Inspekcja pracy będzie stosować nowe procedury kontrolne

Ustawa z 9 czerwca 2011 r. o zmianie ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy oraz niektórych innych ustaw (dalej: ustawa) wprowadziła do dotychczas obowiązujących przepisów zmiany. Dotyczą one dwóch zasadniczych obszarów. Pierwsze z nich to zmiany w zakresie sposobu przeprowadzania czynności nadzorczo-kontrolnych. Druga część zmian dotyczy przepisów wewnętrznie organizujących urząd - przykładowo zmian zasad powoływania i odwoływania głównego inspektora pracy, utworzenia funduszu nagród dla pracowników PIP czy umożliwienia wykonywania pracy pracownikom PIP w równoważnym systemie czasu pracy.

W niniejszym artykule omówiono jedynie wybrane zmiany w zakresie procedur nadzorczo-kontrolnych inspektora pracy. Te procedury mają bowiem zasadnicze znaczenie dla przebiegu kontroli, a następnie oczekiwanych przez kontrolowany podmiot wyników.

Zniesienie obowiązku przeprowadzania kontroli przestrzegania przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy przy projektowaniu budowy, przebudowy i modernizacji zakładów pracy oraz stanowiących ich wyposażenie maszyn i innych urządzeń technicznych oraz technologii związane jest z możliwościami kontrolowania tych obszarów w innym trybie.

Państwowa Inspekcja Pracy ma w tym zakresie uprawnienia do kontrolowania w trybie kontroli wyrobów wprowadzonych do obrotu lub oddanych do użytku, na podstawie przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 138, poz. 935 z późn. zm.).

W myśl ustawy zniesiono uprawnienia inspektora pracy do uczestnictwa w przejmowaniu do eksploatacji wybudowanych lub przebudowanych obiektów budowlanych albo ich części w zakresie ustalonym w odrębnych przepisach.

Uchylenie tego obowiązku jest związane z tym, że jego realizacja pozostaje bez związku z kontrolą rzeczywistych warunków pracy i stanu bezpieczeństwa i higieny pracy.

Kontrole "odbiorowe" przeprowadzane są bowiem na etapie przekazywania obiektu budowlanego do użytkowania (wynika to z treści art. 56 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623, z późn. zm.), a więc w czasie, gdy nie jest jeszcze w większości przypadków znane przeznaczenie tych obiektów i nie są w nich urządzone pomieszczenia i stanowiska pracy. Angażowanie w takiej sytuacji inspektorów pracy z doświadczeniem budowlanym nie jest uzasadnione ekonomicznie, bowiem jak czytamy w uzasadnieniu do zmian, w tym czasie mogliby oni przeprowadzać kontrole np. placów budów, gdzie występują realne zagrożenia.

Projekty budowlane są natomiast opiniowane przez rzeczoznawców do spraw bezpieczeństwa i higieny pracy. Należy również zauważyć, że znacznie większe znaczenie profilaktyczne mają kontrole przeprowadzane w związku z dokonywanymi przez pracodawców zgłoszeniami rozpoczęcia działalności (art. 209 k.p.) i tam powinny koncentrować się działania organów Państwowej Inspekcji Pracy.

Zmiany w obowiązującej ustawie z 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy polegają również na uzupełnieniu możliwości podejmowania przez inspekcję działań w zakresie prowadzenia badań oraz analizowania czynników szkodliwych i uciążliwych w środowisku pracy o pomiary czynników szkodliwych i uciążliwych. Zmiana ta stać się ma dopełnieniem wcześniejszej nowelizacji ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy ustawą z 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz.U. nr 237, poz. 1656 z późn. zm.), która nałożyła na Państwową Inspekcję Pracy obowiązek (art. 10 pkt 9a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy) dokonywania kontroli ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze i nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, wykreślenia go z ewidencji lub sporządzenia korekty wcześniej dokonanego wpisu. Realizacja wspomnianych obowiązków była w istotny sposób ograniczona bez posiadania przez Państwową Inspekcję Pracy instrumentów w zakresie inicjowania pomiarów czynników szkodliwych i uciążliwych w środowisku pracy lub możliwości nakazania wykonania takich badań. Realizacja tego zadania może być prowadzona obecnie we współpracy z państwowymi instytutami badawczymi (np. Centralnym Instytutem Ochrony Pracy).

Kolejna zmiana w tym zakresie, polegająca na dodaniu pkt 6a do art. 11 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, wprowadza nowy środek prawny przewidujący możliwość nakazania wykonania badań i pomiarów czynników szkodliwych i uciążliwych w środowisku pracy. Realizacja wspomnianych obowiązków była w ocenie inspektorów pracy w istotny sposób ograniczona bez posiadania przez Państwową Inspekcję Pracy instrumentów w zakresie inicjowania pomiarów czynników szkodliwych i uciążliwych w środowisku pracy lub możliwości nakazania wykonania takich badań.

Jedną z zasadniczych zmian do ustawy o państwowej Inspekcji Pracy jest dodanie nowego środka prawnego - polecenia (obok dotychczasowej formy "wystąpienia") w sprawach usunięcia nieprawidłowości, wyłączonych z zakresu przedmiotowego nakazu (decyzji administracyjnej). Polecenie wydawane w formie ustnej (tak samo, jak decyzje ustne wydawane w trakcie kontroli w odniesieniu do naruszenia przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy) będzie zmierzało do likwidacji drobnych nieprawidłowości w zakresie prawnej ochrony pracy, które mogą być usunięte w trakcie lub niezwłocznie po zakończeniu kontroli. Fakt zastosowania tego środka prawnego powinien zostać odnotowany w protokole pokontrolnym wraz z informacją o jego realizacji.

Inspektor pracy w czasie czynności kontrolnych stwierdził, że jednemu z pracowników nie został udzielny urlop wypoczynkowy w wymiarze 2 dni zgodnie z przepisami kodeksu pracy, tj. nie później niż do końca pierwszego kwartału kolejnego roku kalendarzowego. W wyniku wydanego polecenia pracodawca udzielił pracownikowi zaległego urlopu w terminie wspólnie uzgodnionym w czasie, gdy odbywały się czynności kontrolne inspektora pracy.

Zmiana art. 13 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy spowodowała rozszerzenie kręgu podmiotów, podlegających kontroli organów Państwowej Inspekcji Pracy.

Zakres podmiotowy kontroli Państwowej Inspekcji Pracy, określony w art. 13 ustawy, w ocenie podmiotów inicjujących zmiany był zbyt wąski i nie pozwalał na praktyczną realizację zadań kontrolno-nadzorczych w obszarze problematyki legalności zatrudnienia.

W poprzednim brzmieniu przepis ten nie zapewniał możliwości przeprowadzenia kontroli we wszystkich podmiotach, które tego wymagają, nawet w razie ewidentnych sygnałów o nielegalnym zatrudnieniu. Jako podmioty podlegające kontroli w zakresie legalności zatrudnienia wymieniał on bowiem jedynie pracodawców oraz przedsiębiorców niebędących pracodawcami, na rzecz których jest świadczona praca przez osoby fizyczne. Tymczasem, jak podkreślono w uzasadnieniu do dokonywanych zmian, konieczne jest dokonywanie kontroli legalności zatrudnienia również w podmiotach, które nie mają statusu pracodawcy (tj. nie zatrudniają nikogo na podstawie stosunku pracy) ani statusu przedsiębiorcy (nie prowadzą działalności gospodarczej albo pomimo prowadzenia tego rodzaju działalności obowiązujące przepisy nie uznają ich za przedsiębiorców), jednak powierzają pracę osobom fizycznym.

Objęte kontrolą Państwowej Inspekcji Pracy zostały podmioty świadczące usługi:

● pośrednictwa pracy,

● doradztwa personalnego,

● poradnictwa zawodowego,

● pracy tymczasowej

w zakresie przestrzegania obowiązku dokonania wpisu do rejestru agencji zatrudnienia działalności, której prowadzenie jest uzależnione od uzyskania wpisu do tego rejestru, oraz prowadzenia agencji zatrudnienia zgodnie z warunkami określonymi w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy,

Przyjęcie tego rozwiązania ma na celu wyeliminowanie istniejących w chwili obecnej wątpliwości w kwestii posiadania przez Państwową Inspekcję Pracy uprawnień do podejmowania działań kontrolno-nadzorczych w agencjach zatrudnienia, które nie powierzają pracy osobom fizycznym i są prowadzone przez przedsiębiorców np. w formie jednoosobowej działalności gospodarczej bądź spółki.

Zgodnie z nowo obowiązującym przepisem art. 14 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy inspekcja jest uprawniona dodatkowo do nieodpłatnego korzystania z danych zgromadzonych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych na koncie ubezpieczonego i koncie płatnika składek, o których mowa odpowiednio w art. 40 i 45 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, w zakresie podlegania ubezpieczeniom społecznym, a także danych o wypadkach przy pracy uzyskanych na podstawie ustawy z 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (t.j. Dz.U. z 2009 r. nr 167, poz. 1322 z późn. zm.). Ponadto inspekcja pracy może korzystać z danych zawartych w:

● w rejestrze bezrobotnych,

● w Krajowym Rejestrze Sądowym,

● w Krajowym Rejestrze Karnym.

Korzystnie z tych danych pozwoli, w ocenie pomysłodawców, na szybszą identyfikację nieprawidłowości i podmiotów podlegających kontroli.

Zmiana art. 22 ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy polega na rozszerzeniu - o pracowników merytorycznych i kandydatów na inspektorów pracy - katalogu pracowników Państwowej Inspekcji Pracy, którzy na podstawie osobnego upoważnienia mogliby wspierać, w trakcie czynności kontrolnych, inspektorów pracy.

W celu efektywnego wykorzystania zasobów kadrowych Państwowej Inspekcji Pracy uzasadnione wydaje się wprowadzenie, przez zmianę brzmienia przepisu ust. 3 w art. 22 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, możliwości szerszego udziału w kontrolach, wspólnie z właściwymi inspektorami pracy, pracowników merytorycznych nieposiadających uprawnień kontrolnych, a także kandydatów na podinspektorów pracy. Dotychczas obowiązujące przepisy zezwalały na przeprowadzanie kontroli razem z inspektorami pracy tylko pracownikom nadzorującym czynności kontrolne i podinspektorom pracy oraz przewidywały uczestnictwo w kontrolach biegłych i specjalistów (art. 25 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy).

Niejednokrotnie, ze względu na stopień pracochłonności, czasochłonności oraz skomplikowania stanu faktycznego podczas kontroli, a w przypadku kontroli legalności zatrudnienia - z uwagi na potrzebę ustalenia tożsamości i charakteru pobytu dużej liczby osób zastanych w kontrolowanym podmiocie, konieczne jest zaangażowanie w jedną kontrolę co najmniej kilku pracowników inspekcji. Z poprzednio obowiązujących unormowań wynikało, że powinni to być w zasadzie wyłącznie inspektorzy pracy. Takie rozwiązanie wpływało negatywnie na efektywność innych działań kontrolnych oraz liczbę prowadzonych kontroli.

Wprowadzone zmiany pozwolą w ocenie pomysłodawców na wykorzystanie w trakcie kontroli zasobu wiedzy i doświadczenia pracowników merytorycznych, który jest porównywalny z inspektorskim, w miejsce angażowanych dotychczas zespołów inspektorów pracy.

Podczas kontroli przestrzegania warunków prowadzenia agencji zatrudnienia ujawnił się - jak opisują to inspektorzy pracy - problem niedostosowania do tego typu kontroli uprawnień inspektora pracy w zakresie możliwości żądania pisemnych i ustnych informacji oraz wzywania i przesłuchiwania osób, a także sprawdzania ich tożsamości i żądania oświadczeń. Powyższe uprawnienia ustawa przyznaje inspektorowi jedynie wobec osób, które wykonują lub wykonywały pracę na rzecz podmiotu kontrolowanego oraz w stosunku do osób przebywających na terenie tego podmiotu. Specyfika kontroli w agencjach zatrudnienia wymaga jednak uzyskiwania informacji również od osób korzystających z usług agencji i ich przesłuchiwania. Osoby te zazwyczaj nie świadczą (ani też nigdy nie świadczyły) pracy na rzecz agencji. Z reguły też nie przebywają na jej terenie w trakcie kontroli. Stąd wprowadzenie zmiany w omawianym zakresie.

Zmiana art. 24 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy związana jest z problemem, jaki pojawił się na tle realizacji zadań przez Państwową Inspekcję Pracy w zakresie kontroli działalności przedsiębiorców.

Nowa redakcja przepisu przesądza, że legitymacja służbowa jest jedynym dokumentem potwierdzającym w toku kontroli tożsamość inspektora pracy.

Przepisy ustawy w sposób wyraźny wskazują, które z decyzji administracyjnych mogą być przez inspektora pracy wydawane w formie ustnej.

Decyzje wydawane w formie ustnej:

● nakazanie usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie, w przypadku gdy naruszenie dotyczy przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy,

● nakazanie wstrzymania prac lub działalności, gdy naruszenie powoduje bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia pracowników lub innych osób wykonujących te prace lub prowadzących działalność,

● skierowanie do innych prac pracowników lub innych osób dopuszczonych do pracy wbrew obowiązującym przepisom przy pracach wzbronionych, szkodliwych lub niebezpiecznych albo pracowników lub innych osób dopuszczonych do pracy przy pracach niebezpiecznych, jeżeli pracownicy ci lub osoby nie posiadają odpowiednich kwalifikacji - nakazy w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu,

● nakazanie wstrzymania eksploatacji maszyn i urządzeń w sytuacji, gdy ich eksploatacja powoduje bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi - nakazy w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu,

● zakazanie wykonywania pracy lub prowadzenia działalności w miejscach, w których stan warunków pracy stanowi bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi - nakazy w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu.

W czasie czynności kontrolnych inspektor pracy stwierdził, że wykopy, w których wykonywana jest praca, nie są odpowiednio zabezpieczone przed osunięciem się ziemi. W związku z powyższym wydał ustny nakaz w formie decyzji administracyjnej nakazujący wstrzymanie prac w związku z bezpośrednim zagrożeniem dla życia i zdrowia wykonujących pracę pracowników. Ponieważ nakazy te opatrzone są rygorem natychmiastowej wykonalności pracodawca bezpośrednio po wydaniu nakazu musi przystąpić do prac zabezpieczających miejsce pracy i ukończyć je bezpośrednio po zakończeniu kontroli inspektora pracy, o czym musi go pisemnie powiadomić.

W odróżnieniu od poprzedniego stanu prawnego decyzje ustne będą mogły być wydawane przez inspektora pracy również wtedy, gdy ich realizacja nastąpi po zakończeniu czynności kontrolnych. W obecnym kształcie funkcjonowania ustawy o Państwowej inspekcji Pracy decyzje ustne wydaje inspektor pracy jedynie w przypadku takich uchybień, które mogą zostać usunięte podczas trwania kontroli. Inspektor pracy zostaje zatem uprawniony do wydawania decyzji ustnych, również gdy ich ostateczne wykonanie nastąpi po zakończeniu kontroli, a obowiązkiem w takiej sytuacji inspektora pracy będzie dokonanie stosownego zapisu w protokole kontroli, w którym należałoby podać treść takiej decyzji oraz termin jej realizacji. Pracodawca, podobnie jak w przypadku decyzji pisemnych, miałby obowiązek poinformowania inspektora pracy o ich realizacji. Rozwiązanie takie w znacznym stopniu ograniczy pisemność postępowania w stosunku do decyzji o mniejszym ciężarze gatunkowym i tym samym przyspieszy postępowanie, likwidując zbędną biurokrację.

Decyzje wydawane w formie pisemnej zawierać będą jedynie podstawę prawną, bowiem uzasadnienie faktyczne znajduje się w protokole kontroli, który otrzymuje adresat decyzji.

Nowe przepisy ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy zobowiązują podmiot kontrolowany do informowania inspektora pracy o wykonaniu nie tylko decyzji pisemnych, ale również ustnych, jeżeli mają być one wykonane po zakończeniu kontroli.

Podmiot kontrolowany zobowiązany jest również do poinformowania inspektora o sposobie wykonania decyzji ustnych.

Zmiany w art. 37 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy mają na celu usunięcie niedoskonałości polegającej na braku możliwości nakładania mandatów karnych na sprawców wykroczeń w zakresie legalności zatrudnienia - określonych w ustawie z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W tych sprawach, w poprzednim stanie prawnym możliwe było jedynie skierowanie przez inspektora pracy wniosku o ukaranie do sądu. Jest to mechanizm przejęty z przepisów, na podstawie których działały byłe służby kontroli legalności zatrudnienia, funkcjonujące w strukturach urzędów wojewódzkich.

W ocenie pomysłodawców zmian takie rozwiązania nie przystawały jednak do realiów, gdyż sądy, korzystając z możliwości nadzwyczajnego złagodzenia kary, często orzekają grzywny w wysokości zbliżonej do kwot, które byłyby możliwe do wymierzenia w ramach postępowania mandatowego. Średnia kwota grzywny orzekanej przez sądy na podstawie wniosków o ukaranie skierowanych w wyniku kontroli legalności zatrudnienia oscyluje wokół 2000 zł (w 2008 r. było to 1940 zł, zaś w 2009 r. - 2185 zł), czyli maksymalnej wysokości mandatu, jaki ma prawo zastosować inspektor pracy. W takiej sytuacji występowanie wyłącznie z wnioskami o ukaranie traci ekonomiczne uzasadnienie.

Możliwość odstąpienia od zastosowania przez inspektora pracy środków prawnych przewiduje dodany ustawą art. 37a.

Wprowadzenie tego przepisu do ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy jest związane z łagodzeniem podejścia do pracodawców. W szczególności dotyczy to przypadku kontroli prowadzonych wobec pracodawcy rozpoczynającego działalność, a w trakcie których nie stwierdzono popełnienia wykroczeń z winy umyślnej albo nie stwierdzono naruszeń przepisów bezpieczeństwa pracy skutkujących bezpośrednim zagrożeniem dla życia lub zdrowia pracowników.

Przepis art. 37a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy stwarza możliwość odstąpienia od stosowania środków prawnych, a zatem należy tu podkreślić, że inspektor pracy jedynie jest uprawniony do skorzystania z tych regulacji, nie jest natomiast zobowiązany. W praktyce o ostatecznym wyniku działań kontrolnych będzie decydować samodzielnie inspektor pracy, biorąc z pewnością pod uwagę charakter nieprawidłowości oraz stopień ich nasilenia.

Odstąpienie od zastosowania środków prawnych dotyczyć będzie dwóch kategorii podmiotów, tj.:

● pracodawców rozpoczynających działalność - niezależnie od wagi stwierdzonych nieprawidłowości,

● innych podmiotów kontrolowanych, jeżeli w toku kontroli nie stwierdzono bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia pracowników lub innych osób wykonujących pracę, a także nie stwierdzono popełnienia wykroczenia z winy umyślnej (obie przesłanki powinny wystąpić łącznie).

Pracodawcą rozpoczynającym działalność jest pracodawca, który zgłosił do Państwowej Inspekcji Pracy rozpoczęcie działalności w trybie określonym w art. 209 par.1 k.p.

Inspektor pracy, dokonujący czynności kontrolnych u pracodawcy zajmującego się działalnością budowlaną (który zgłosił rozpoczęcie działalności) stwierdził, że pracownicy nie są wyposażeni w prawidłowo używane środki ochrony indywidualnej (kaski, rękawice, kombinezony ochronne, okulary). Inspektor pracy zważywszy na charakter kontrolowanego podmiotu rozpoczynającego działalność oraz jego małe doświadczenie, poprzestał, korzystając z nowego uprawnienia, na wydaniu ustnych poleceń, które zostały zrealizowane w czasie jego wizyty na budowie, oraz na precyzyjnym pouczeniu o obowiązkach pracodawcy związanych z przepisami bhp na placu budowy.

Piotr Wojciechowski

ekspert z zakresu prawa pracy

Art. 10 pkt 9a, art. 13, art. 14, art. 22 ust. 3, art. 24 ust. 2, art. 25, art. 37, art. 37a ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. nr 89, poz. 589 z późn. zm.).

Art. 209 ustawy z 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 1998 r. nr 21, poz. 94 z późn. zm.).

Art. 1 ustawy z 9 czerwca 2011 r. o zmianie ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 142, poz. 829)

Art. 40, art. 45 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2009 r. nr 205, poz. 1585 z późn. zm.).