem Najwyższym - stanowisko o obowiązku odprowadzenia składek i wystąpił o zapłatę zaległych, stosując nową interpretację przepisów również do sytuacji mających miejsce w przeszłości, przed wydaniem uchwały przez SN. Nie jest zasadne powoływanie się na argument, że przepisy od początku (jeszcze przed wydaniem uchwały przez SN) nakładały obowiązek odprowadzania składek. Tak jak zostało wskazane powyżej, ich interpretacja nie była jednoznaczna, co znalazło potwierdzenie chociażby w tym, że sprawa trafiła pod rozstrzygnięcie w drodze uchwały SN. W konsekwencji płatnicy, nie odprowadzając składek, nie działali w złej wierze. W tych okolicznościach powoływanie się na później ustaloną interpretację i kwestionowanie na jej podstawie działań płatników mających miejsce w przeszłości nie znajduje uzasadnienia.

Zasada państwa prawa

W każdym z opisanych powyżej przypadków sposób postępowania ZUS należy ocenić jako niedopuszczalny z punktu widzenia konstytucyjnej zasady państwa prawa.

Możliwa i dopuszczalna jest zmiana sposobu rozumienia przez ZUS konkretnego przepisu, o ile znajduje obiektywne uzasadnienie, oraz stosowanie takiej zmienionej interpretacji do sytuacji faktycznych mających miejsce po dokonaniu zmiany.

Całkowicie niedopuszczalne jest natomiast stosowanie zmienionej interpretacji przepisu do sytuacji faktycznych mających miejsce w przeszłości, przed dokonaniem zmiany sposobu rozumienia przepisu przez organ rentowy. Dotyczy to nie tylko ZUS, ale również innych organów i podmiotów uprawnionych do dokonywania interpretacji przepisów i podejmujących na podstawie takiej interpretacji działania o charakterze władczym. Sytuacje faktyczne mające miejsce w przeszłości były ustalane i oceniane zgodnie z uprzednią, odmienną interpretacją przepisu, akceptowaną i niekwestionowaną wówczas przez ZUS lub inny organ. Brak jest podstaw do tego, aby po dokonaniu zmiany sposobu rozumienia przepisu przez organ, oceniać te same sytuacje faktyczne z zastosowaniem całkowicie odmiennej interpretacji przepisu. Podważa to zasadę pewności prawa oraz zasadę ochrony zaufania obywatela do państwa. Sprzeciwia się również wspominanej we wstępie zasadzie niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), która - choć w omawianych przypadkach nie mamy do czynienia ze zmianą przepisu, a jedynie sposobu jego rozumienia - znajduje odpowiednie zastosowanie.

Takie stanowisko znajduje szerokie poparcie w doktrynie i orzecznictwie, w szczególności w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, Trybunału Konstytucyjnego, a także Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej stoi na stanowisku, że istnieje możliwość ograniczenia retroaktywnego zastosowania przyjętej interpretacji przepisu. Uzasadnia to, powołując się na zasadę pewności prawa, mając na celu przeciwdziałanie sytuacjom, w których adresaci interpretowanych przepisów działali w dobrej wierze, a retroaktywny skutek nowo przyjętej interpretacji tych przepisów pociągnąłby za sobą negatywne skutki dla ich adresatów.

Sąd Najwyższy powszechnie powołuje się na konieczność ograniczenia wstecznego stosowania nowej interpretacji prawa, uzasadniając to w szczególności występującymi rozbieżnościami w interpretacji przepisów oraz powołując się na ochronę zasady pewności prawa i zasady ochrony zaufania obywateli do państwa. Stanowisko to Sąd Najwyższy potwierdził w wielu orzeczeniach, faktycznie ograniczając wsteczne działanie dokonywanej przez siebie interpretacji przepisów w konkretnych rozpatrywanych sprawach (zob. uchwała siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 13 października 2011 r., sygn. akt II UZP 6/11; wyroki Sądu Najwyższego z 8 lutego 2008 r., sygn. akt I CSK 394/07 oraz z 8 lipca 2011 r., sygn. akt IV CSK 532/10).

Pogląd o możliwości ograniczenia wstecznego działania wykładni prawa jest aprobowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w szczególności w odniesieniu do przepisów podatkowych. W uzasadnieniu swojego stanowiska NSA powołuje się na konstytucyjną zasadę ochrony zaufania do organów państwa (np. wyroki: z 5 lutego 2009 r., sygn. akt I FSK 1959/07; z 28 listopada 1997 r., sygn. akt I SA/Wr 744/96 oraz z 25 lutego 1999 r., sygn. akt I SA/Po 1243/98). Poglądy prezentowane przez NSA w odniesieniu do organów podatkowych należy w naszym przekonaniu odnieść również do organu rentowego, tym bardziej że przepisy z zakresu ubezpieczeń społecznych mają charakter zbliżony do przepisów podatkowych. Choć mają nieco odmienną specyfikę, jedne i drugie dotyczą obowiązków i obciążeń publicznoprawnych.

Stanowisko o dopuszczalności ograniczenia wstecznego działania interpretacji przepisu znajduje wreszcie zwolenników wśród przedstawicieli doktryny. Wskazuje się przede wszystkim na zasadę ochrony zaufania obywatela do państwa oraz na to, że obywatel nie może ponosić negatywnych konsekwencji z powodu stosowania się do oficjalnej interpretacji przepisu prezentowanej przez organ państwowy (tak np. L. Morawski, "Zasady wykładni prawa", Toruń 2010).

RAMKA 1

Co na to orzecznictwo...

Trybunał dopuścił ograniczenie wstecznego obowiązywania nowej interpretacji przepisu w sytuacji, gdy:

● interpretacja ta ma charakter twórczy, który powoduje, że trudno byłoby założyć, iż adresat mógł ją przewidzieć,

● w praktyce stosowania konkretnego przepisu istnieją istotne wątpliwości interpretacyjne,

● w orzecznictwie dochodzi do istotnej zmiany dotychczasowej interpretacji przepisu.

Uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 7 marca 1995 r., sygn. akt W 9/94

Sąd wyraźnie dopuścił możliwość ograniczenia wstecznego działania interpretacji przepisu, jeżeli występowały rozbieżności interpretacyjne w praktyce stosowania prawa, tj. w zachowaniach podmiotów zobowiązanych do przestrzegania norm prawnych oraz w działaniach organów powołanych do ich stosowania.

Uchwała siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 5 czerwca 2008 r., sygn. akt III CZP 142/07

Sąd stwierdził, że należy dopuścić możliwość ograniczenia wstecznego stosowania nowej interpretacji przepisu, skoro występowały usprawiedliwione różnice stanowisk w orzecznictwie sądów i przemawia za tym wzgląd na inne wartości chronione przez porządek prawny.

Wyrok Sądu Najwyższego z 9 stycznia 2009 r., sygn. akt I CSK 284/08

Czego oczekują przedsiębiorcy

Biorąc pod uwagę orzecznictwo, nie ma wątpliwości, że działania ZUS polegające na stosowaniu wstecz nowej interpretacji przepisów i domagania się na tej podstawie zapłaty zaległych składek na ubezpieczenia społeczne są nieuzasadnione. Zasadne jest oczekiwanie od ZUS, aby jakakolwiek radykalna zmiana jego stanowiska co do interpretacji przepisów odbywała się ze skutkiem ex nunc, czyli na przyszłość, oraz aby organ rentowy upubliczniał zmianę tego stanowiska, choćby poprzez swoją stronę internetową. Jest to uzasadnione również w takich sytuacjach, gdy zmiana stanowiska motywowana jest zmianą orzecznictwa SN. Przedsiębiorcy oczekiwaliby także, aby organ rentowy stosował zasady wynikające z kodeksu postępowania cywilnego, tj. aby prowadził postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8) oraz czuwał nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, celów, w szczególności udzielając im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9).

RAMKA 2

Stanowisko ZUS z 24 lutego 2017 r.

Ponownej kontroli i badaniu nie podlegają okresy, które już podlegały kontroli, oraz zgłoszeni przez płatnika składek ubezpieczeni, którzy byli już kontrolowani. Każdy przypadek kwestionowania wypłat świadczeń socjalnych jest indywidualny. Zakład w toku kontroli weryfikuje unormowania regulaminu na styku z praktyką stosowaną przez płatnika składek z uwzględnieniem zasad dokumentowania wypłat.

Uznając obowiązującą w polskim prawie zasadę swobody zawierania umów, wskazać trzeba, że strony, dokonując wyboru określonego rodzaju umowy, powinny przestrzegać obowiązujących przepisów.

Charakter prawny umowy określa bowiem nie tylko sama nazwa umowy, ale przede wszystkim jej treść oraz okoliczności towarzyszące jej wykonywaniu. Tym samym nazwanie zawartej umowy umową o dzieło nie jest okolicznością przesądzającą w zakresie ubezpieczeń społecznych. Z tego względu w każdej indywidualnej sprawie dokonywana jest wnikliwa analiza i ocena całości zebranego materiału dowodowego. Warto pamiętać, że umowa-zlecenie jest umową starannego działania, przy którym zleceniobiorca nie bierze odpowiedzialności za efekt końcowy. Umowa o dzieło jest umową rezultatu i tutaj to wykonawca dzieła ponosi całkowitą odpowiedzialność za osiągnięty efekt, a nie za samo działanie.

W celu ułatwienia płatnikom wywiązywania się z obowiązków w zakresie ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego osób wykonujących prace na podstawie umów cywilnoprawnych, zakład na stronie internetowej www.zus.pl zamieścił m.in. wyjaśnienia "Umowy cywilnoprawne w ubezpieczeniach społecznych".

Do 31 sierpnia 2009 r., zgodnie z ówczesnym brzmieniem przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, osoby pobierające zasiłek macierzyński lub przebywające na urlopie wychowawczym podlegały obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym, jeśli nie miały ustalonego prawa do emerytury lub renty oraz nie miały innych tytułów rodzących obowiązek ubezpieczeń społecznych. Do tej daty włącznie osoba pobierająca zasiłek macierzyński lub przebywająca na urlopie wychowawczym i jednocześnie prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą, w sytuacji gdy prawo do zasiłku nie zostało nabyte z tytułu powadzenia działalności, podlegała obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym z tytułu prowadzenia tej działalności i miała obowiązek opłacać składki z tego tytułu. Prawidłowość takiej wykładni obowiązujących przepisów została potwierdzona uchwałą Sądu Najwyższego w składzie siedmiu sędziów z 23 maja 2006 r., sygn. akt III UZP 1/06. Zatem nieprawdą jest, jakoby zakład "zmienił swoje dotychczasowe stanowisko (...), stosując nową, zmienioną interpretację przepisów".

Płatnicy składek, w tym również osoby prowadzące działalność, mogli już od 1999 r. zapoznać się z obowiązującymi przepisami poprzez lekturę poradników wydawanych przez zakład. Prezentowane były w nich m.in. zasady podlegania ubezpieczeniom przez osoby pobierające zasiłek macierzyński lub przebywające na urlopie wychowawczym i prowadzące pozarolniczą działalność.

Od 1 września 2009 r. nastąpiła zmiana przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Obecnie osoby prowadzące działalność w okresie pobierania zasiłku macierzyńskiego podlegają obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z tytułu pobierania zasiłku macierzyńskiego, a z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności mogą przystąpić do ubezpieczeń społecznych dobrowolnie, na swój wniosek. Utrzymane zostały natomiast w niezmienionym kształcie zasady podlegania ubezpieczeniom osób przebywających na urlopach wychowawczych w okresie prowadzenia działalności.

@RY1@i02/2017/068/i02.2017.068.033000600.802.jpg@RY2@

Łukasz Chruściel

radca prawny, partner kierujący biurem kancelarii Raczkowski Paruch w Katowicach

@RY1@i02/2017/068/i02.2017.068.033000600.803.jpg@RY2@

Robert Stępień

radca prawny, starszy prawnik w kancelarii Raczkowski Paruch