Zasiedziała demokracja

Matteo Renzi nie jest pierwszym człowiekiem, który próbował zreformować system polityczny Włoch i przegrał. - NIE wygrało w niesamowicie wyraźny sposób. Biorę na siebie pełną odpowiedzialność za porażkę. Historia mojego rządu kończy się w tym miejscu - oświadczył w poniedziałek były już premier, gdy stało się jasne, że Włosi zdecydowaną większością głosów odrzucili jego pakiet poprawek do konstytucji. Zapewne nie będzie też ostatnim, który podejmie taką próbę i również przegra. Paradoksalnie Włosi zgadzają się co do tego, że system polityczny wymaga naprawy - czy potrzeba na to bardziej wymownych dowodów niż fakt, iż rząd Renziego był 63. w 70-letniej historii republiki? - ale obawiają się, że reforma może przynieść jeszcze gorsze skutki niż jej brak.

Tym, co skutecznie uniemożliwia efektywne rządzenie Włochami, jest rzadko spotykana gdzie indziej w świecie "doskonała dwuizbowość", system, gdzie Izba Deputowanych i Senat są wybierane w tym samym czasie, na taki sam okres, w tych samych okręgach, mają identyczne kompetencje, a rząd w obu musi uzyskać wotum zaufania i przed obiema odpowiada w takim samym stopniu. Twórcy konstytucji mieli nadzieję, że taki system zabezpieczy kraj przed nadmierną kumulacją władzy w rękach rządu, co w 1947 r. - gdy wspomnienie faszystowskiej dyktatury było wciąż świeże - miało pewne uzasadnienie. Z czasem jednak się okazało, że taka dwuizbowość wcale nie jest doskonała lub inaczej - jest doskonałą receptą na niestabilne i słabe rządy.

Plany, plany, plany

Pierwszą próbę reformy tego systemu podjęto w 1983 r. Komisja parlamentarna ds. reformy konstytucyjnej - oczywiście złożona z przedstawicieli obu izb w równym stopniu - pod przewodnictwem Aldo Bozziego odbyła w ciągu prawie dwóch lat kilkadziesiąt posiedzeń, sformułowała wnioski i propozycje, które później wyrzucono do kosza, bo w parlamencie nie było woli do ich wprowadzenia w życie. Drugie podejście miało miejsce w latach 1992-1994. Komisja, której przewodniczył były premier Ciriaco De Mitta, a potem była przewodnicząca Izby Deputowanych Nilde Iotti, sformułowała wnioski i propozycje, ale parlament nie zdążył się nimi zająć, bo został przedterminowo rozwiązany.

Nadzieję na zreformowanie włoskiego systemu politycznego przyniosło wykrycie w tamtym czasie potężnej afery korupcyjnej Tangentopoli, w wyniku której wymieciona została cała scena partyjna z rządzącą nieprzerwanie od 48 lat Chrześcijańską Demokracją na czele. Ale nowe partie nie okazały się bardziej skuteczne. Trzecie podejście miało miejsce w 1997 r., lecz ponieważ przewodniczący komisji Massimo D’Alema półtora roku później sam został premierem kraju, sprawa zeszła na odleglejszy plan jego politycznych priorytetów.

Najdalej zaszedł Silvio Berlusconi podczas swojej drugiej kadencji na stanowisku premiera. Rządowa propozycja reform zakładała wzmocnienie władzy premiera, dając mu m.in. prawo do rozwiązywania parlamentu, powoływania i odwoływania ministrów (co w innych krajach jest rzeczą oczywistą), ograniczała kompetencje prezydenta, rozdzielała dublujące się dotychczas zadania obu izb parlamentu (Izba Deputowanych miała mieć dominującą rolę w takich sprawach, jak polityka zagraniczna, obronność czy imigracja, Senat - miał być odpowiedzialny za prawodawstwo), odchudzała ich składy (łącznie zasiada w nich 945 osób - najwięcej ze wszystkich wybieralnych parlamentów w Europie) oraz zwiększała uprawnienia regionów. Pakiet został przyjęty przez parlament, a następnie poddany pod osąd obywateli w referendum. Ale w czerwcu 2006 r., gdy się ono odbywało, we Włoszech był już inny układ sił - Berlusconi, który nadal popierał te propozycje, dwa miesiące wcześniej stracił władzę, a jego następca Romano Prodi był im przeciwny. Rezultat był zbliżony do tego, który mieliśmy w minioną niedzielę - za zmianami opowiedziało się niespełna 39 proc. Włochów, przeciw było 61 proc.

Do sprawy powrócono pięć lat później, pośrednio znów za sprawą Berlusconiego, który wtedy właśnie stracił większość w parlamencie. Tym razem z inicjatywą wystąpił ówczesny prezydent Giorgio Napolitano, który wezwał parlament do przyjęcia reform konstytucyjnych, które zapobiegałyby podobnym kryzysom rządowym. Ale mocno podzielony parlament nie był w stanie w tej sprawie się porozumieć i ponownie została ona odłożona w czasie. Była ona tematem w kampanii przed wyborami w 2013 r., ale na dobre zajął się nią właśnie Matteo Renzi, lider centrolewicowej Partii Demokratycznej, gdy w lutym 2014 r. objął stanowisko premiera. Uznał on reformę konstytucyjną za najważniejsze zadanie, oceniając, że bez niej przeprowadzenie wszystkich innych zmian będzie trudne. Jego pozycje skupiały się głównie na Senacie, który miał stać się ciałem doradczym, mniejszym niż obecnie, a jego członkowie nie pochodziliby z bezpośrednich wyborów, lecz byliby przedstawicielami regionów. Dodatkowo reforma przywracała władzom centralnym niektóre kompetencje przekazane wcześniej regionom.

Za starzy na zmiany

W kwietniu tego roku parlament przyjął pakiet poprawek do konstytucji, które musiałyby zostać jeszcze zatwierdzone w referendum. I wszystko szło dobrze, dopóki Renzi nieopatrznie nie powiedział, że jeśli nie zostaną one przyjęte, to poda się do dymisji.

Włosi niezadowoleni z długoletniej stagnacji gospodarczej, z perspektywy bolesnych reform, które tę stagnację miały przerwać, z ogólnego stanu krajowej polityki poczuli, że to jest ich moment. Pojawiały się wprawdzie w dyskusji także takie argumenty, że poprawki są od strony prawnej słabo napisane, że dają zbyt dużą władzę rządowi, co w przypadku wygranej mniej przewidywalnego ugrupowania (a to akurat Włochom grozi, bo populiści z Ruchu Pięciu Gwiazd prowadzą w sondażach) jest niebezpieczne, ale referendum sprowadzone zostało do głosowania nad losem premiera, a nie reformy konstytucyjnej. Ta ostatnia znów musi poczekać na lepsze czasy - i zapewne na nowy parlament.

To, że próby reformy konstytucyjnej, która ma skończyć z fatalnym w skutkach dublowaniem się kompetencji obu izb parlamentu, podejmowane są od 33 lat, czyli przez niemal połowę z 70-letniej historii Republiki Włoskiej - i na dodatek nie przynoszą efektu - muszą skłaniać do zastanowienia się nad przyczyną tego stanu. Pierwszą sprawą jest większa niż gdziekolwiek indziej w Europie zasiedziałość włoskiej polityki. Trzeba było dopiero afery Tangentopoli, by Chrześcijańska Demokracja oddała władzę, ale okazało się, że politycy, którzy przyszli na ich miejsce, trzymają się równie mocno (Berlusconi różnymi wcieleniami centroprawicy kieruje od 22 lat, separatysta Umberto Bossi na czele Ligi Północnej stał 23 lata). Pomijając Renziego i jego bezpośredniego poprzednika Enrico Lettę, wszyscy pozostali ostatni premierzy obejmowali władzę w wieku albo emerytalnym, albo tużprzedemerytalnym (np. Berlusconi, zostając po raz trzeci premierem, miał 72 lata, Mario Monti - 68). Obecny prezydent Sergio Mattarella ma lat 75, a jego trzej poprzednicy byli jeszcze starsi. Nawet będący nową twarzą we włoskiej polityce lider Ruchu Pięciu Gwiazd Beppe Grillo ma już 68 lat. Trudno się zatem dziwić, że nie są oni skłonni do podejmowania reform.

Na dodatek włoskich parlamentarzystów jest nie tylko najwięcej w Europie, ale i są oni najlepiej opłacani, więc tym bardziej nie zależy im na zmianie tego stanu rzeczy. Problem drugi - i jeszcze poważniejszy - jest taki, że włoska niezdolność do reform nie dotyczy tylko tej sprawy konstytucji. A dokładniej chodzi o niezdolność do wcielania ich w życie, bo same reformy Włosi przeprowadzają nieustannie. W ciągu ostatnich 20 lat miały miejsce cztery wielkie reformy rynku pracy, trzy - administracji publicznej, trzy - systemu edukacji i kilka - wymiaru sprawiedliwości. Do tego jeszcze siedem przyjętych w ciągu ośmiu lat pakietów przepisów zmniejszających biurokrację i ułatwiających prowadzenie biznesu. Mimo to od początku istnienia strefy euro włoska gospodarka praktycznie notuje zerowy wzrost gospodarczy, stopa zatrudnienia jest, wyłączając Grecję, najniższa w strefie euro, wymiar sprawiedliwości działa najwolniej w całej Unii Europejskiej, a likwidacja firmy zajmuje średnio osiem lat. - Można przyjmować wszystkie reformy, jakie się tylko chce, ale to nic nie pomoże, jeśli administracja publiczna nie działa skutecznie i nie wciela ich w życie - mówił Reutersowi Mauro Pisu, szef włoskiego biura OECD.

Według danych tej organizacji na początku zeszłego roku było 383 ustaw przyjętych od 2011 r., które nie zaczęły obowiązywać, bo odpowiedzialne ministerstwa nie wydały właściwych przepisów wykonawczych, z czego jedna czwarta pochodziła jeszcze z okresu rządów Mario Montiego, który przestał być premierem na początku 2013 r. W tym tempie reformy rynku pracy czy ograniczające biurokrację, które zdążył przeprowadzić Renzi, zaczną pewnie obowiązywać na początku następnej dekady. Problem w tym, że Włochy - zwłaszcza po niedzielnym referendum - nie mają tyle czasu.

Włoskich parlamentarzystów jest nie tylko najwięcej w Europie, ale i są oni najlepiej opłacani, więc tym bardziej nie zależy im na zmianie tego stanu rzeczy

Bartłomiej Niedziński